齊樹(shù)潔，周一顏

(廈門大學(xué)法學(xué)院，廈門 361005)

司法改革與接近正義
——寫在民事訴訟法修改之后

齊樹(shù)潔，周一顏

(廈門大學(xué)法學(xué)院，廈門 361005)

2012年8月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了新民事訴訟法。新法從基本原則到具體制度對(duì)民事訴訟及糾紛解決機(jī)制做了較大的修訂和補(bǔ)充，這是近年來(lái)我國(guó)司法改革取得的重大成就之一。此次修法順應(yīng)了訴權(quán)保障憲法化和國(guó)際化的趨勢(shì)，是“接近正義”理念在司法改革過(guò)程中的具體體現(xiàn)。然而，司法改革是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)性工程，改革的過(guò)程必然持久且充滿艱辛。作為政治體制改革的重要組成部分，司法改革應(yīng)更加注重整體性、統(tǒng)籌性的設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)司法各要素全方位的變革。

民事訴訟法;訴權(quán)保障;接近正義;司法改革

司法是社會(huì)正義的最后一道防線，司法改革是我國(guó)政治體制改革的組成部分。1997年9月黨的“十五大”不僅提出了“依法治國(guó)”的基本方略，而且明確提出必須“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。這是自我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，執(zhí)政黨首次在正式工作報(bào)告中提出司法改革的口號(hào)，其意義極其重大，我國(guó)的司法改革由此進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的新時(shí)期。15年來(lái)，伴隨著改革開(kāi)放的不斷深入、依法治國(guó)方略的全面落實(shí)和民眾司法需求的日益增長(zhǎng)，我國(guó)的司法改革有條不紊地向縱深推進(jìn)，取得了豐碩的成果。

訴訟程序的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化是司法改革的重要內(nèi)容，也是司法制度適應(yīng)社會(huì)變遷、與時(shí)俱進(jìn)的具體體現(xiàn)。繼2012年3月14日全國(guó)人大修改《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》之后，2012年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》。新民事訴訟法從完善調(diào)解與訴訟相銜接的機(jī)制、進(jìn)一步保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、完善當(dāng)事人舉證制度、完善簡(jiǎn)易程序、強(qiáng)化法律監(jiān)督、完善審判監(jiān)督程序和完善執(zhí)行程序等七個(gè)方面對(duì)民事訴訟的具體制度加以修訂和補(bǔ)充。此次增設(shè)的誠(chéng)實(shí)信用、公益訴訟、小額訴訟等新規(guī)定受到了社會(huì)各界的高度關(guān)注。

一、訴權(quán)保障:民事訴訟制度最高目標(biāo)

一國(guó)的司法制度應(yīng)當(dāng)保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義。就訴訟制度而言，每一個(gè)人能否“接近”法院并獲得公正的司法救濟(jì)，是衡量一個(gè)國(guó)家司法水準(zhǔn)高低和法治實(shí)現(xiàn)程度的重要標(biāo)尺。法諺有云:“救濟(jì)先于權(quán)利”(Remedy precedes rights)，“沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利”(A right without remedy is not right)。如果某一權(quán)利在受到侵犯之后，受害者根本無(wú)法訴諸司法裁判機(jī)構(gòu)，也無(wú)法獲得任何有效的司法救濟(jì)，那么，該權(quán)利的存在將毫無(wú)意義。為此，國(guó)家有義務(wù)為國(guó)民提供司法保護(hù)，即以國(guó)家的審判權(quán)保護(hù)國(guó)民的合法權(quán)益。換言之，為實(shí)現(xiàn)民事訴訟的目的，必須對(duì)國(guó)民開(kāi)放訴訟制度，使國(guó)民享有向國(guó)家請(qǐng)求利用這一制度的權(quán)能，即訴權(quán)。

“二戰(zhàn)”以后，隨著訴權(quán)理論研究的逐漸深入，世界各國(guó)在訴權(quán)保障的問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)。許多國(guó)家紛紛確認(rèn)接受司法裁判權(quán)是人民享有的一項(xiàng)由憲法保障的基本權(quán)利，并在憲法體系中為訴權(quán)尋找適當(dāng)?shù)母鶕?jù)和實(shí)現(xiàn)的途徑。在訴權(quán)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，傳統(tǒng)的訴權(quán)概念逐漸被裁判請(qǐng)求權(quán)、訴諸司法權(quán)、程序保障請(qǐng)求權(quán)、接近正義權(quán)、接近司法權(quán)等現(xiàn)代話語(yǔ)所取代，與此同時(shí)，對(duì)于訴權(quán)的規(guī)定和保障也呈現(xiàn)出顯著的國(guó)際化趨勢(shì)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第8條規(guī)定:“當(dāng)憲法或者法律賦予的基本權(quán)利遭受侵犯時(shí)，任何人有權(quán)向有管轄權(quán)的法院請(qǐng)求有效的救濟(jì)?！钡?0條規(guī)定:“在確定當(dāng)事人的民事權(quán)利與義務(wù)或者審理對(duì)被告人的刑事指控時(shí)，任何人有權(quán)充分平等地獲得獨(dú)立、公正的法院進(jìn)行的公正、公開(kāi)的審理?！薄豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條第l款規(guī)定:“法院面前人人平等。在審理對(duì)被告人的刑事指控或者確定當(dāng)事人的民事權(quán)利與義務(wù)時(shí)，任何人都有權(quán)獲得依法設(shè)立、有管轄權(quán)、獨(dú)立、公正的法院公正和公開(kāi)的審理?！庇纱丝梢?jiàn)，訴權(quán)的概念已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的訴訟法學(xué)領(lǐng)域，而且越來(lái)越受到國(guó)際社會(huì)的高度重視和關(guān)注。

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和社會(huì)的變遷，我國(guó)的司法制度進(jìn)行了多項(xiàng)改革。特別是黨的“十七大”明確了司法改革的目標(biāo)要求，提出了權(quán)力的優(yōu)化配置和司法行為規(guī)范化的具體路徑，推動(dòng)司法體制內(nèi)部和外部?jī)煞矫娴母母锵蚩v深發(fā)展。基于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，在世界司法改革潮流和國(guó)際人權(quán)公約的推動(dòng)下，我國(guó)的司法改革朝著加強(qiáng)公民訴權(quán)保障，追求司法公正和效率，講求司法為民等方面進(jìn)行不斷努力，并取得了一定的成效。在此期間，我國(guó)學(xué)界對(duì)于訴權(quán)理論的研究也表現(xiàn)出強(qiáng)烈的價(jià)值訴求和濃厚的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，不少學(xué)術(shù)論著圍繞訴權(quán)保障的制度建設(shè)從多個(gè)方面加以探討和研究，例如，從訴權(quán)宏觀完善的角度提出訴權(quán)入憲的觀點(diǎn);又如，從擴(kuò)大可訴范圍、完善民事訴訟的主管和管轄制度、起訴受理制度、構(gòu)建公益訴訟制度，以及對(duì)訴權(quán)濫用加以規(guī)制等方面探討訴權(quán)保障的具體措施。這些研究成果為民事訴訟目標(biāo)的確立和實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

2012年6月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了第二個(gè)以人權(quán)為主題的國(guó)家規(guī)劃——《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》。新的行動(dòng)計(jì)劃將民眾獲得公正審判的權(quán)利作為人權(quán)的重要內(nèi)容納入憲法保護(hù)的范疇，提出以訴訟程序?yàn)檩d體，通過(guò)完善民事訴訟中的起訴、受理和開(kāi)庭前準(zhǔn)備程序，建立小額訴訟制度、公益訴訟制度，完善保全制度、證據(jù)制度、送達(dá)制度、裁判文書公開(kāi)制度和審判監(jiān)督程序等，保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。由此，我國(guó)的民事訴權(quán)已經(jīng)超越了單純的訴訟法意義而實(shí)現(xiàn)了向憲法訴權(quán)的轉(zhuǎn)型，并力圖在憲法和法律構(gòu)筑的恢恢法網(wǎng)中對(duì)訴權(quán)予以具體有效的保障。在訴權(quán)保障憲法化和國(guó)際化的趨勢(shì)下，我國(guó)對(duì)民事訴訟制度作出適時(shí)全面的調(diào)整，無(wú)疑順應(yīng)了訴權(quán)理念的發(fā)展規(guī)律。此舉不僅有助于進(jìn)一步提升人權(quán)保障的制度化和法治化水平，而且對(duì)于保障人民的各項(xiàng)基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人權(quán)事業(yè)的全面發(fā)展均具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

起訴權(quán)是訴權(quán)保障的邏輯起點(diǎn)，也是民眾接近正義的首要入口。但實(shí)踐中，法院基于各種原因，對(duì)某些案件既不受理也不作出不予受理的裁定，導(dǎo)致大量糾紛擁堵于司法大門之外。起訴難的沉疴始終潛伏在司法制度的運(yùn)行過(guò)程之中而難以徹底根治，致使各種批評(píng)聲此起彼伏，改革呼聲日益高漲。為回應(yīng)訴權(quán)保障不力、制度供應(yīng)不足的現(xiàn)實(shí)，新民事訴訟法規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人依照法律規(guī)定享有的起訴權(quán)利，對(duì)符合起訴條件的，必須受理。在此基礎(chǔ)上，新法為訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了更加靈活多樣的救濟(jì)途徑。根據(jù)該法第209條規(guī)定:“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)?jiān)賹彊z察建議或者抗訴:(一)人民法院駁回再審申請(qǐng)的;(二)人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的;(三)再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的?！痹谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型和各種利益矛盾復(fù)雜化的大背景下，立法機(jī)關(guān)通過(guò)完善法律來(lái)暢通民事糾紛的解決渠道，將極大地助益司法的角色擔(dān)當(dāng)。

然而，司法資源的有限性和司法制度的嚴(yán)肅性意味著任何訴訟制度都不應(yīng)當(dāng)且不可能對(duì)民眾訴權(quán)采取無(wú)節(jié)制的開(kāi)放態(tài)度。針對(duì)當(dāng)事人惡意訴訟、故意拖延訴訟等濫用訴權(quán)現(xiàn)象的滋生蔓延，此次民事訴訟法的修改明確予以了回應(yīng)。新法第111條規(guī)定:“當(dāng)事人之間惡意串通，企圖通過(guò)訴訟、調(diào)解等方式逃避債務(wù)、侵占他人財(cái)產(chǎn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回其請(qǐng)求，并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡?12條規(guī)定:“被執(zhí)行人與他人惡意串通，通過(guò)訴訟、仲裁等方式逃避履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！睋?jù)此，社會(huì)普遍關(guān)注、學(xué)界呼吁多年的誠(chéng)實(shí)信用原則“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”，終于從理念成為立法，并即將付諸司法實(shí)踐。在這一原則的指引下，訴訟主體必須以真誠(chéng)守信的主觀心理和客觀行為參與訴訟活動(dòng)，尊重并維護(hù)他人合法的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利。其確立與現(xiàn)代民法體系中的誠(chéng)實(shí)信用原則相互銜接、相映成趣，為法院杜絕惡意的當(dāng)事人浪費(fèi)司法資源、維護(hù)訴訟秩序和司法權(quán)威提供了必要的法律依據(jù)。

司法便利化，即救濟(jì)途徑是否便捷是衡量訴權(quán)保障是否到位的又一重要指標(biāo)。權(quán)利救濟(jì)要求的泛化或大眾化的傾向?qū)ΜF(xiàn)代司法制度而言無(wú)疑構(gòu)成了一種考驗(yàn)。民眾實(shí)效性“接近正義”的困境激發(fā)了立法者在傳統(tǒng)司法途徑或訴訟程序之上進(jìn)行救濟(jì)方式平民化和便利化的探索和努力。新民事訴訟法第34條明確規(guī)定:“合同或者其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛的當(dāng)事人可以書面協(xié)議選擇被告住所地、合同履行地、合同簽訂地、原告住所地、標(biāo)的物所在地等人民法院管轄，但不得違反本法對(duì)級(jí)別管轄和專屬管轄的規(guī)定?！睋?jù)此，除了合同糾紛以外，其他任何財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛均可依雙方當(dāng)事人的自由意志而協(xié)商確定起訴的法院。在社會(huì)總體資源相對(duì)匱乏的情況下，該項(xiàng)規(guī)定突破了傳統(tǒng)的限制，成為司法為民、訴訟經(jīng)濟(jì)等制度優(yōu)勢(shì)的集中體現(xiàn)。在“方便民眾、易于操作、成本較低、溫暖而富有人性”的民事司法制度之下，民眾消費(fèi)法律的能力和熱情必將大為提高［1］。

需要指出的是，訴權(quán)的真正外延并不僅僅止于與起訴相關(guān)的權(quán)利，新民事訴訟法在賦予當(dāng)事人啟動(dòng)鑒定程序權(quán)、增設(shè)行為保全制度、強(qiáng)化執(zhí)行措施、加大對(duì)拒不執(zhí)行的懲處力度等方面采取切實(shí)有效措施保障當(dāng)事人的訴權(quán)得以真正實(shí)現(xiàn)，均是訴權(quán)保障理念在具體制度中的細(xì)化和體現(xiàn)。對(duì)我國(guó)而言，將“訴權(quán)保障”確立為民事訴訟法的最高目標(biāo)，不但是完善立法的必要條件，也是公正司法的當(dāng)務(wù)之急。

二、接近正義:民事司法改革的普遍理想

我國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和意識(shí)形態(tài)與世界其他國(guó)家存在不同程度的差異，但應(yīng)當(dāng)看到，各國(guó)民事司法制度及其改革具有一些普遍的理想和共通的規(guī)律，即在考慮解決民事司法制度的諸多問(wèn)題時(shí)必須確保最大限度地促進(jìn)民眾接近正義，并使消耗在法院和法律服務(wù)的資源產(chǎn)生最大的價(jià)值。換言之，司法作為解決社會(huì)爭(zhēng)議的權(quán)威活動(dòng)，實(shí)際上是在當(dāng)事人之間分配正義的過(guò)程。司法一方面必須確保其提供的產(chǎn)品是高質(zhì)量的，即保障當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中所享有的程序基本權(quán)，經(jīng)由正當(dāng)?shù)某绦蛐纬晒牟门?另一方面必須確保其提供的司法產(chǎn)品容易為民眾所獲得，并且以民眾能夠負(fù)擔(dān)的相對(duì)低廉的成本而獲得。在此背景下，各法治國(guó)家圍繞著怎樣更好地保障社會(huì)成員利用司法的權(quán)利，進(jìn)行了持續(xù)的努力，迄今已經(jīng)歷了三個(gè)階段的改革，被稱之為“三次浪潮”。接近正義理念的滲透對(duì)我國(guó)民事司法制度的理論研究和實(shí)踐探索產(chǎn)生了巨大影響，作為司法改革的制度化成果，民事訴訟法的修改背后折射出我國(guó)現(xiàn)代民事司法理念變遷和價(jià)值追尋的軌跡和特點(diǎn)。

20世紀(jì)以來(lái)在世界范圍內(nèi)興起的三次“接近正義”運(yùn)動(dòng)的浪潮，主要是針對(duì)許多國(guó)家的民事司法制度未能向糾紛當(dāng)事人提供高效、低廉、公正的糾紛解決機(jī)制而出現(xiàn)的。對(duì)于很多貧困者而言，知識(shí)欠缺和不能負(fù)擔(dān)為解決紛爭(zhēng)、尋求個(gè)人應(yīng)得利益及援助所需費(fèi)用構(gòu)成其接近司法的巨大障礙。在接近正義運(yùn)動(dòng)的第一階段(始于20世紀(jì)70年代)，通過(guò)創(chuàng)立和完善法律咨詢以及法律援助制度等與訴訟制度緊密相關(guān)的周邊制度，為當(dāng)事人提供接近司法的途徑和保障。就我國(guó)的具體情況而言，當(dāng)事人實(shí)效性接近司法救濟(jì)的障礙主要有律師費(fèi)用、法院的成本和其他經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、小額請(qǐng)求(訴訟的必要費(fèi)用與訴訟金額的比例不均衡)、訴訟遲延、缺乏法律援助以及當(dāng)事人的無(wú)知等。有鑒于此，我國(guó)采取了一定的措施來(lái)減輕當(dāng)事人因訴訟所產(chǎn)生的各種負(fù)擔(dān)。例如，通過(guò)改革和完善訴訟收費(fèi)制度規(guī)范律師收費(fèi)，降低或減免當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用;開(kāi)展法律援助工作，為經(jīng)濟(jì)困難的公民或特殊案件的當(dāng)事人提供免費(fèi)法律服務(wù)，等等。

2012年通過(guò)的新民事訴訟法增設(shè)了小額程序，這是司法改革進(jìn)程中一個(gè)具有重要意義的事件。這一新制度使得微小權(quán)益的司法救濟(jì)具備了程序相稱和費(fèi)用相當(dāng)?shù)仍V訟經(jīng)濟(jì)性的特征。根據(jù)新民事訴訟法的規(guī)定，基層法院及其派出的法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單的民事案件，標(biāo)的額為各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資30%以下的，實(shí)行一審終審。小額爭(zhēng)訟案件屬于私權(quán)爭(zhēng)議的訴訟，本應(yīng)適用訴訟法理，然而，為了達(dá)到簡(jiǎn)易、靈活、迅速處理的目的，法院對(duì)小額爭(zhēng)訟案件的審理部分地適用非訟法理，例如，強(qiáng)化法官的職權(quán)、實(shí)行不公開(kāi)審理甚至可以書面審理等等，從而通過(guò)簡(jiǎn)易化的努力，使一般民眾普遍能夠得到有程序保障的司法服務(wù)［2］。

接近正義運(yùn)動(dòng)的第二個(gè)階段主要關(guān)注于為消費(fèi)者、殘疾人、環(huán)境污染受害者等弱勢(shì)群體的擴(kuò)散性利益提供司法上的保護(hù)。這一運(yùn)動(dòng)改變了傳統(tǒng)的訴訟模式，出現(xiàn)了新型的民事訴訟。起訴者往往超越現(xiàn)有法律所設(shè)定的封閉性的利益保護(hù)框架提出新的利益主張，而且，原告往往不僅主張自己的利益，而且還嘗試排除與原告處于同一立場(chǎng)的利益階層的人們的擴(kuò)散的、片斷性利益的侵害［3］。很難想象，按照傳統(tǒng)的利害關(guān)系當(dāng)事人理論，在當(dāng)事人不具有法定權(quán)益的情況下，這些利益主體也可以成為民事訴訟的當(dāng)事人，并且最終成為適格當(dāng)事人。經(jīng)過(guò)多年學(xué)術(shù)界熱心呼吁、司法界積極試驗(yàn)之后，終于從立法上實(shí)現(xiàn)了這一理論和制度的創(chuàng)新。這是我國(guó)近年民事司法改革的一項(xiàng)重大成就［4］。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，向現(xiàn)代社會(huì)邁進(jìn)，社會(huì)公共利益受到侵害的形勢(shì)日益嚴(yán)峻，一些嚴(yán)重污染環(huán)境、侵害消費(fèi)者權(quán)益的事件令人震驚。社會(huì)變遷過(guò)程中的諸多新問(wèn)題對(duì)傳統(tǒng)訴訟制度和理論提出了挑戰(zhàn)。以環(huán)境糾紛為例，環(huán)境權(quán)益所指向的對(duì)象大多為公共物品，如大氣、河流、土地等，這些物品往往產(chǎn)權(quán)不明確，形體上難以分割和分離，消費(fèi)時(shí)又不具備專有性和排他性［5］。當(dāng)這些公共物品受到破壞時(shí)，哪些人可以對(duì)此主張權(quán)利以及權(quán)利受侵害的程度和范圍有多大等問(wèn)題，都很難加以明確。在此情況下，如果依然嚴(yán)格按照我國(guó)《民事訴訟法》關(guān)于起訴條件的規(guī)定，涉及公益的訴訟程序?qū)o(wú)法啟動(dòng)，受損的公共利益難以獲得有效的司法救濟(jì)。換言之，由于訴訟標(biāo)的所指向的公共利益具有共有性、不確定性、分散性等特征，此類案件常常在實(shí)踐中面臨主體缺位，抑或形式多位實(shí)質(zhì)缺位的尷尬情形，致使權(quán)利的行使難以獲得有力的保障。因此，當(dāng)類似的特殊利益成為司法救濟(jì)的對(duì)象時(shí)，為保護(hù)和救濟(jì)因違法行為受到侵害或威脅性損害的普遍公眾利益，法律有必要在一些特殊的領(lǐng)域賦予較為廣泛的市場(chǎng)主體“訴的利益”以及為維護(hù)公益而享有的獨(dú)立訴權(quán)，允許某些國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或者無(wú)直接利害關(guān)系的其他公民依法向法院提出公益訴訟。

此次民事訴訟法的修改歷經(jīng)三審，破解了一些歷史遺留的制度難題，也使得社會(huì)各界的諸多呼聲得到了較為理性的回應(yīng)。新《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定大大拓展了糾紛的可訴性范圍。美中不足的是，新法并沒(méi)有將公民個(gè)體列為公益訴訟的適格主體，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”也有待進(jìn)一步明晰。對(duì)于構(gòu)建一套體系化的公益訴訟制度而言，這是未來(lái)必然要修補(bǔ)的遺憾。每一個(gè)人都是自己利益的最佳保護(hù)者，賦予公民以公益訴訟起訴權(quán)是法律和社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在公益訴訟制度施行一段時(shí)間，積累一定司法經(jīng)驗(yàn)、配套條件成熟時(shí)，可以考慮通過(guò)修改民事訴訟法或相關(guān)法律，逐步賦予沒(méi)有直接利害關(guān)系的普通公民在一定條件對(duì)損害公共利益的違法者提起公益訴訟的資格，使公民得以理性地表達(dá)訴求，參與國(guó)家和社會(huì)的管理。

從救濟(jì)途徑的角度來(lái)看，接近正義運(yùn)動(dòng)的第一次浪潮和第二次浪潮具有一個(gè)共同的基本特征，即試圖通過(guò)改革司法機(jī)制，減少乃至消除公民在尋求司法救濟(jì)方面的障礙。然而，實(shí)踐表明，僅僅通過(guò)司法體制內(nèi)的改革未能實(shí)現(xiàn)接近正義的目標(biāo)，訴訟成本高昂、訴訟遲延以及訴訟結(jié)果不確定等對(duì)接近司法造成的障礙并沒(méi)有從根本上得到糾正。在此情況下，許多西方國(guó)家掀起了第三波接近正義運(yùn)動(dòng)，即將正義與司法(法院)區(qū)分開(kāi)來(lái)，重新理解和解釋正義的內(nèi)涵，使公民有機(jī)會(huì)獲得具體而符合實(shí)際的正義，即糾紛解決的權(quán)利。這一運(yùn)動(dòng)試圖構(gòu)建訴訟外爭(zhēng)端解決機(jī)制(ADR)，以此實(shí)現(xiàn)接近正義的目標(biāo)［6］。在司法資源短缺、訴訟成本不斷攀升而國(guó)家又不可能提供充足的法律援助的情況下，替代性糾紛解決機(jī)制在一定程度上彌補(bǔ)了司法的不足，并且有效地緩解了司法的壓力，使有限的司法資源能夠被那些真正需要它的人們所利用。

在我國(guó)，悠久的非訴糾紛解決傳統(tǒng)和快速膨脹的社會(huì)需求使諸如仲裁、調(diào)解等ADR形式蓬勃發(fā)展，多元化的糾紛解決體系已經(jīng)基本形成，訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制逐步健全，這些措施為分流、疏導(dǎo)急劇增長(zhǎng)的民事糾紛發(fā)揮著不可或缺的作用。尤其是人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相結(jié)合的“大調(diào)解”工作體系的確立，促使通過(guò)調(diào)解化解糾紛的聯(lián)動(dòng)機(jī)制在本土實(shí)踐中日益煥發(fā)出適應(yīng)社會(huì)需求的巨大生命力。以人民調(diào)解為例，截至2011年底，我國(guó)有人民調(diào)解組織81.1萬(wàn)個(gè)，調(diào)解員433.6萬(wàn)名。2011年調(diào)解糾紛893.5萬(wàn)件，調(diào)解成功率達(dá)96.9%。與此同時(shí)，各級(jí)法院的法官也積極主持當(dāng)事人通過(guò)調(diào)解化解糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)法院調(diào)解民事案件266.5萬(wàn)件，調(diào)解撤訴案件達(dá)174.6萬(wàn)件。近年來(lái)，在有關(guān)司法政策的引導(dǎo)下，各地法院紛紛開(kāi)展訴訟外處理糾紛的有益探索，取得了一定的成效并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)法律的修改及時(shí)將經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)的創(chuàng)新實(shí)踐轉(zhuǎn)化為普遍適用的制度成果。在此背景下，2012年修改的民事訴訟法增加了先行調(diào)解和調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)等內(nèi)容，并賦予經(jīng)確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力，以期進(jìn)一步發(fā)揮和鞏固調(diào)解作為糾紛解決方式的天然優(yōu)勢(shì)，使之獲得有力的司法支持和保障而共同助益于矛盾的化解。事實(shí)上，訴訟外糾紛解決機(jī)制與訴訟之間存在一定意義上的“競(jìng)爭(zhēng)”關(guān)系。如果訴訟外糾紛解決機(jī)制比訴訟成本更低或者更有利于實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的目的，理性的當(dāng)事人就會(huì)傾向于選擇訴訟外糾紛解決方式。法院出于防止訴訟費(fèi)流失的目的就有可能提高其“服務(wù)”的質(zhì)量。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，完善的訴訟外糾紛解決機(jī)制可以從另一個(gè)向度保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)［7］。

三、司法改革:法治中國(guó)建設(shè)的攻堅(jiān)之戰(zhàn)

30年來(lái)，我國(guó)的民事訴訟制度不斷地通過(guò)自我修復(fù)和完善，從不同的內(nèi)容和維度嘗試著“接近正義”的各種努力。從訴訟入口的開(kāi)放，到訴訟中的程序保障，再到判決后權(quán)利的兌現(xiàn)，每一環(huán)節(jié)無(wú)不昭示著司法改革孜孜以求的目標(biāo)和圖景。然而，實(shí)踐不斷發(fā)展，創(chuàng)新永無(wú)止境。司法改革既是一個(gè)歷久彌新的話題，更是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。自黨的“十五大”提出“推進(jìn)司法改革”以來(lái)，我國(guó)司法改革的內(nèi)容在深化政治體制改革的大背景下逐步從“司法工作機(jī)制”上升到“司法體制”的層面，并沿著推進(jìn)司法改革→推進(jìn)司法體制改革→深化司法體制改革的軌跡遞次推進(jìn)“司法體制改革”已經(jīng)統(tǒng)攝了當(dāng)代司法領(lǐng)域的發(fā)展取向，同時(shí)也觸及了司法改革的深層次問(wèn)題。近些年，我國(guó)的改革主要從司法規(guī)律和特點(diǎn)出發(fā)，著眼于優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)司法經(jīng)費(fèi)保障和司法為民等內(nèi)容，在一定程度上克服了體制性、機(jī)制性和保障性等方面的障礙，但總體而言，體制改革的進(jìn)展依然比較緩慢，與司法體制相關(guān)的立法工作明顯滯后。

2012年10月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室頒布了首部《中國(guó)的司法改革》白皮書，從司法制度和改革進(jìn)程、維護(hù)社會(huì)公平正義、加強(qiáng)人權(quán)保障、提高司法能力、踐行司法為民五大方面全面系統(tǒng)地闡述了我國(guó)司法改革的各項(xiàng)情況與總體進(jìn)展，并基于司法改革的系統(tǒng)性、整體性和持續(xù)性，明確提出了我國(guó)司法改革的根本目標(biāo):保障人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，為維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安提供堅(jiān)強(qiáng)可靠的司法保障。

2012年11月，黨的“十八大”報(bào)告提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，并明確要求“進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。隨著改革步伐的不斷加快和改革程度的逐步深化，作為政治體制改革的重要組成部分，我國(guó)的司法改革將步入新的歷史階段并準(zhǔn)備迎接來(lái)自社會(huì)更多更難的挑戰(zhàn)。

在充分肯定30年來(lái)改革成就的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)看到，司法改革是一項(xiàng)充滿艱巨性的浩大的系統(tǒng)工程，過(guò)去一個(gè)時(shí)期的改革雖然取得了相當(dāng)大的成績(jī)，但由于缺乏整體性的建構(gòu)和考量而經(jīng)常出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的尷尬。各自孤立的改革措施雖然在特定的時(shí)間里對(duì)特定的問(wèn)題有一定的作用，但它們最大的問(wèn)題在于無(wú)法保證整個(gè)系統(tǒng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)法使各項(xiàng)改革措施相互促進(jìn)。因此，今后改革的重點(diǎn)應(yīng)是繼續(xù)順延接近正義的路徑和方向，從根本上建立一個(gè)良好的系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)。

有學(xué)者指出，按照司法改革整體性的要求，一方面，我們應(yīng)當(dāng)將司法改革放在整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下進(jìn)行考察，重視外部環(huán)境與司法改革之間的互動(dòng)關(guān)系。既要仔細(xì)分析改革所處的特定歷史背景，分析社會(huì)環(huán)境中影響和制約改革進(jìn)程的重要因素，又要重視評(píng)估改革對(duì)外部環(huán)境所產(chǎn)生的具體影響，進(jìn)而不斷修正和完善改革。另一方面，由于司法主體、司法行為、司法客體、司法程序之間是相互影響、相互作用的，在對(duì)司法體制和司法機(jī)制進(jìn)行改革時(shí)，必須注意司法權(quán)內(nèi)部構(gòu)成要素之間的銜接和配合，使各方面改革舉措齊頭并進(jìn)、互為依托，進(jìn)而形成合力，最終推動(dòng)司法改革的良性發(fā)展［8］。

在這方面，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在20世紀(jì)90年代舉世矚目的民事司法改革中，英國(guó)制定了新的《民事訴訟規(guī)則》(Civil Procedure Rules，CPR)。新規(guī)則以“接近正義”為立法目標(biāo)，主要涉及保障當(dāng)事人平等、簡(jiǎn)化訴訟程序、提高訴訟效率、降低訴訟成本、發(fā)展替代性糾紛解決方式、合理配置司法資源、促使法院更加公正合理地解決糾紛、保障社會(huì)公眾接近司法的權(quán)利等內(nèi)容。同時(shí)，新規(guī)則明確規(guī)定了民事訴訟的最高目標(biāo)(overriding objective)，即確保法院公正地審理案件。為此，司法機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)做到:(1)保障當(dāng)事人的地位平等;(2)節(jié)省訴訟費(fèi)用;(3)采取與如下因素相適應(yīng)的方式審理案件:(a)案件所涉及的金額;(b)案件的重要性;(c)爭(zhēng)議事項(xiàng)的復(fù)雜性;(d)各方當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況;(4)保證高效、公平地處理案件;(5)適當(dāng)?shù)胤峙浞ㄔ嘿Y源，并考慮其他案件配置資源的需要。法院在行使民事訴訟規(guī)則規(guī)定的任何權(quán)力，或者對(duì)該規(guī)則進(jìn)行解釋時(shí)，必須盡力貫徹本規(guī)則的最高目標(biāo)。值得一提的是，自1998年12月頒布至今，新規(guī)則經(jīng)過(guò)了59次修改和補(bǔ)充，似乎有點(diǎn)“面目全非”了①例如，2001年增補(bǔ)執(zhí)行程序的規(guī)定，2005年修改小額程序的規(guī)定，2012年對(duì)案件管理、小額程序、文件透露、司法審查等多項(xiàng)制度進(jìn)行了較大幅度的修訂。參見(jiàn)英國(guó)司法部網(wǎng)站:http://www.justice.gov.uk，訪問(wèn)日期:2012年12月10日。。但是，由于有了最高目標(biāo)的指引和制約，盡管歷經(jīng)數(shù)十次修改，新規(guī)則各部分之間始終相互銜接、彼此協(xié)調(diào)，可謂“前后內(nèi)外，渾然一體”。

對(duì)此，我國(guó)香港地區(qū)的民事司法改革也采取了類似的做法。盡管香港司法界無(wú)意于“另起爐灶”的程序革命方式，但是認(rèn)真吸取了英國(guó)推行CPR的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對(duì)《高等法院規(guī)則》和《區(qū)域法院規(guī)則》等提出的150項(xiàng)改革措施以基本目標(biāo)(underlying objectives)為中心，輻射民事司法制度的各個(gè)方面以及與民事訴訟相關(guān)的外圍制度，力求提高民事司法制度的成本效益、簡(jiǎn)化民事訴訟的程序并減少訴訟拖延的情況。新規(guī)則同時(shí)規(guī)定，所有決定都必須符合程序公正和實(shí)質(zhì)結(jié)果公正的基本要求。因此，縱然司法改革的推行可以采取各種不同的方式，例如，“激進(jìn)”式、“漸進(jìn)”式、“折中”式、“試驗(yàn)田”式等，但是，不論采取何種方式，都必須從宏觀的層面、從整體的角度來(lái)設(shè)計(jì)、把握司法制度的改革。即使采用循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行改革，也必須統(tǒng)籌設(shè)計(jì)未來(lái)的整體司法制度的構(gòu)建［9］。

肇始于20世紀(jì)80年代末的審判方式改革經(jīng)過(guò)司法系統(tǒng)多年的經(jīng)營(yíng)和民間話語(yǔ)的推動(dòng)，已經(jīng)由單純的訴訟制度改革發(fā)展成為牽涉廣泛的司法體制改革，并在全國(guó)上下致力于全面建設(shè)和諧社會(huì)的偉大實(shí)踐中被賦予新的政治內(nèi)涵?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著改革的規(guī)劃再次被寫進(jìn)黨的代表大會(huì)工作報(bào)告并提上重要的議事日程，司法體制改革的推進(jìn)必將引發(fā)包括主體、觀念、制度、體制在內(nèi)的司法各構(gòu)成要素的全方位變革，改革的成果必將深刻地影響法治中國(guó)的未來(lái)走向。

［1］蔣劍鳴，等.轉(zhuǎn)型社會(huì)的司法:方法、制度與技術(shù)［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2008:258.

［2］齊樹(shù)潔.小額訴訟:從理念到規(guī)則［N］.人民法院報(bào)，2012-09-19(07).

［2］［意］莫諾·卡佩萊蒂.福利國(guó)家于接近正義［M］.劉俊祥，等，譯.北京:法律出版社，2000:66.

［4］齊樹(shù)潔.公益訴訟與適格當(dāng)事人之?dāng)U張［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2012-10-11(03).

［5］馬中主.環(huán)境與資源經(jīng)濟(jì)學(xué)概論［M］.北京:高等教育出版社，1999:22.

［6］范愉主.ADR原理與實(shí)務(wù)［M］.廈門:廈門大學(xué)出版社，2002:146.

［7］齊樹(shù)潔.民事司法改革研究［M］.廈門:廈門大學(xué)出版社，2006:172.

［8］吳衛(wèi)軍.司法改革原理研究［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2003:91-92.

［9］陳衛(wèi)東.中國(guó)司法改革十年檢討［J］.中國(guó)律師，2002，(11).

［責(zé)任編輯:杜 娟］

The Judicial Reform and Access to Justice—Written after the amending of the civil procedure law

QI Shu-jie，ZHOU Yi-yan

In August of 2012，the National People＇s Congress Standing Committee passed the new civil procedure law.The law does a large revision and supplement from the basic principles to the concrete system of civil litigation and dispute resolution mechanism，this is one of the major achievements of judicial reform of our country in recent years.This practice conforms to the constitutional and internationalization trend of the protection of the right of action，is a specific reflect of“access to justice”principle in the judicial reform process.However，judicial reform is a huge systematic project，the reform process must be durable and tough.As an important part of the reform of political system，judicial reform should pay more attention to the overall design，so as to achieve the all-round reform of judicial elements.

civil prcedure law;protection of right of action;access to justice;judicial reform

DF01

A

1008-7966(2013)01-0001-05

2012-12-13

本文系齊樹(shù)潔教授主持的2011年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“臺(tái)港澳民事訴訟制度改革研究”的研究成果

齊樹(shù)潔(1954-)，男，河北武安人，教授，司法改革研究中心主任，法學(xué)博士;周一顏(1987-)，女，浙江溫洲人，2011級(jí)訴訟法專業(yè)博士研究生，香港大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者。

①中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室:《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》(2012年6月)。

①中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室:《中國(guó)的司法改革》(2012年10月)。