羅英杰

法學(xué)博士

國際關(guān)系學(xué)院副教授

全球能源治理，是20世紀(jì)末隨著國際能源安全問題的凸顯而出現(xiàn)的一個新概念，其目標(biāo)是實現(xiàn)全球能源供應(yīng)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，為世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供能源安全保障。正是能源供應(yīng)鏈的全球化屬性，使得能源安全保障成為了一種全球性公共產(chǎn)品，不為某一兩個國家所掌控。因此，加強(qiáng)全球能源治理的國際機(jī)制建設(shè)就顯得十分重要了。

全球能源治理的機(jī)制建設(shè)最早可以追溯到1960年的石油輸出國組織——歐佩克（OPEC）。OPEC是中東產(chǎn)油國為應(yīng)對以英美大石油公司為核心的西方資本無休止盤剝其石油利益而聯(lián)合抗?fàn)幍漠a(chǎn)物，它的出現(xiàn)徹底打破了西方國家對世界石油市場的壟斷。在1973年的第四次中東戰(zhàn)爭中，OPEC通過禁運(yùn)、提價和國有化引發(fā)了第一次石油危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致西方國家陷入全面經(jīng)濟(jì)危機(jī)。為了制衡OPEC，有效應(yīng)對其禁運(yùn)和提價造成的政治經(jīng)濟(jì)后果，1975年11月經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國成立了國際能源署（IEA）。IEA的成功之處在于它制定了應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和石油共享機(jī)制，其中規(guī)定：當(dāng)出現(xiàn)7%的供應(yīng)中斷時，就啟動應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制；成員國建立不少于90天進(jìn)口量的石油戰(zhàn)略儲備，一旦遇到危機(jī)情況，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過減少石油需求、釋放石油儲備、改變進(jìn)口來源等方式積極應(yīng)對。IEA的出現(xiàn)標(biāo)志著全球能源治理進(jìn)入了二元博弈階段。這種博弈在第二、三次石油危機(jī)中表現(xiàn)得非常明顯。盡管雙方的博弈造成了世界石油市場一定程度上的動蕩和不安，但是這種互相制衡的二元結(jié)構(gòu)，相對于OPEC之前西方世界一家坐大的格局而言，對全球能源治理的發(fā)展仍然是有利的。

冷戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，世界石油供應(yīng)逐漸多元，世界石油市場漸趨規(guī)范，戰(zhàn)爭、政局波動和國際投機(jī)資本等非市場因素雖仍會造成世界石油市場的劇烈動蕩，但影響程度和持續(xù)時間都大大減弱，難以像以往一樣導(dǎo)致全球性的石油危機(jī)。但是與此同時，一系列威脅著未來全球能源安全的不穩(wěn)定因素不斷顯現(xiàn)，如全球能源需求的迅速上升、對中東等不穩(wěn)定地區(qū)的能源依賴增長、全球恐怖主義對能源供應(yīng)鏈的威脅、氣候環(huán)境問題的沖擊等。

為了應(yīng)對上述問題的挑戰(zhàn)，一些國際能源組織將其治理傳統(tǒng)能源安全的功能進(jìn)行了延伸，一些不具備能源治理內(nèi)涵的國際機(jī)制拓展了相應(yīng)的功能。然而事實證明，盡管近些年全球能源治理機(jī)制不斷完善，但并沒有形成一股合力從而有效推動國際能源安全問題的解決。

IEA的目標(biāo)已經(jīng)由成立之初的制衡OPEC發(fā)展為協(xié)調(diào)成員國能源政策、推動全球能源問題綜合治理。為此，IEA加強(qiáng)了與OPEC的磋商，擴(kuò)大了與非成員國的協(xié)調(diào)，將其功能延伸到提高能效和清潔能源領(lǐng)域，以應(yīng)對使用化石能源所導(dǎo)致的氣候變化問題等。但由于IEA只能在OECD的軌道上運(yùn)行，這種制度性缺陷使它難以承擔(dān)全球能源治理的領(lǐng)導(dǎo)角色，其治理成效也極為有限。1994年由50個國家和地區(qū)簽署的能源憲章條約（ECT）是一個囊括幾乎所有能源利益攸關(guān)方的協(xié)議，還被視為國際能源投資法的重要發(fā)展。不過，由于俄羅斯擔(dān)心該條約影響它對輸歐天然氣管道的壟斷至今沒有批準(zhǔn)該文件，導(dǎo)致其目前對全球能源市場的實際影響非常有限。2005年以來，八國集團(tuán)（G8）在全球能源治理方面動作頻頻，但由于美國反對在應(yīng)對氣候變暖問題上制定具體的減排目標(biāo)，俄羅斯又不愿意遵守歐盟推崇的市場規(guī)則，這使得G8有關(guān)全球能源治理的幾乎所有規(guī)劃，都無法形成實際和有約束力的目標(biāo)。

有些國際組織也將功能拓寬到能源治理領(lǐng)域，如聯(lián)合國下屬的聯(lián)合國開發(fā)計劃署、糧農(nóng)組織、聯(lián)合國氣候變化框架公約等20多個專門機(jī)構(gòu)都開始涉及能源問題。亞太經(jīng)合組織（APEC）成立了“能源工作組”，提出了“能源安全倡議”。世界銀行推出了“清潔能源開發(fā)投資框架”，增加了在能源領(lǐng)域的活動。

這些國際組織和機(jī)構(gòu)編制了一個成分多元、結(jié)構(gòu)多層的全球能源治理網(wǎng)絡(luò)，它擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)解決當(dāng)下國際能源安全問題的主要責(zé)任。然而這個網(wǎng)絡(luò)也存在嚴(yán)重的缺陷，那就是組織分散，缺乏一個全球性的、綜合性的能源治理機(jī)構(gòu)，這自然限制了國際社會采取統(tǒng)一行動的能力。這也是為什么說現(xiàn)階段的全球能源治理仍處于“碎片化”狀態(tài)，難以產(chǎn)生顯著治理效果的主要原因。