李雙雙 閆小沛

摘 要：新加坡是世界上著名的廉潔之邦，國內(nèi)研究新加坡反腐制度的著作較多，但是對于新加坡財產(chǎn)申報這一項預(yù)防腐敗制度的專門性研究卻較少。新加坡財產(chǎn)申報制度的三大特點，即明確的財產(chǎn)申報法律、獨立的審查機(jī)構(gòu)、相關(guān)的配套政策，可以為今后我國財產(chǎn)申報制度的發(fā)展提供一定的理論檢視。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；財產(chǎn)申報；反貪污調(diào)查局

中圖分類號：D52 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）26-0031-02

根據(jù)透明國際的分析報告，新加坡政府自1995年起其清廉指數(shù)一直在8.5分以上，位列全球清廉政府的前十名，新加坡現(xiàn)任政府也被譽(yù)為世界最廉潔政府之一。新加坡還是存在著腐敗現(xiàn)象，但這個國家并非一個腐敗的社會，腐敗在新加坡只是一種偶發(fā)事件而非常態(tài)化行為。新加坡廉政取得的成就吸引著我國學(xué)者和政府人員對其反腐制度的研究，國內(nèi)學(xué)者對新加坡的廉政制度建設(shè)研究的著述很多，但是專門對新加坡預(yù)防腐敗的財產(chǎn)申報制度研究較少，本文對新加坡的財產(chǎn)申報制度做了一個全面而詳細(xì)的闡述和分析。

一、新加坡財產(chǎn)申報制度的建立

歷史上的新加坡并不是現(xiàn)在這樣的“廉潔之邦”，它也曾深受政府貪污腐敗的折磨。在英殖民統(tǒng)治時期，腐化到處盛行，從官僚政權(quán)最高級別到最低級別，腐化成為當(dāng)權(quán)人物的一種生活方式。英殖民政府認(rèn)識到腐敗已經(jīng)深入到了警察內(nèi)部，建立一個獨立于警方的反腐局勢在必行。于是在1952年10月建立了反貪污調(diào)查局（the Corrupt Practices Investigation Bureau），這也是后來審核和監(jiān)督財產(chǎn)申報的反腐機(jī)構(gòu)。李光耀領(lǐng)導(dǎo)的人民行動黨上臺后，為了培養(yǎng)出一支高效廉潔的公務(wù)員隊伍，同時扭轉(zhuǎn)新加坡當(dāng)時的腐敗狀況，制定了一系列的法律和規(guī)章來減少腐敗發(fā)生的可能?！豆珓?wù)員守則和紀(jì)律條例》（Conduct and Discipline）、《財產(chǎn)申報法》（Property Declaration）、《防止貪污法》（Prevention of corruption Act）構(gòu)成了新加坡財產(chǎn)申報的法律體系。其中《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》主要是規(guī)范公務(wù)員的日常行為，防止公務(wù)員貪污腐敗，其中第113條規(guī)定了新加坡公務(wù)員每年必須申報自己和配偶的全部財產(chǎn)和收入情況?！敦敭a(chǎn)申報法》則是對申報者申報的時間和內(nèi)容做了具體的規(guī)定?！斗乐关澪鄯ā方?jīng)過了1959、1966、1981、1988年等七次大的修改，形成了一部相當(dāng)完備而又具體可行的重要法令，他賦予反貪污調(diào)查局審核和獲取財產(chǎn)申報的權(quán)力。20世紀(jì)60年代后期之后，新加坡從根本上扭轉(zhuǎn)了公務(wù)員機(jī)關(guān)大面積、普遍性的腐敗狀況，成就了他自20世紀(jì)八九十年代開始的全球最清廉國家之一的地位。

二、財產(chǎn)申報制度的主要經(jīng)驗

新加坡反腐制度建立的前提假設(shè)是性惡論，所以政府注重對腐敗行為的事前遏制，財產(chǎn)申報制度就是這一理念最重要的一個體現(xiàn)。新加坡的財產(chǎn)申報制度之所以能夠在新加坡得以確立和取得成功，其主要原因就是明確的法律規(guī)定、獨立而又強(qiáng)大的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、一個配套政策的推行。

1.明確的法律規(guī)定

新加坡的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度在世界上以其嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致聞名，體現(xiàn)在法律中關(guān)于財產(chǎn)申報的主體、內(nèi)容、種類上。

一是從申報主體來看，新加坡的財產(chǎn)申報制度中規(guī)定的申報者是指所有公務(wù)員，依《新加坡共和國憲法》第116條第2款解釋指：從事公務(wù)的固定的常設(shè)官員。它較之一些其他西方國家而言比較廣泛。

二是從申報內(nèi)容上分析，包括公務(wù)員本人及其配偶、子女的財產(chǎn)，涵蓋了動產(chǎn)和不動產(chǎn)。法律上規(guī)定：所有的在私人或公開上市公司的投資與股份，以及擁有的土地、房屋等不動產(chǎn)和其他財產(chǎn)；配偶、任何依其生活之家庭成員的利益、投資（特別是在私人公司），以及其他可能會導(dǎo)致利益沖突的財產(chǎn)。

三是從申報的種類分析，新加坡的公務(wù)員從進(jìn)入公務(wù)員體系的那一刻起就要申報自己的財產(chǎn)，延續(xù)到他走出這個體系，是一種財產(chǎn)申報終身制，大體上可以分為四種申報類型。第一是任職申報，新加坡法律規(guī)定，凡是經(jīng)考試、考核、審核獲得通過并被正式錄用的人，在出任前必須申報個人財產(chǎn)，不申報者不得進(jìn)入公務(wù)員隊伍。第二是任職申報，參加工作后，公務(wù)員必須在每年的7月1日做一次財產(chǎn)申報。第三是變動申報，任職以后的公務(wù)員，如果其財產(chǎn)有變動，應(yīng)主動填寫財產(chǎn)申報清單，并說明變動原因，經(jīng)過一定的程序修改原來的財產(chǎn)清單。第四是債務(wù)申報，每名公務(wù)員在初任公職時，都需要簽署一份聲明書，聲明他沒有財務(wù)方面的困境。公務(wù)員如果真的陷入財務(wù)困境，就可能會面臨革職的紀(jì)律處分。之所以會有債務(wù)申報是因為新加坡政府認(rèn)為，公務(wù)員不能欠債太多，否則就會有貪污的可能。

2.獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——反貪污調(diào)查局

新加坡公務(wù)員上交或者修改財產(chǎn)清單后，必須有一個機(jī)關(guān)對其財產(chǎn)進(jìn)行審核和調(diào)查，這個機(jī)關(guān)就是新加坡的反貪污調(diào)查局。反貪污調(diào)查局是一個直屬于總理公署下的獨立的反腐機(jī)構(gòu)，局長由總統(tǒng)任命，只對總理負(fù)責(zé)。他是新加坡唯一調(diào)查貪污罪的權(quán)威機(jī)構(gòu)，既是行政機(jī)構(gòu)又是執(zhí)法機(jī)構(gòu)。為了保證反貪污調(diào)查局的經(jīng)濟(jì)獨立性，避免受到其他機(jī)構(gòu)的制約，新加坡政府自2008年起單獨為反貪污調(diào)查局設(shè)立了年度預(yù)算，即使在取得反腐巨大成績的同時，新加坡對反腐的投入也在不斷增加，2008年反貪污調(diào)查局的年度預(yù)算是1 340萬美元，占當(dāng)年政府總支出的6.3%，及至2012年增長到3 010萬美元，占年度總支出的8.1%。

反貪污調(diào)查局在對公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對公務(wù)員財產(chǎn)的審核和財產(chǎn)的調(diào)查權(quán)上。一方面，公務(wù)員上交財產(chǎn)清單后，其所屬的機(jī)關(guān)的人事部門會將他的財產(chǎn)清單和公證書交給貪污調(diào)查局，貪污調(diào)查局會對這份清單進(jìn)行審核。審核的內(nèi)容包括：財產(chǎn)申報是否屬實、有無瞞報或漏報、是否將其財產(chǎn)故意轉(zhuǎn)入其他人門下，如果是任職以后財產(chǎn)變動的清單，則要變動財產(chǎn)來源是否合法，財產(chǎn)增加的部分是否和其正當(dāng)收益相符。如果發(fā)現(xiàn)有問題，立即進(jìn)行調(diào)查取證，之后把證據(jù)移交法院審理。另一方面，凡是涉嫌或被指控貪污的人，被逮捕后送到警察局或反貪污調(diào)查局，反貪局會指令專門調(diào)查人員進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查包括當(dāng)事人的任何銀行賬戶、股份賬戶、購物賬目、消費賬目和其他賬目，以及任何銀行的任何保險箱等。如果貪污的罪證可能在與其妻子兒女有關(guān)的銀行賬冊中，可以要求所得稅審計員按照書面通知的規(guī)定，提供一切被調(diào)查者的配偶、子女的材料。反貪污調(diào)查局關(guān)于財產(chǎn)申報的審查的職能使得新加坡的公務(wù)員財產(chǎn)處在嚴(yán)密的監(jiān)察之下，對有貪腐嫌疑公務(wù)員的調(diào)查職能使反貪局在調(diào)查過程中如果發(fā)現(xiàn)有來源不明財產(chǎn)便可作為該嫌疑人貪污的罪證。

3.相關(guān)的配套政策

財產(chǎn)申報制度在新加坡能夠花費較少的政治成本以及取得巨大的預(yù)防腐敗的成功，還要歸功于新加坡政府制定的相關(guān)配套措施。一是著名的高薪養(yǎng)廉，二是廉恥文化。財產(chǎn)申報的法律規(guī)定使新加坡公務(wù)員不能貪，而嚴(yán)厲的反貪污調(diào)查局就讓公務(wù)員不敢貪，與財產(chǎn)申報制度相伴生的高薪養(yǎng)廉和廉潔文化教育則是分別從經(jīng)濟(jì)上和心理上使人不必貪也不想貪。

高薪養(yǎng)廉是新加坡政府用來肅清腐敗、建立清明政府的一個獨特的政策，新加坡的高薪主要體現(xiàn)在高級公務(wù)員的薪金上。2011年政府削減薪金后，總理年薪下調(diào)至220萬新元，內(nèi)閣成員下降至每年的110萬新元。新加坡總理的年薪仍然讓美國總統(tǒng)年薪40萬美元望塵莫及，內(nèi)閣成員和高級官員也是年薪百萬讓人震驚。與高級公務(wù)員上百萬的年薪相比，普通公務(wù)員的工資相對就低很多，甚至低于私營企業(yè)員工的工資，但也能保證普通公務(wù)員過上中產(chǎn)階級的生活。在某種意義上，高薪養(yǎng)廉相當(dāng)于國家用國庫的錢來犒勞公務(wù)員，換取他們的廉潔行為。

新加坡政府反腐的另一個特色就是培育廉恥文化，力圖把消滅腐敗、肅清政治深入到每一個公民的意識中，并成為新加坡面對政治腐敗行為的指導(dǎo)思想。20世紀(jì)70年代末，新加坡政府發(fā)動了自上而下的“文化再生運動”，推動以儒家文化為核心的東方價值觀——“忠、孝、仁、愛、禮、義、廉、恥”。通過家庭、社區(qū)、社會教育把這種傳統(tǒng)文化根植于普通大眾意識中?！捌渲械摹傅木褪橇疂崱⑶辶?，這是為官者負(fù)責(zé)處理公務(wù)時必須遵循的道德準(zhǔn)則。因此新加坡民眾反貪意識強(qiáng)烈、普遍鄙夷貪污行為、勇于舉報貪污，每年向政府舉報貪污行為的公眾大約有2/3采用實名舉報，這也提高了反貪污調(diào)查局的工作效率。新加坡政府從文化層面構(gòu)建了龐大的反腐敗網(wǎng)絡(luò)，提倡清廉政治成為社會各個階層的共識，使掌握公共權(quán)力的人不愿意腐敗，也不想腐敗。

三、結(jié)語

新加坡的財產(chǎn)申報制度之于反腐的意義注重在事前監(jiān)督公務(wù)員，這種制度把腐敗扼殺在搖籃里，有利減少腐敗的發(fā)生以及降低反腐的成本。由于在人口、地域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的極大差異，新加坡的財產(chǎn)申報的一些制度設(shè)計并不適合我國的國情，但是其財產(chǎn)申報中明確的申報者和廣泛的申報內(nèi)容、獨立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)等都能為日后我國財產(chǎn)申報制度走向成熟提供重要啟示。一是我國要制定一部更為嚴(yán)謹(jǐn)和法律權(quán)威性較大的《財產(chǎn)申報法》。我國有關(guān)財產(chǎn)申報的規(guī)定是在1995年頒布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》（下面簡稱規(guī)定）。從這個規(guī)定中發(fā)現(xiàn)我國財產(chǎn)申報人范圍比較狹窄，沒有包括領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶和子女，申報內(nèi)容沒有包括一切財產(chǎn)，只是官方的工資收入和勞務(wù)所得。同時由于《規(guī)定》只是一個政策性文件而不是法律文件，其法律權(quán)威性比較低，這極大地限制了財產(chǎn)申報作用的發(fā)揮。二是建立一個獨立且權(quán)力較大的監(jiān)察機(jī)構(gòu)來審核官員的財產(chǎn)申報。目前我國是由單位組織人事部門接受本單位申報人的申報，對不報或是謊報的情況也給予一些批評教育的懲罰，再嚴(yán)重點就是黨紀(jì)處分。筆者比較同意在全國和地方各級人大常委會內(nèi)設(shè)立廉政委員會，下設(shè)一辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理財產(chǎn)的申報和登記等事宜。我國財產(chǎn)申報制度要走向完善需要向一些西方國家吸取經(jīng)驗，但關(guān)鍵還是在于黨和政府能否有一個堅定的反腐決心和強(qiáng)大的反腐行動力。

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