□唐睿

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

一、引言

政府雇員制始于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮在全球范圍內(nèi)的掀起，政府雇員制被廣泛地應(yīng)用于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府管理中。2002年，該制度引入我國(guó)。吉林省政府率先施行了政府雇員制，隨后上海、武漢、深圳等地也相繼采用這一制度。在我國(guó)，政府雇員不屬于公務(wù)員范疇，與政府之間是勞動(dòng)雇傭的合同關(guān)系。政府雇員不占行政人員編制，不賦予行政權(quán)力，能滿足政府工作上的特殊需求，是具備某類專業(yè)知識(shí)和技能的專門人才。［1］與西方的政府雇員制具有法律依據(jù)的情況不同，我國(guó)在政府雇員的吸納、薪酬、管理以及與公務(wù)員的關(guān)系等核心問題上仍沒有建立統(tǒng)一的規(guī)范和制度體系。截至目前，僅有吉林、珠海、深圳等地出臺(tái)了施行辦法。并且，政府雇員制的施行在各地的差異也較大。

我國(guó)在政府雇員制施行的10余年中，學(xué)界對(duì)其進(jìn)行了大量的研究，關(guān)注點(diǎn)主要集中在政府雇員制的合法性、規(guī)范性、政府雇員與公務(wù)員的關(guān)系、政府雇員的功能和職業(yè)發(fā)展等問題上。在合法性問題上，我國(guó)政府雇員制缺少明確的法律依據(jù)，尤其是《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）只規(guī)定了對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位可以實(shí)行聘任制，而沒有對(duì)政府雇員制作出任何規(guī)定。［2］在規(guī)范性問題上，主要體現(xiàn)在對(duì)政府雇員的名稱的規(guī)定各地不統(tǒng)一，對(duì)政府雇員的分類混亂，以及各地對(duì)政府雇員的適用范圍不同上。［3］在關(guān)系問題上，一方面，體現(xiàn)為政府雇員制和國(guó)家公務(wù)員的關(guān)系，政府雇員制度可能會(huì)產(chǎn)生第二套體系——不同于公務(wù)員的管理體系，兩個(gè)體系間需要溝通和協(xié)調(diào)。［4］另一方面，則是在同一環(huán)境中工作的政府雇員和公務(wù)員間的關(guān)系，政府雇員可能會(huì)遭遇公務(wù)員的排斥，同時(shí)自身也缺少行政權(quán)力，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。［5］在功能問題上，推行政府雇員制的目的是發(fā)揮其吸引特殊人才，精簡(jiǎn)人員和降低用人成本，發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”以增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的活力等三大功能。［6］但在實(shí)踐中，報(bào)考政府雇員的人并不多，雇用的人員也較少留任，［7］因此，無法實(shí)現(xiàn)吸引人才的目的；政府雇員制會(huì)變相擴(kuò)大公務(wù)員隊(duì)伍，以一種新的隱性方式造成政府機(jī)構(gòu)臃腫、膨脹，［8］而“鯰魚效應(yīng)”在公務(wù)員制度與政府雇員制度間并無實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的情況下也難以實(shí)現(xiàn)。［9］在職業(yè)發(fā)展問題上，實(shí)施政府雇員制的政府機(jī)關(guān)很少給予相應(yīng)的人力資源培訓(xùn)與開發(fā)，沒有為雇員設(shè)計(jì)好職業(yè)生涯規(guī)劃、提供晉升空間和進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)，政府雇員根本看不到未來的職業(yè)前景。［10］

總體來看，上述研究直指中國(guó)政府雇員制的核心問題，并對(duì)實(shí)踐中存在的缺陷提出了相應(yīng)的解決方案。但在這些研究中大都缺少實(shí)證材料的支撐，所得出的論點(diǎn)并沒有經(jīng)過實(shí)證數(shù)據(jù)的驗(yàn)證，即使有少量的調(diào)查研究，也只是停留在制度運(yùn)行的層次上，并沒有涉及微觀上的雇員工作狀況和主觀感知，因而難以對(duì)政府雇員制的實(shí)際運(yùn)行狀況進(jìn)行深入的分析。政府雇員制在制度建設(shè)上必須以實(shí)際運(yùn)行狀況為依據(jù)，特別是政府雇員作為制度之下的直接感受者，同時(shí)也是影響制度效率的主要因素，其對(duì)工作和職業(yè)發(fā)展的認(rèn)知、對(duì)工作滿意度的評(píng)價(jià)、對(duì)與公務(wù)員關(guān)系的看法等是改進(jìn)和完善政府雇員制的實(shí)證基礎(chǔ)。在缺少論據(jù)的情況下，則難以對(duì)制度的改善形成深刻的認(rèn)識(shí)并制定出可行的方案。為彌補(bǔ)當(dāng)前學(xué)界對(duì)政府雇員制研究在實(shí)證研究基礎(chǔ)上的匱乏，本文在對(duì)上海市公安文職人員情況進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，以工作滿意度為因變量進(jìn)行了實(shí)證分析。以工作滿意度為政府雇員制的主要考察變量是因?yàn)樵谇叭说难芯恐?，工作滿意度被認(rèn)為與工作績(jī)效有很強(qiáng)的相關(guān)性，［11］并且工作滿意度的高低與員工的自尊、自我控制、情緒穩(wěn)定和自我效能感呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，［12］因而工作滿意度可作為衡量政府雇員制運(yùn)行效能和管理績(jī)效的重要指標(biāo)。本文并不試圖構(gòu)建政府雇員工作滿意度的結(jié)構(gòu)，而是要考察在政府雇員制下，雇員對(duì)主要制度的主觀評(píng)價(jià)和感知對(duì)工作滿意度的影響。因而本文根據(jù)對(duì)公安文職人員對(duì)工作制度設(shè)置的認(rèn)知、職業(yè)發(fā)展的評(píng)價(jià)、薪酬評(píng)價(jià)與公安人員的關(guān)系認(rèn)知的調(diào)研數(shù)據(jù)，建立了以文職人員的工作滿意度為主要考察變量的回歸模型。通過對(duì)其主要影響因素的分析，構(gòu)成改善政府雇員制的微觀實(shí)證分析基礎(chǔ)。

二、上海市公安文職的基本狀況

公安文職制度 （國(guó)外稱警察文職制度或文職警察制度）是現(xiàn)代警察制度的重要組成部分。所謂文職人員，是指“受人才服務(wù)中心外派，以政府購買服務(wù)的方式，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部從事不具有對(duì)公眾直接行使公安執(zhí)法權(quán)力，由公安民警行使指揮、管理、監(jiān)督職能的，只對(duì)警務(wù)活動(dòng)起輔助、保障作用的職位”。［13］文職人員實(shí)行派遣制和勞動(dòng)合同制相結(jié)合的用人方式，與人事代理機(jī)構(gòu)簽訂勞動(dòng)合同，接受派遣到公安機(jī)關(guān)文職崗位工作，不具有人民警察（公務(wù)員）身份，不享受民警的有關(guān)待遇，不參加警務(wù)培訓(xùn)，不發(fā)給警服和警用裝備。因而，公安文職制度是我國(guó)各地方政府所實(shí)施的不同的政府雇員制中一種獨(dú)特類型的模式，是在公安機(jī)關(guān)中實(shí)施，在社會(huì)人員中進(jìn)行公開招聘以解決警力不足問題的雇傭模式。

⒈上海市公安文職制度的發(fā)展歷史。上海市的公安文職制度始于2000年。上海市公安局在設(shè)計(jì)現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制框架時(shí)，就提出要借鑒國(guó)（境）外警察機(jī)構(gòu)使用文職人員的做法，試圖通過雇用社會(huì)人員的方法將警力從非執(zhí)法崗位上解放出來，由此形成了試行公安文職制度的初步構(gòu)想。2002年，上海市確立了公安文職制度的總體思路，并構(gòu)建了技術(shù)保障、輔助管理、行政事務(wù)3大類的崗位分類體系。2004年，在第20次全國(guó)公安工作會(huì)議召開以后，上海市公安局浦東分局開始進(jìn)行公安文職制度試點(diǎn)，梳理整合出157個(gè)文職崗位向社會(huì)公開招聘工作人員。2005年，上海市人事局制定出臺(tái)了《關(guān)于本市公安機(jī)關(guān)文職崗位工作人員管理的試行意見》，由此，公安文職制度在上海市各級(jí)公安機(jī)關(guān)全面鋪開。2006年，上海市公安文職制度擴(kuò)大到全局16個(gè)市局單位和全部19個(gè)分（縣）局。

⒉上海市公安文職制度實(shí)施的基本情況。自2006年公安文職制度全面實(shí)施以來，文職人員在上海市公安隊(duì)伍中發(fā)揮著日益顯著的作用。文職人員在公安隊(duì)伍中的數(shù)量逐漸增多，所占比重越來越大。文職人員的數(shù)量從2006年的2000人增加到2010年的3400人，文職與民警的人數(shù)比例也從4.8%上升到7.5%。并且，文職人員在公安隊(duì)伍中的覆蓋面也比較廣泛，除了國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)局、反恐總隊(duì)、文保分局由于涉密程度高等原因不適于引進(jìn)文職外，全市公安系統(tǒng)中共有38個(gè)單位使用文職人員，包括18個(gè)分縣局以及21市級(jí)單位。

文職人員的學(xué)歷和素質(zhì)也越來越高。根據(jù)2011年上海市公安文職辦的統(tǒng)計(jì)，全局文職?？埔陨蠈W(xué)歷的比例達(dá)到94%以上；黨團(tuán)員的比例為41%。據(jù)2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，文職人員目前的崗位勝任度達(dá)到了99%。

文職人員的離職率總體呈下降趨勢(shì)。從2006年上海市公安文職制度全面實(shí)施以來，文職人員的離職率一直控制在10%以下。2008年以來，隨著公安文職制度中的薪酬、福利和職位晉升制度的不斷完善，其在公安系統(tǒng)當(dāng)中的作用日益顯現(xiàn)，文職人員的離職率也因此進(jìn)一步下降，近3年來離職率均控制在5%左右，有效保障了文職隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

在制度層面，上海市公安局先后制定了《公安文職人員保密管理辦法》（2005）、《上海市公安機(jī)關(guān)文職人員服裝管理暫行規(guī)定》（2005）、《上海市公安機(jī)關(guān)文職人員考核暫行辦法》（2005）、《上海市公安機(jī)關(guān)文職人員日常管理暫行辦法》、《公安文職人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放暫行規(guī)定》（2005）、《上海市公安機(jī)關(guān)文職人員技能等級(jí)晉升辦法》（2007）、《上海公安文職人員獎(jiǎng)勵(lì)工作實(shí)施辦法》（2007）、《上海市公安文職人員職位交流辦法》（2007）等一系列規(guī)章制度。2007年，將文職人員的黨團(tuán)關(guān)系由原來派遣機(jī)構(gòu)管理的模式調(diào)整為由公安機(jī)關(guān)直接管理。通過這些制度建設(shè)，初步建立起了文職崗位分類和職位晉升體系，其薪酬結(jié)構(gòu)和培訓(xùn)制度也日趨完善。

為了進(jìn)一步探析文職人員的工作狀況和主觀認(rèn)知，調(diào)研小組在2011年7－8月間對(duì)上海公安文職制度的施行情況進(jìn)行了訪談和問卷調(diào)查。訪談涉及的對(duì)象是上海市的4個(gè)分縣局（其中市級(jí)單位1家，市區(qū)分局2家，郊區(qū)分局1家）的文職人員專管民警以及文職人員。訪談人員在各單位按照一定比例隨機(jī)選擇，包含了工作績(jī)效優(yōu)秀、一般和較差三個(gè)層次；入職時(shí)間涵蓋從較短（1年內(nèi)）到較長(zhǎng)（5年以上）的梯度；并兼顧技術(shù)保障、輔助管理、行政事務(wù)三個(gè)分類崗位。在先期試調(diào)的基礎(chǔ)上，調(diào)研小組對(duì)上海市公安局下轄10家單位進(jìn)行了問卷調(diào)查，按照分層等距進(jìn)行隨機(jī)抽樣，共抽取163個(gè)樣本發(fā)放問卷。

三、對(duì)上海市公安文職人員的實(shí)證分析

上海市公安文職制度從2000年提出設(shè)想到2003年底具體實(shí)施，目前已經(jīng)歷了10余年的發(fā)展歷程，其制度設(shè)置也在逐步細(xì)化和完善。但與其他地方政府所施行的政府雇員制相似，公安文職制度屬于地方政府的制度性創(chuàng)新，缺少全國(guó)性法律支撐。在制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行和制度完善上仍處于地方層次的探索和嘗試階段，文職制度因而遇到了合法性、功能、與公務(wù)員的關(guān)系、職業(yè)發(fā)展等問題。本文則根據(jù)調(diào)查資料和數(shù)據(jù)，從文職人員對(duì)文職制度的看法以及主觀評(píng)價(jià)考察文職制度中的各項(xiàng)制度，諸如文職工作的制度設(shè)置、薪酬制度、晉升制度以及在文職制度下形成的公務(wù)員（公安人員）與文職人員的差距等因素對(duì)文職人員工作滿意度的影響，進(jìn)而為在更廣泛意義上探討政府雇員的制度設(shè)置和制度效率的關(guān)系提供微觀的實(shí)證研究基礎(chǔ)。

⒈公安文職人員工作的制度設(shè)置。公安文職人員工作的制度設(shè)置狀況可以從文職人員的工作情況和對(duì)工作內(nèi)容的主觀認(rèn)知中體現(xiàn)出來。問卷中設(shè)置了關(guān)于工作內(nèi)容的問題，具體為：公安文職人員是否清楚工作目標(biāo)、是否清楚工作程序、是否勝任現(xiàn)在的工作、與同事之間的職責(zé)是否分明；回答的選項(xiàng)分為很不符合到非常符合5個(gè)梯度增加的選項(xiàng)，并分別賦值為1、2、3、4、5分。

表1 公安文職人員對(duì)工作狀況的主觀認(rèn)知

表1列出了公安文職人員對(duì)工作狀況問題的回答情況，在每一個(gè)層級(jí)選項(xiàng)下列出了做出回答的人數(shù)和占回答人數(shù)的百分比，在平均分?jǐn)?shù)后列出了對(duì)該問題做出有效回答的人數(shù)，發(fā)放的總問卷數(shù)是163份。從表1可以看出，公安文職人員對(duì)工作安排的主觀認(rèn)知情況良好，公安文職制度在實(shí)際工作中運(yùn)行良好，在文職人員間職責(zé)分明，文職人員對(duì)自身工作有清晰的理解并能夠較好完成，基本都能勝任現(xiàn)有工作。

⒉公安文職人員對(duì)薪酬、晉升的評(píng)價(jià)以及與警職人員差距的認(rèn)知。公安文職人員與警職人員同在一個(gè)系統(tǒng)中工作，其主觀感受不僅與其本身工作相關(guān)，同時(shí)也會(huì)與警職人員的薪酬待遇產(chǎn)生比較認(rèn)知。雖然政府雇員制在某些地方施行時(shí)采取了高薪吸引人才的方式，但以減少政府開支為主要目的之一的政府雇員制在設(shè)定雇員薪酬時(shí)，多數(shù)情況下低于公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。［14］上海市公安文職制度施行以來，公安文職人員的薪酬設(shè)定經(jīng)過了3次調(diào)整，但也普遍低于警職人員。其職位分類和晉升制度雖不斷完善，但公安文職人員的職位晉升通道還存在嚴(yán)格的比例限制，薪酬增長(zhǎng)幅度也較為有限。

表2列出了公安文職人員對(duì)薪酬、薪酬漲幅和職級(jí)晉升滿意程度的回答狀況。在這3個(gè)問題中，公安文職人員的滿意度并不高，其平均分?jǐn)?shù)分別為2.1分、2分和2分。薪酬方面，2011年是按人均每年35000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的。在訪談中，一位公安文職人員談到，每個(gè)月拿到手的僅有2000多元，這在上海市屬于低收入者。在職級(jí)晉升上，按照行政事務(wù)、輔助管理、技術(shù)保障3大職位類別分設(shè)有10個(gè)級(jí)別的職級(jí)晉升，每一級(jí)別按從事的職位類別，最多有200元的薪酬增幅，并無行政權(quán)力的增加。多位受訪者均提到，目前對(duì)于文職制度最不滿意的地方就是薪酬和晉升。雖然他們對(duì)薪酬不滿意，但是畢竟還在增加，相信以后還是可以有所改善的。但是，目前不太合理的晉升制度可能導(dǎo)致公安文職人員工作到退休都難以晉升到中、高級(jí)別，這就極大地挫傷了他們的工作積極性，讓他們“看不到未來的希望”。

表2 公安文職人員對(duì)薪酬和晉升的評(píng)價(jià)

公安文職人員與警職人員同在一個(gè)機(jī)關(guān)工作，對(duì)于雙方的工作內(nèi)容、難度和報(bào)酬會(huì)形成主觀判斷，這種判斷有可能導(dǎo)致公安文職人員形成心理落差，影響其與警職人員的工作關(guān)系，為公安文職制度的運(yùn)行帶來負(fù)面影響。表3列出了公安文職人員對(duì)于自身與同處于公安機(jī)關(guān)工作的采用另一種人事制度的警職人員間差距的主觀認(rèn)知，包括公安文職人員對(duì)自身與警職人員間在工作穩(wěn)定性、社會(huì)地位、歸屬感和職位晉升等方面的差距判斷。

表3 公安文職人員對(duì)與警職人員差距的認(rèn)知

在4個(gè)分問題的回答中，只有在工作穩(wěn)定性上，公安文職人員認(rèn)為與警職人員間的差距較小，平均分?jǐn)?shù)為2.2分，而其他3項(xiàng)，即對(duì)自身與警職人員在社會(huì)地位、對(duì)公安機(jī)關(guān)的歸屬感和職位晉升上的差距認(rèn)知，平均分?jǐn)?shù)都在4分以上，分別為4.4分、4.2分和4.1分，這表明在雙軌人事制度之下，公安文職人員在工作和人際交往中形成了除工作穩(wěn)定性外，在地位、職位晉升和對(duì)組織歸屬方面與警職人員相比存在較大差距的認(rèn)知。

⒊公安文職人員滿意度分析。在問卷中設(shè)置了對(duì)公安文職人員工作滿意程度的考察問題，工作滿意度代表公安文職人員對(duì)所從事工作在整體上的主觀評(píng)價(jià)。在該問題上，公安文職人員的工作滿意度按非常不滿意到非常滿意從1到10進(jìn)行評(píng)分，有效回答人數(shù)為159人，其平均分?jǐn)?shù)為6.03分，公安文職人員對(duì)其所從事的工作的滿意度略高于表示中等水平的5.5。為進(jìn)一步檢測(cè)對(duì)工作滿意度的影響因素，本文建立了相應(yīng)的計(jì)量模型：

表1的子問題是詢問公安文職人員對(duì)工作狀況的認(rèn)知，它們?cè)赟pearman相關(guān)檢測(cè)中均在0.01顯著水平上兩兩相關(guān)，因而將該問題合并為公安文職人員對(duì)工作狀況的主觀認(rèn)知指數(shù)，用以表明公安文職的工作設(shè)置狀況，其賦值為各子問題的均值（即各子問題加總和除以子問題數(shù)的值）。另外，在表3中，與警職人員差距感知較大的社會(huì)地位、歸屬感、職位晉升的三個(gè)子問題也在Spearman相關(guān)檢測(cè)中均在0.01顯著水平上兩兩相關(guān)，也將這三個(gè)子問題的得分合并為差距認(rèn)知指數(shù)（其賦值為三個(gè)子問題得分之和除以3），用以表示公安文職制度下公安文職人員與公務(wù)員的待遇和地位差距。在計(jì)量模型中，工作滿意度為因變量，X1為主觀認(rèn)知指數(shù)，X2是差距認(rèn)知指數(shù)，X3到X5分別為文職人員對(duì)薪酬、薪酬漲幅和職級(jí)晉升制度的滿意度（參見表2），用以表明文職制度中薪酬制度、薪酬漲幅制度和職位晉升制度在實(shí)際中的運(yùn)行效果。表4列出了關(guān)于工作滿意度的OLS回歸模型結(jié)果。

表4 文職人員工作滿意度的OLS回歸模型

模型結(jié)果表明，對(duì)文職人員工作滿意度影響顯著的變量是工作狀況主觀認(rèn)知指數(shù)、與警職差距認(rèn)知指數(shù)、薪酬滿意度和職級(jí)晉升滿意度。其中，工作狀況主觀認(rèn)知指數(shù)和職級(jí)晉升滿意度在0.05水平上顯著，與警職人員差距認(rèn)知指數(shù)和薪酬滿意度在0.01水平上顯著，而對(duì)薪酬漲幅的滿意度和工作態(tài)度指數(shù)影響文職人員的工作滿意度并不顯著。這表明在政府雇員制下，對(duì)于雇員工作的清晰設(shè)置，對(duì)其工作關(guān)系上的合理劃分，對(duì)雇員工作滿意度有正面影響。在薪酬方面，薪酬的設(shè)置相對(duì)于薪酬漲幅制度影響工作滿意度更為顯著，這是由于文職人員隨年限增長(zhǎng)，薪酬的漲幅并不大，文職人員更看重薪酬本身。在訪談中，某專管民警認(rèn)為，“我們期望通過薪酬鼓勵(lì)績(jī)效。但是，客觀說文職人員剛剛進(jìn)來的時(shí)候，薪酬的起點(diǎn)較低，目前每年的漲幅不是很大，這樣，文職人員就感到這樣的薪酬漲幅是應(yīng)該的，而不是一種鼓勵(lì)。這樣，薪酬就失去了激勵(lì)的作用”。相對(duì)而言，晉升制度能顯著提高文職人員的工作滿意度，結(jié)合與工作滿意度顯著負(fù)相關(guān)的差距認(rèn)知指數(shù)，則表明在政府中工作的雇員在地位、薪酬等方面明顯感到與公務(wù)員的差異。一方面，這種差異產(chǎn)生雇員對(duì)所從事工作的負(fù)面影響；另一方面，這種差異也促使雇員希望通過晉升，以減少與公務(wù)員的差距。在訪談中，一位受訪人員認(rèn)為，“民警做得好，可以升職，文職做得好，如果不能升職就沒有動(dòng)力?！倍?dāng)前的晉升制度雖然比較緩慢，但也能為文職人員帶來激勵(lì)。某市局十佳文職在訪談中也談到：“我之所以一直留在這個(gè)崗位中，除了對(duì)公安工作本身的熱愛以外，我覺得我的工作始終是受到認(rèn)可的。這從我的技能等級(jí)比同期員工都要高當(dāng)中就能看出來?！边€有一名文職人員在講到自己工作目標(biāo)時(shí)說，“我的目標(biāo)就是在目前的崗位上一直干下去，我要努力讓自己成為第一批十級(jí)的文職員工?！?/p>

通過對(duì)工作滿意度實(shí)證分析得出的數(shù)據(jù)結(jié)果表明，工作的制度設(shè)置、薪酬制度、職位晉升制度以及與公務(wù)人員間的差距是影響公安文職人員工作滿意度的主要因素，在其后續(xù)的完善過程中，應(yīng)進(jìn)一步深入細(xì)化公安文職人員的崗位、職位設(shè)置，并在此之上完善其職業(yè)發(fā)展制度，進(jìn)而提高公安文職人員的工作滿意度，降低其對(duì)與警職人員間的差距的認(rèn)知，保障該制度的有效運(yùn)行。

雖然本文所涉及的僅是對(duì)上海市公安局政府雇員的調(diào)查數(shù)據(jù)，但其所得出的結(jié)論仍具有相當(dāng)程度的推論能力，因?yàn)樵诟鞯胤秸兴陀玫恼蛦T所從事的具體工作雖然千差萬別，但其制度設(shè)置與運(yùn)行狀況與公安文職制度有諸多相似之處。例如都缺少統(tǒng)一的法律依據(jù)，在雇員的薪酬和職業(yè)發(fā)展上的制度設(shè)置均存有較大欠缺，除極少數(shù)政府雇員的待遇要高于公務(wù)員外，大多數(shù)政府雇員在社會(huì)地位、薪酬和職業(yè)發(fā)展上都和公務(wù)員有較大差距。從這個(gè)意義上講，如果要提高在現(xiàn)有的政府雇員制下的政府雇員工作滿意度并進(jìn)一步發(fā)揮政府雇員制的功能，則應(yīng)著力于完善薪酬設(shè)置、職業(yè)發(fā)展制度并縮小雇員與公務(wù)員在雙軌人事制度下形成的差距。

四、結(jié)語

20世紀(jì)80年代以來，在全球化、信息化的浪潮下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家全面開展了旨在“再造政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)和重大行政制度改革，這些改革包括削減政府規(guī)模、重建政府組織機(jī)構(gòu)、開辟為公眾服務(wù)的新途徑等，其中加大政府公務(wù)人員的管理制度改革成為一大潮流。［15］政府雇員制在我國(guó)的大量采用正是在“再造政府”、提升政府效率這一時(shí)代潮流下的制度性實(shí)踐。雖然政府雇員制的施行在一定程度上促進(jìn)了政府效率的提高，減少了政府開支，但在實(shí)踐中仍存在諸多問題。以本文所分析的上海市公安文職制度為例，在政府雇員制的微觀層面，薪酬制度、職位晉升制度、與公務(wù)員關(guān)系等是顯著影響文職人員工作滿意度的重要因素，但薪酬制度和職位晉升制度在調(diào)查中的數(shù)值并不高，而對(duì)與警職人員的差距卻有明顯的感知。雖然公安文職制度在現(xiàn)階段運(yùn)轉(zhuǎn)良好，但如果雇員的工作滿意度持續(xù)下降，則會(huì)長(zhǎng)期影響該制度的功能發(fā)揮。

另外，在上海市公安文職制度的實(shí)際運(yùn)行中，微觀層次上的公安文職制度效能提升與宏觀層次上文職制度的合法性支撐間呈現(xiàn)出相互支撐的關(guān)系。隨著上海市公安文職制度在置換警力、提高公安機(jī)關(guān)工作效率方面功能的不斷發(fā)揮，與之相對(duì)應(yīng)的是，在2009年公安部出臺(tái)的《關(guān)于在城市公安機(jī)關(guān)試行文職制度的意見》正式明確了在有條件的城市可以試行文職制度，這表明作為地方嘗試性的文職制度初步得到了中央行政層面的合法性支持。按照這一邏輯，對(duì)政府雇員制在實(shí)踐中出現(xiàn)問題的解決思路應(yīng)該從微觀入手，以通過微觀層次上的功能發(fā)揮來實(shí)現(xiàn)宏觀層次的合法性支撐。通過對(duì)上海市公安文職人員工作滿意度的實(shí)證分析，本文認(rèn)為對(duì)政府雇員制的制度建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分和明確其崗位類別、職務(wù)和職責(zé)；完善政府雇員的薪酬體系，健全其職位和職級(jí)升遷制度，為雇員的晉升提供通道，縮小與公務(wù)員的差距。以此提高政府雇員的工作滿意度，提高政府雇員制的效能，并在此基礎(chǔ)上形成政府雇員制的功能發(fā)揮與合法性支持間的相互促進(jìn)關(guān)系。

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