關(guān)穎　張偉偉

摘 要：民間組織是在國(guó)家與社會(huì)的分野這一大背景下發(fā)展并壯大起來(lái)的，民間組織是有序政治參與的重要主體。民間組織有序政治參與的出現(xiàn)，使公民政治參與進(jìn)入高級(jí)階段，對(duì)推動(dòng)社會(huì)主義政治文明建設(shè)與促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：民間組織；有序；政治參與

中圖分類(lèi)號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）22-0061-02

民間組織是在國(guó)家與社會(huì)的分野這一大背景下發(fā)展并壯大起來(lái)的，從當(dāng)前我國(guó)政治參與現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，公民的政治參與逐漸呈現(xiàn)兩個(gè)特征。一是公民參與熱情不斷提升；二是政治參與具備了越來(lái)越明顯的組織化參與。但目前我國(guó)政治體制還不夠完善，與公民政治參與的需求相比，其參與的機(jī)制和途徑還不夠健全和暢通、多元化利益主體的利益要求未能有效整合。怎樣讓公民通過(guò)合理有秩序的途徑來(lái)理性表達(dá)自己的政治需求，成為現(xiàn)實(shí)生活中急需解決的難題。截至2010年底，據(jù)民政部門(mén)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)各類(lèi)民間組織已經(jīng)達(dá)到了43.9萬(wàn)個(gè)，顯然，對(duì)實(shí)現(xiàn)民間組織有序政治參與進(jìn)行研究，有著重要意義。

一、民間組織有序政治參與的含義及特征

民間組織作為有序政治參與的重要主體，且在政府決策的政治生活中扮演著重要角色，有必要充分認(rèn)識(shí)和理解其有序政治參與的含義及特征。

（一）民間組織有序政治參與的含義

民間組織是人們?yōu)榱俗非蠛蛯?shí)現(xiàn)一定的宗旨或目標(biāo)，自愿組成的從事非營(yíng)利活動(dòng)的社會(huì)組織。一般而言，民間組織具有非政府性、非營(yíng)利性、相對(duì)獨(dú)立性和志愿性的特征，常與非政府組織、非營(yíng)利組織、第三部門(mén)、公民社會(huì)組織、志愿組織、慈善組織等術(shù)語(yǔ)交替使用。這些不同術(shù)語(yǔ)之間并無(wú)根本性的區(qū)別，它們只是分別從不同的角度強(qiáng)調(diào)了民間組織的某一方面特征[1]。民間組織有序政治參與，是指民間組織在認(rèn)同現(xiàn)有政治制度的前提下，通過(guò)一定自主、理性的方式與途徑，試圖影響政府決策與政治生活的行為，包含各種利益表達(dá)、利益維護(hù)的活動(dòng)。有序政治參與包括依法的政治參與行為和有秩序的政治參與行為，具有秩序性、自主性、理性、適度性四個(gè)基本特征[2]。

（二）民間組織有序政治參與的特征

通常來(lái)講，不同的政治參與主體會(huì)根據(jù)自身的屬性與優(yōu)勢(shì)采取不同的政治參與方式。民間組織具有非營(yíng)利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性四大基本屬性，其有序政治參與的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.參與目標(biāo)的非營(yíng)利性和公益性。民間組織是帶著強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感參與到公共服務(wù)活動(dòng)中的，其有序政治參與的最終歸宿是實(shí)現(xiàn)公益責(zé)任。民間組織有序政治參與雖不是以追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為著眼點(diǎn)，但并不意味著它不獲得利潤(rùn)，它在開(kāi)展活動(dòng)進(jìn)行的各項(xiàng)投入所產(chǎn)生的收益，不是為了向組織的締造者和成員提供利潤(rùn)分配，而是最終用于符合組織使命與宗旨的公益性項(xiàng)目，使其發(fā)揮作用。

2.參與議題的廣泛性和現(xiàn)實(shí)性。民間組織所關(guān)注以及參與的領(lǐng)域通常都是政府能力不夠或沒(méi)有精力去做的地方。因此，民間組織有序政治參與的議題具有廣泛性，涉及社會(huì)生活中的眾多領(lǐng)域。諸如消除貧困、維護(hù)公共衛(wèi)生、實(shí)施人道主義救援、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、婦女兒童權(quán)益保護(hù)、社會(huì)保障、下崗職工再就業(yè)、扶助貧困、殘疾人等都是民間組織的用武之地。此外，民間組織有序政治參與往往具有現(xiàn)實(shí)性。如就業(yè)困難是當(dāng)今社會(huì)中較難解決的問(wèn)題之一，民間組織在各個(gè)領(lǐng)域的蓬勃發(fā)展為公眾在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域提供了大量的就業(yè)工作崗位，同時(shí)還通過(guò)各種渠道對(duì)下崗職工、農(nóng)民工等弱勢(shì)群體進(jìn)行技能培訓(xùn)，為其提供再就業(yè)服務(wù)，對(duì)解決當(dāng)今就業(yè)壓力問(wèn)題起著重要的作用。

3.參與行為的公開(kāi)性和可持續(xù)性。民間組織有序政治參與多是以為社會(huì)提供公共服務(wù)為目標(biāo)的，因此，參與行為較為公開(kāi)和主動(dòng)。它們不僅敢直接游說(shuō)政府，同時(shí)也敢于利用公共輿論、借助新聞媒介、現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技與社會(huì)力量等手段進(jìn)行政治參與。另外，民間組織的建立與開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，是基于自愿和志愿原則為基礎(chǔ)，成員可以自愿加入，也可自由退出，這種志愿與自愿性精神使其政治參與行為更具有持續(xù)性。

4.參與方式的靈活性和創(chuàng)新性?！懊耖g組織一般不采用類(lèi)似政府機(jī)構(gòu)森嚴(yán)的自上而下的組織結(jié)構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)上相對(duì)扁平化。民間組織以組織宗旨的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，可以及時(shí)地根據(jù)情況對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，使民間組織在組織運(yùn)作上更為高效和簡(jiǎn)潔”[3]。此外，“民間組織在社會(huì)溝通、組織創(chuàng)新、決策制定等方面都體現(xiàn)出其特有的適應(yīng)性和創(chuàng)新性特征，便于根據(jù)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的條件變化及時(shí)做出調(diào)整，靈活制定相應(yīng)的參與決策，實(shí)施有彈性的志愿行動(dòng)?！盵4]

二、民間組織有序政治參與存在的問(wèn)題

雖然當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展迅速，并在政治參與領(lǐng)域取得了一些成效，比如在扶貧、環(huán)境保護(hù)、救災(zāi)和災(zāi)后重建等領(lǐng)域積極開(kāi)展活動(dòng)，但由于我國(guó)政治文明進(jìn)程緩慢及民間組織自身發(fā)展不足，其政治參與仍存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）政府和民間組織對(duì)政治參與的理解錯(cuò)位

政府通常將民間組織作為政策的傳達(dá)者、政策執(zhí)行的潤(rùn)滑劑，通過(guò)民間組織動(dòng)員使政策得到很好執(zhí)行，提高政府行為績(jī)效，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)政府的認(rèn)同?！岸鴮?duì)于許多民間組織來(lái)講，它們認(rèn)為政治參與更多的是一個(gè)利益的表達(dá)和政策化的過(guò)程。參與意味著通過(guò)談判和磋商機(jī)制，各個(gè)利益代表人在憲法共識(shí)的前提下，通過(guò)妥協(xié)達(dá)成共識(shí)。民間組織往往認(rèn)為自己是公共利益或某個(gè)集團(tuán)、階層利益的代表，是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)主體?！盵5]二者在對(duì)待政治參與方面的矛盾，導(dǎo)致了民間組織在政治參與過(guò)程中或表達(dá)公共理念時(shí)常常會(huì)遇到許多尷尬，影響其民間組織政治參與的熱情。

（二）政治參與的合法性地位不明確

黨的十七、十八大報(bào)告中雖都指出從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，但公民有序政治參與和民間組織有序政治參與并不能畫(huà)等號(hào)，文件中并未明確指出民間組織政治參與的合法性。目前，從政策層面反映出的信息看，政府對(duì)民間組織政治參與的某些領(lǐng)域和范圍還存在限制。這些問(wèn)題導(dǎo)致我國(guó)民間組織有序政治參與的合法地位迄今為止仍是個(gè)懸而未決的問(wèn)題，給民間組織有序政治參與帶來(lái)一定的困難。

（三）政治參與范圍失衡、渠道程序不暢

從當(dāng)前我國(guó)民間組織有序政治參與的情況來(lái)看，其參與大多集中在政治敏感程度低、權(quán)力和利益含量低的環(huán)保、扶貧、教育、衛(wèi)生等社會(huì)邊緣領(lǐng)域。另外，參與渠道不暢也是一個(gè)問(wèn)題。目前民間組織有序政治參與的制度缺乏透明和可操作性的程序。在實(shí)踐政治參與中，結(jié)果往往是隨機(jī)的、人本的，人亡政息也就在所難免。同時(shí)民間組織的政治參與仍缺乏普遍意義的制度保證。廣大草根組織由于缺乏政策方面優(yōu)越的條件，把精力用在建立關(guān)系方面，于是形成一個(gè)“沒(méi)有渠道——找關(guān)系，依賴(lài)關(guān)系——輕視程序、規(guī)則和制度建設(shè)”的惡性循環(huán)，導(dǎo)致政治參與程序不暢與缺乏正規(guī)性。”[6]

（四）組織內(nèi)部政治參與能力不足

由于我國(guó)民間組織發(fā)展歷史較短，仍處于起步階段，因而，大部分民間組織自身建設(shè)仍存在諸多問(wèn)題。例如，部分民間組織官辦色彩濃厚，對(duì)政府有較強(qiáng)的依賴(lài)性，志愿性、非政府性比較弱；民間組織總體上籌資能力弱，服務(wù)性和營(yíng)業(yè)性收入低，資金匱乏成為嚴(yán)重制約其發(fā)展的瓶頸；民間組織專(zhuān)業(yè)性人才缺乏，提不出適當(dāng)?shù)牟呗裕绊懥藚⑴c效果的體現(xiàn)；部分民間組織運(yùn)作機(jī)制不規(guī)范，董事會(huì)與理事會(huì)制度形同虛設(shè)，公信力大打折扣，喪失了公民對(duì)民間組織支持與參與的熱情。

（五）民間組織發(fā)展不平衡

“民間組織權(quán)利的不平衡。行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善類(lèi)組織、社區(qū)組織、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)得到政府的大力支持，而聯(lián)誼類(lèi)組織、倡導(dǎo)類(lèi)組織、民辦科研機(jī)構(gòu)的發(fā)展則受到諸多有形和無(wú)形的限制”[6]。民間組織區(qū)域發(fā)展不平衡。西南、西北部與東部、沿海之間民間組織的發(fā)展有很大差距。許多民間組織的建立并不是靠近服務(wù)人群，而是靠近資金充足的城市地區(qū)，造成民間組織與其服務(wù)對(duì)象的脫節(jié)；民間組織政治參與領(lǐng)域失衡；服務(wù)群體上的不平衡，為優(yōu)勢(shì)群體和中間群體服務(wù)的民間組織數(shù)量比例很高，為弱勢(shì)群體服務(wù)的民間組織數(shù)量則很少。

三、民間組織有序政治參與的現(xiàn)實(shí)意義

民間組織是架于國(guó)家與社會(huì)之間的橋梁。其有序政治參與重要意義在于：

（一）使公共政策制定科學(xué)化和民主化

信息資源是政府制定公共政策的依據(jù)，受信息量、精力有限等因素制約，政府不可能對(duì)所有信息掌握詳盡且了解透徹。民間組織來(lái)源于民間，遍布于社會(huì)各個(gè)地區(qū)與階層，在政府制定公共政策過(guò)程中，民間組織能夠提供給政府更多、更準(zhǔn)確的信息，確保各個(gè)階層的利益都得到政府關(guān)注，有利于政府制定出更符合公共利益的民主政策。另一方面，民間組織有序政治參與的發(fā)展，還可以彌補(bǔ)、完善一些地方政府關(guān)注程度低、治理體系比較薄弱的方面，為政府解決這些問(wèn)題提供專(zhuān)業(yè)性建議，有助于保障政府決策的科學(xué)性。

（二）提升公民參與熱情，擴(kuò)展與深化參與范圍和內(nèi)容

民間組織的出現(xiàn)與發(fā)展提高了公民的政治參與熱情。一方面，緣于民間組織系志愿性，公民更愿意主動(dòng)公開(kāi)自己的想法和行為。另一方面，民間組織開(kāi)展各項(xiàng)參與活動(dòng)使公民獲得了參與實(shí)踐，使他們自信有足夠能力進(jìn)行參與。根據(jù)日本蒲島郁夫所做的有關(guān)全國(guó)選舉意識(shí)的調(diào)查，“在1986年日本參、眾兩院選舉中，沒(méi)有加入任何組織的選民，其投票率為77%，而至少加入一個(gè)組織的選民，其投票率上升為90%?！盵7]

民間組織參與擴(kuò)大了公民政治參與的范圍。不同的民間組織有自身的價(jià)值理念與活動(dòng)領(lǐng)域，公民通過(guò)民間組織在環(huán)保、科技、慈善、教育、扶貧、維護(hù)弱勢(shì)群體利益等方面都有不同程度上的參與。同時(shí)公民還可以通過(guò)參與民間組織的形式來(lái)影響政府制定公共政策的過(guò)程，豐富了公民政治參與形式，深化了公民政治參與內(nèi)容，使政治參與有了連續(xù)、持續(xù)性特征。

（三）豐富社區(qū)文化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理功能

民間組織在推動(dòng)社區(qū)治理方面肩負(fù)著重要責(zé)任。首先，豐富了社區(qū)文化，促進(jìn)社區(qū)精神文明建設(shè)。社區(qū)區(qū)域內(nèi)活動(dòng)著各類(lèi)以共同興趣和愛(ài)好為紐帶的文化、藝術(shù)、健身等自發(fā)的民間組織，極大地豐富了社區(qū)居民的精神文化生活。居民通過(guò)參與各種形式的情趣文體類(lèi)生活，提高了公益意識(shí)與集體意識(shí)，使社區(qū)居民的歸宿感增強(qiáng)，有效地促進(jìn)了社區(qū)文明建設(shè)。其次，整合社區(qū)有效資源，完善社區(qū)救助與保障體系?，F(xiàn)今，越來(lái)越多的社區(qū)服務(wù)對(duì)象從以福利性服務(wù)的“老、殘、孤、困、優(yōu)撫”社會(huì)救助對(duì)象為重點(diǎn)，逐步拓展到共享福利性、公益性、社會(huì)性多層次服務(wù)的全體居民，堅(jiān)持物質(zhì)性服務(wù)和精神性服務(wù)并舉的社區(qū)服務(wù)，延伸了幫困扶貧的受益范疇，為社區(qū)的社會(huì)保障體系增添了新內(nèi)容、新方式。最后，促進(jìn)居民參與，推動(dòng)社區(qū)基層民主發(fā)展?！吧鐓^(qū)民間組織是吸引社區(qū)居民融入社區(qū)的中介，許多社區(qū)居民正是通過(guò)參與社區(qū)民間組織的活動(dòng)而融入社區(qū)這一地域性生活共同體的?！盵8]近年來(lái)社區(qū)涌現(xiàn)的一些權(quán)益類(lèi)組織如業(yè)主委員會(huì)，在維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益、促進(jìn)社區(qū)基層民主發(fā)展上表現(xiàn)尤為突出。

（四）促進(jìn)參與有序進(jìn)行，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧

第一，促進(jìn)公民個(gè)人實(shí)現(xiàn)合理、有秩序政治參與。民間組織向成員宣傳理論知識(shí)并引導(dǎo)實(shí)踐，有助于成員以理性的態(tài)度、合法正當(dāng)?shù)耐緩綄?shí)現(xiàn)政治參與；民間組織成員是在遵循民間組織內(nèi)部制度程序基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效政治參與的，有效防止了公民個(gè)人盲目、非理性政治參與，實(shí)現(xiàn)了公民規(guī)范、理性的參與。第二，使各階層利益相對(duì)均衡化，避免利益沖突。當(dāng)前，利益分化加劇是社會(huì)的一大重要特征。不同利益主體表達(dá)訴求時(shí)，個(gè)人的影響力是微乎其微的，而組織政治參與力量以及效果則更為突出。介于政府與社會(huì)之間的民間組織，可以把不同利益群體訴求傳達(dá)給政府，從而實(shí)現(xiàn)利益相對(duì)均衡化，避免不同階層因利益過(guò)度失衡引發(fā)沖突。第三，民間組織以公益性角色關(guān)注、維護(hù)弱勢(shì)群體利益，可以改善政府形象、增強(qiáng)公民的政治認(rèn)同感、促進(jìn)政府與公民關(guān)系和諧發(fā)展。

民間組織的興起和發(fā)展，是中國(guó)社會(huì)整體進(jìn)步的重要表現(xiàn)，在推動(dòng)中國(guó)特色的民主政治和政治文明進(jìn)程中，有著不可取代的地位，因而，營(yíng)造一個(gè)有利于民間組織健康成長(zhǎng)的制度環(huán)境，使民間組織積極地發(fā)揮其作用，是今后社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。面對(duì)當(dāng)前民間組織有序政治參與過(guò)程中的一些問(wèn)題，如何使民間組織更好地與政府合作，齊心建設(shè)一個(gè)民主、公平、善治、寬容的和諧社會(huì)，需要我們不斷地積極探索。

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