鄒建明 蔡悅

摘要：干部重大事項報告制度是新時期加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理與監(jiān)督，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)和思想作風(fēng)建設(shè)的重要舉措。報告制度為各級領(lǐng)導(dǎo)干部筑起了一條廉潔自律的防線，有利于增強領(lǐng)導(dǎo)干部的組織紀律觀念，有利于密切黨群關(guān)系、干群關(guān)系，有利于樹立優(yōu)良的黨風(fēng)政風(fēng)。本文在實際調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了現(xiàn)階段我國干部重大事項報告制度在執(zhí)行中面臨的實際障礙，通過對制度實施必要性和可行性的分析，提出了完善、落實該制度的具體建議。

關(guān)鍵詞：重大事項報告；財產(chǎn)申報；反腐倡廉

干部重大事項報告制度作為反腐敗的重要舉措，被證明是有效規(guī)范公務(wù)員行為的一項基本制度和國際慣例。上世紀80年代開始，我國就開始逐步摸索建立相關(guān)制度。從1987年王漢斌秘書長建議建立國家工作人員申報財產(chǎn)制度開始，到1988年的《國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，再到2010年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，公務(wù)人員申報內(nèi)容從單一的財產(chǎn)擴大到包括財產(chǎn)、主要社會關(guān)系、公務(wù)活動等在內(nèi)的各類重大事項，財產(chǎn)申報也在長期的實踐中逐步發(fā)展為內(nèi)涵更廣泛的重大事項報告，這標(biāo)志著我國已初步建立了統(tǒng)一的干部重大事項報告制度。

一、我國干部重大事項報告制度面臨的主要障礙

1.來自既得利益群體的阻力

根據(jù)國家社科規(guī)劃《新世紀懲治腐敗對策研究》課題組所做的一項調(diào)查表明：93%的調(diào)查對象認為目前實行財產(chǎn)申報制度的阻力主要來自于領(lǐng)導(dǎo)階層，領(lǐng)導(dǎo)階層中一些尚未暴露的腐敗分子作為權(quán)力的擁有者和腐敗的受益者，支持實行財產(chǎn)申報制度無異于搬起石頭砸自己的腳。其實早在1994年，第八屆全國人大常委會就將《財產(chǎn)申報法》正式列入立法規(guī)劃，但到現(xiàn)在仍無實質(zhì)性的進展，其真正癥結(jié)在于公務(wù)員群體對之缺乏認同感并由此產(chǎn)生實際阻力。制度變遷必然會造成原有利益格局的調(diào)整，而舊體制的受益者由于受利益的驅(qū)動極易對改革缺乏動力甚至轉(zhuǎn)化為改革的阻力。

2.配套制度不健全導(dǎo)致的反腐漏洞

配套制度不健全帶來的問題在我國執(zhí)行干部財產(chǎn)申報及重大事項報告制度的實際過程中非常突出，例如，實名制并未覆蓋社會所有金融領(lǐng)域，市場活動中大額現(xiàn)金活動頻繁，監(jiān)管存在困難；不動產(chǎn)登記制度不完備，作為物權(quán)法重要配套法規(guī)之一的不動產(chǎn)登記法尚未出臺，這為財產(chǎn)轉(zhuǎn)移提供了法律盲區(qū)；稅收制度不全面，未開征遺產(chǎn)稅和贈與稅，這也為巨額財產(chǎn)的漏報提供了可能。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“制度是決定因素。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！敝挥邢嚓P(guān)的配套制度逐步完善并發(fā)揮實效，才能保證干部重大事項報告制度落到實處，發(fā)揮其在反腐倡廉工作中的重要作用。

3.重大事項報告制度無法可依

我國《財產(chǎn)申報法》遲遲未能制定；2006年出臺的《公務(wù)員法》又未對公務(wù)員財產(chǎn)申報、重大事項報告做出規(guī)定。2010年的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》是促進國家工作人員廉潔自律的良好制度創(chuàng)新，但這只是部門規(guī)章而不是國家的法律法規(guī)；這只是黨內(nèi)的自我監(jiān)督，而不是來自人民的監(jiān)督。與法律的權(quán)威性、獨立性和強制性相比，其穩(wěn)定性不強、效力層次較低、適用范圍較窄、原則性系統(tǒng)性不足、可操作性差。世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都是以法律為手段來保障公務(wù)人員報告制度的執(zhí)行。只有將相關(guān)政策措施及時上升為法律，以法律的形式保障其實施，才能最大限度地達到反腐倡廉的預(yù)期效果。

二、實施干部重大事項報告制度的必要性和可行性分析

在我國，實施干部重大事項報告制度的確仍存在諸多障礙，甚至有學(xué)者總結(jié)出“維護隱私權(quán)論”“監(jiān)督無效論”“成本過高論”“條件不具備論”等消極觀點。然而，實施上的困難只是由于缺乏完善的制度支持，不能成為報告制度的絆腳石。近年來，我國法治進程不斷加快，民主政治建設(shè)日趨完善，人民群眾的民主法制意識不斷提高，實施干部重大事項報告制度完全有緊迫的必要性和現(xiàn)實的可行性。

1.實施干部重大事項報告制度的必要性

從國家對國民的責(zé)任而言，實施干部重大事項報告制度，可以直接加強對公務(wù)人員的監(jiān)督和約束。其從主觀上有助于遏制一些公務(wù)人員的貪欲，使其在實施犯罪行為前“三思而后行”，一定程度上規(guī)范了公務(wù)人員的政治倫理道德；客觀上有助于社會大眾了解公務(wù)人員的基本情況，包括財產(chǎn)、婚姻等重大事項，避免惡性循環(huán)，有利于恢復(fù)公眾對政治的信心。

從國家對國際社會的義務(wù)而言，實施干部重大事項報告制度是積極履行我國所應(yīng)承擔(dān)的國際公約義務(wù)的必要途徑。我國于2003年12月10日簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》，該公約第五十二條第五款規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國法律對有關(guān)公職人員確立有效的財產(chǎn)申報制度，并應(yīng)當(dāng)對不遵守制度的情形規(guī)定適當(dāng)?shù)闹撇?。”因此，建立完備的財產(chǎn)申報、重大事項報告制度，也是我國作為《聯(lián)合國反腐敗公約》締約國應(yīng)承擔(dān)的一項基本義務(wù)。

2.實施干部重大事項報告制度的可行性

從法理上分析，干部重大事項報告制度并不違背作為公民基本權(quán)利之一的隱私權(quán)。受現(xiàn)代權(quán)利觀念的影響，個人隱私權(quán)得到越來越大的重視。以侵犯個人隱私權(quán)為由來阻止財產(chǎn)與有關(guān)事項的公開就成為了既得利益群體最主要的依托。根據(jù)現(xiàn)代法治要求，公務(wù)人員受委托行使公共權(quán)力，當(dāng)其隱私權(quán)與公眾知政權(quán)發(fā)生沖突時，公眾知政權(quán)應(yīng)高于公務(wù)人員隱私權(quán)；當(dāng)國家利益與公民利益發(fā)生沖突時，后者應(yīng)當(dāng)服從于前者。公務(wù)員較之一般公眾更容易獲得國家資源和信息，其行為更容易招致公眾的疑惑和不信任感，這就要求公務(wù)員須承擔(dān)說明不是利用國家資源和信息為己謀利、權(quán)錢交易和不廉潔行為的義務(wù)。因此，將干部重大事項報告制度予以落實是非常必要和現(xiàn)實的。

3.實施干部重大事項報告制度已成社會共識

從目前社會公眾心理期待的層面來看，通過完善干部重大事項報告制度建設(shè)，建立反腐倡廉的制度環(huán)境，正成為我國社會公眾的共識。一項民意調(diào)查表明，超過90%的受訪民眾支持盡快建立官員財產(chǎn)申報制度。可以說，干部重大事項報告制度的出臺已經(jīng)具備了深厚的民意基礎(chǔ)，民眾對其在反腐敗中的作用期待值很高。公眾的期待正是建立完善相關(guān)制度的社會心理基礎(chǔ)。

三、加快完善、落實干部重大事項報告制度的建議

1.轉(zhuǎn)變思想、營造氛圍

在革命、改革、建設(shè)的各個歷史時期，我黨之所以能贏得人民的擁護，是因為黨總是代表著中國最廣大人民的根本利益。腐敗破壞社會的公平與正義，直接危害人民的根本利益，是攸關(guān)生死存亡的大事。實行干部重大事項報告制度，可以避免腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，維護廣大人民的根本利益。然而在我國實行干部重大事項報告制度有其特殊的復(fù)雜性，幾千年的中華傳統(tǒng)文化奉行“財不露白”的個人隱私保護主義。因此，要想全面推進干部重大事項報告制度，必須得有文化環(huán)境的營造和社會心理的充分準備。要加強干部的思想教育，重申“全心全意為人民服務(wù)”的服務(wù)意識，切實改造執(zhí)政者的權(quán)力觀、地位觀、利益觀和價值觀，提高對報告制度的認同感；要在全社會形成反腐倡廉的道德共識和社會責(zé)任感，不斷增強廉潔自律的公共倫理意識，為干部重大事項報告制度的構(gòu)建和實施營造良好的社會道德倫理環(huán)境和氛圍。

2.分步實施、逐步完善

原中央紀委副書記劉錫榮曾經(jīng)表示，“申報不可能一步到位，但只要認準這個方向，我們的制度就能實施開。我理解這項制度是分步走，漸進式的。”任何制度都是在發(fā)展中完善的，我國的干部重大事項報告制度經(jīng)歷了從無到有、從單一財產(chǎn)申報到重大事項報告的根本性進展，將隨著社會的發(fā)展、民主的進步進一步完善。財產(chǎn)申報應(yīng)該首先從高級公務(wù)員即領(lǐng)導(dǎo)干部開始，然后結(jié)合公務(wù)員職位分類管理原則，逐級確定普通公務(wù)員中需要進行申報的職位，按職位申報。申報內(nèi)容、公示范圍也應(yīng)有序推進，以最具現(xiàn)實性的內(nèi)容為主，不易確定的海外資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等留待以后完善。

3.聯(lián)動推進、形成合力

要全面有效的貫徹實施干部重大事項報告制度，除了在全社會營造相應(yīng)氛圍及完善報告制度本身之外，還需要有其他相關(guān)制度的配合和支持。首先，擴大金融實名制的活動范圍。我國現(xiàn)行的《個人存款賬戶實名制規(guī)定》確立了儲蓄實名制，但實名制應(yīng)當(dāng)擴展到所有類型的金融交易。只有這樣，才能杜絕干部財產(chǎn)申報變成“合法財產(chǎn)申報”，才能使隱匿非法財產(chǎn)困難重重，使查處變得更為簡單，使個人收入的來源更加透明，使腐敗行為難以遁形；其次，完善不動產(chǎn)登記制度。我國《物權(quán)法》只對不動產(chǎn)預(yù)告登記制度做了相應(yīng)規(guī)定，不夠全面完善。只有對不動產(chǎn)登記適用范圍、登記效力、登記機關(guān)、登記程序等都作出明確規(guī)定，才能有效地防止官員漏報或瞞報不動產(chǎn)，確保財產(chǎn)申報制度有效運行；第三，實施全民信用卡制度。全民信用卡讓大額現(xiàn)金在市面上流通受限，銀行可以更有效地監(jiān)管資金流動，這比單純的由國家機關(guān)（一般是紀委）監(jiān)管干部財產(chǎn)更具有天然的技術(shù)優(yōu)勢，更有利于推進干部重大事項報告制度的良好運行。

4.完善立法、有法可依

現(xiàn)階段，我國實行的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》仍然屬于黨的政策，應(yīng)當(dāng)將干部重大事項報告制度上升到法律的高度。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！倍删褪窍拗茩?quán)力的最低底線。因此，為了推進建立干部重大事項報告制度，必須抓緊制定和完善有關(guān)法律，為其提供法律依據(jù)。首先，應(yīng)盡快制定《財產(chǎn)申報法》等特定法律法規(guī)。要細化、明確各類申報事宜，包括申報主體、申報范圍、申報種類與時限、受理申報登記機構(gòu)、申報材料的公開途徑以及責(zé)任追究等內(nèi)容，使之法律化、規(guī)范化、程序化；其次，完善與報告相關(guān)的法律法規(guī)。比如《刑法》中可增設(shè)與“國家工作人員巨額財產(chǎn)來源不明罪”相對應(yīng)的“拒不申報財產(chǎn)罪”“財產(chǎn)申報不實罪”等，構(gòu)成一個更為完整嚴密的刑罰體系，這將有利于財產(chǎn)申報制度的實施，更有利于打擊和預(yù)防腐敗。

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