丁曉軍

摘 要：行政公益訴訟是近年來行政法學(xué)理論與實務(wù)界研究的熱點。我國行政公益訴訟尚無立法上的規(guī)定，所以，從對域外相關(guān)制度的比較研究入手，提出初步構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；行政法學(xué)；訴訟法

中圖分類號：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0188-03

公益訴訟在域外法律制度發(fā)展中已有相當(dāng)長的歷史，早在古羅馬時期，就有了私益訴訟與公益訴訟之分。以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護(hù)私人權(quán)益為目的，僅特定的人才能提起的訴訟叫私益訴訟；以保護(hù)社會公益為目的，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民提起就叫公益訴訟[1]。相對于私益訴訟而言，公益訴訟指國家、社會組織或者公民個人作為原告，對侵犯社會公共利益的行為向法院提起訴訟，經(jīng)過法院的審理，追究違法者法律責(zé)任并對違法者實施制裁的措施，最終達(dá)到保護(hù)公共利益的訴訟制度。

一、行政公益訴訟的產(chǎn)生

何謂行政公益訴訟，國內(nèi)對此尚未形成統(tǒng)一的概念。有學(xué)者認(rèn)為，“行政公益訴訟是指，當(dāng)行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害之時，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度?！盵2]有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟是指同被訴行政行為無法律上的利益關(guān)系的公民、法人或其他組織（包含公訴機(jī)關(guān)）以與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的，直接以公共利益維護(hù)為訴之目的的行政訴訟[3]。也有學(xué)者認(rèn)為，“行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型?！盵4]

古羅馬法中的公益訴訟是為了保護(hù)社會公共利益的訴訟。也就是說，“古羅馬法中，公益訴訟制度的設(shè)置是古羅馬城邦民主制度的有機(jī)組成部分，它以司法權(quán)的名義保護(hù)社會公共利益?！盵5]可見，從起源來說，公益訴訟只追求保護(hù)公共利益的唯一價值取向和目標(biāo)，而不論由哪一個主體去實際實施。

為了防止濫訴，及至近代，行政訴訟法對訴訟主體資格作了嚴(yán)格的限制。一般規(guī)定除法律上有直接利害關(guān)系的人才具有起訴資格，這就直接導(dǎo)致了行政公益訴訟制度的消退。對侵害公共利益的違法行政行為，因受直接利害關(guān)系原則的制約，則公民無法起訴，從而導(dǎo)致對行政權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的疏漏。

隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，人們質(zhì)疑于訴訟中嚴(yán)格的直接利害關(guān)系。因此，人們認(rèn)識到“法律必須設(shè)法給沒有利害關(guān)系或沒有直接利害關(guān)系的居民找到一個位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒有人能夠反對這種不法行為”[6]。人們也逐漸認(rèn)識到：法律必須賦予沒有利害關(guān)系（沒有直接利害關(guān)系）的公民防止政府內(nèi)部的不法行為的發(fā)生權(quán)利。這就激發(fā)了行政公益訴訟在現(xiàn)代社會的復(fù)興。

二、域外公益訴訟制度

（一）美國《聯(lián)邦行政程序法》

現(xiàn)代行政公益訴訟制度的創(chuàng)始國是美國。其行政公益訴訟脫胎于民眾提起的行政訴訟，通過一系列案例把起訴條件由“權(quán)力損害”調(diào)整為“利益影響”，并且建立了公民個人、非政府組織以“私人檢察長”身份起訴無利害關(guān)系的行政行為的訴訟制度。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查?！痹诿绹痉▽嵺`中，只要所指控的行政行為對相對人利益造成了不利影響，他就具有了原告資格；且不管是否有特定法律直接規(guī)定這種利益，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他如審美、娛樂、環(huán)境等的利益。正如美國最高法院法官布盧南所說，“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經(jīng)濟(jì)或其他損害，那他就有了原告資格?！笨梢?，在美國，公民具有廣泛的訴的利益。

（二）德國的公益代表人制度

德國是由公益代表人對直接侵犯公共利益的行政違法行為提起起訴。德國《行政法院法》第35條第1款規(guī)定：“在聯(lián)邦行政院中設(shè)有1名檢察官，為維護(hù)公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟，但不包括紀(jì)律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于聯(lián)邦政府。”德國在行政公益訴訟態(tài)度上比較謹(jǐn)慎，一般認(rèn)為，國家是維護(hù)公共利益主體，而不應(yīng)轉(zhuǎn)移給社會團(tuán)體。

（三）日本的民眾訴訟制度

民眾訴訟是指，“請求糾正國家或地方公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟?！币耘c自己法律上無利益關(guān)系資格而提起的訴訟，是民眾訴訟。因而不是“法律上的爭訴”，而是為了確保法規(guī)的一般利益的正確適用而承認(rèn)的訴訟。日本的民眾訴訟具備了公益訴訟的一般功能，但相比其他國家而言，日本民眾訴訟受案范圍有限，只有法律上有規(guī)定時，才可提起民眾訴訟。

（四）英國的行政公益訴訟制度

英國行政公益訴訟制度顯著特征之一是起訴主體的廣泛性。為使公共利益不受違法行政行為的侵害，法律規(guī)定：任何公民個人、社會組織及特定國家機(jī)關(guān)均可以原告身份對違法行政行為向法院提起訴訟。

私人檢察總長理論又是英國行政公益訴訟的一種特別救濟(jì)制度。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)作為公共利益的代表，有權(quán)提起行政公益訴訟。對于公民告發(fā)的行政訴訟案，總檢察長核實后，可以授權(quán)公民以總檢察長的名義提起訴訟，參見王桂五《檢察制度與行政訴訟》，最高人民檢察院民事行政檢察廳民事行政檢察參考資料，第207頁。國會允許公民個人運用這種資格，從而產(chǎn)生了私人借檢察長之名提起的行政公益訴訟，并形成“私人檢察官理論”。相關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)直接提起的訴訟，總檢察長是行政訴訟的原告；公民以總檢察長名義提起的訴訟，總檢察長是形式上的原告，公民作為告發(fā)人，是實質(zhì)上的原告。根據(jù)1947年頒布的《王權(quán)訴訟法》，涉及英國王權(quán)的訴訟，總檢察長可以是訴訟的被告人。英國的檢察機(jī)關(guān)除可提起行政訴訟和參與行政訴訟外，還可授權(quán)公民以總檢察長的名義提起訴訟；同時總檢察長還享受自由裁量權(quán)，以此來終止其認(rèn)為證據(jù)不足或社會公益不符的訴訟和違法訴訟；庭審中，出庭的檢察官除享有原告的一切權(quán)利外，還可在法庭上發(fā)表評論，提出意見，有權(quán)向上級法院提出不合法或者不合理判決的上訴，要求復(fù)審；有權(quán)要求高等法院審查核實行政機(jī)關(guān)的違法行為。

（五）法國的越權(quán)之訴

法國的越權(quán)之訴被看作是行政公益訴訟的一種形式。越權(quán)之訴不但是法國行政法上最具特色的制度，也是法國行政法在國外產(chǎn)生影響最大的制度。越權(quán)之訴是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查行政決定的合法性，并撤銷違法行政決定的救濟(jì)手段。可見，法國的越權(quán)之訴制度確立了行政公益訴訟原告資格的“利益”標(biāo)準(zhǔn)，而且該“利益”是一種非常寬泛的、間接的、甚至可以是道義上的利益。

三、我國行政公益訴訟制度的初步構(gòu)建

行政公益訴訟是當(dāng)行政主體的違法行政行為對公共利益產(chǎn)生了侵害時，為了維護(hù)公共利益，法律允許無利害的關(guān)系人向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起行政訴訟的法律制度。為適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，以及人民群眾日益增強的民主意識和民主要求，國家需要作出制度性的安排，以法律的形式來實現(xiàn)人民民主。而行政公益訴訟制度是以保護(hù)公共利益為價值取向，是訴訟民主化的一個重要標(biāo)志。

（一）行政公益訴訟受案的范圍

法院能否受理針對于侵害公益的行政行為提起的訴訟，取決于該違法侵害行為是不是在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。鑒于公訴權(quán)的特殊性和行政權(quán)的有效性，避免檢察機(jī)關(guān)過多介入行政案件，應(yīng)相對限制檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍。在英國是嚴(yán)格按照違法行政行為是否侵害國家及公共利益來確定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍。我國檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)以針對侵害國家和社會公共利益的違法行政行為提起行政公益訴訟。建議將以下侵害公共利益的具體行政行為作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍：國有資產(chǎn)被侵害的行政性案件；行政機(jī)關(guān)違反環(huán)境保護(hù)法產(chǎn)生的公害案件；行政機(jī)關(guān)違反有關(guān)土地管理法規(guī)產(chǎn)生的土地閑置和資源浪費案件；以及政府在公共工程的審批、招標(biāo)、發(fā)包過程中的違法行為、政策性價格壟斷行為。

（二）行政公益訴訟案件的來源

從我國的實際情況及域外的立法案例來看，以下方面應(yīng)為案件的線索：（1）民眾的舉報。民眾是行政行為的相對人和違法行政行為所引起后果的承受者。民眾最易發(fā)現(xiàn)和掌握現(xiàn)實生活中行政機(jī)關(guān)非法處置國有資產(chǎn)、實施環(huán)境污染等行為，同時也能積極向司法機(jī)關(guān)舉報或控告。對于此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極認(rèn)真妥善處理，并及時給予答復(fù)。（2）政府機(jī)關(guān)移送。政府機(jī)關(guān)所掌握的有關(guān)信息非常重要，也是重要的案件來源之一，如：國有資產(chǎn)管理、工商、稅務(wù)、土地資源、民政等部門。除認(rèn)真審查政府機(jī)關(guān)主動移送的案件外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)主動與這些機(jī)關(guān)建立規(guī)范化、經(jīng)?；挠行О讣扑凸ぷ鞒绦颉＃?）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)和上級檢察院交辦。上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、上級檢察院及其他權(quán)力機(jī)關(guān)交辦的案件，也是行政公益訴訟案件的來源之一。（4）檢察機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)。作為國家利益和社會公益代表的檢察機(jī)關(guān)，日常履行法律監(jiān)督職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)的問題也是行政公益訴訟案件的來源之一。

（三）行政公益訴訟的立案

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對所掌握的案件線索進(jìn)行分析研究：構(gòu)成案件的，應(yīng)當(dāng)立案。立案所需的條件為：（1）有明確被告可進(jìn)行調(diào)查。有明確被告是構(gòu)成行政公益訴訟立案的首要條件。行政行為具有明確的法定性，是行政主體履行職責(zé)和行使行政職權(quán)的行為。一般情況下，實施侵害公益的違法行政行為的主體應(yīng)明確。但現(xiàn)實生活復(fù)雜，有時檢察機(jī)關(guān)所掌握的線索中可能沒有明確的訴訟對象，也就是說并不清楚何人何機(jī)關(guān)實施的所要起訴事實，這就需要進(jìn)一步調(diào)查研究，可否起訴，應(yīng)根據(jù)調(diào)查研究結(jié)果來確定。（2）有事實可進(jìn)行調(diào)查。須有明確可以進(jìn)行調(diào)查的事實方能使所舉報的案件得以立案。（3）有可主張的訴訟。予以立案的案件，必須有可撤銷的具體行政行為、可追究的行政責(zé)任，或宣告其行政行為無效等。

（四）行政公益訴訟案件的管轄

行政公益訴訟案件的管轄，是指由哪一級檢察機(jī)關(guān)代表社會公益向法院對侵害公共利益的行政案件提起訴訟的權(quán)限分工。也就是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)提起行政公益訴訟的級別管轄問題。一般認(rèn)為，為保證行政公益訴訟的嚴(yán)肅性和公正性，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職權(quán)，基層人民檢察院應(yīng)除外，以州、地、市級以上人民檢察院為宜。

正常情況下，據(jù)以上分工，可基本解決各級檢察機(jī)關(guān)所負(fù)責(zé)的起訴案件范圍。但在實踐中，仍是有問題不能解決。同樣，在行政公益訴訟案件的管轄上也是如此，故在遵循基本原則時還得有一定的靈活性，如可規(guī)定：在必要時，上級人民檢察院可直接起訴應(yīng)由下級人民檢察院管轄的案件；案情重大、復(fù)雜或者社會影響面大，下級人民檢察院認(rèn)為需由上級人民檢察院提起訴訟，可以請求移送上一級人民檢察院提起訴訟。這一靈活規(guī)定，在一定程度上可克服地方不正當(dāng)干預(yù)及特別保護(hù)等造成起訴受阻的現(xiàn)象。

（五）需要注意的其他問題

1.訴前程序的設(shè)置。因所訴違法行政行為的行政相對人并非檢察機(jī)關(guān)，無行政復(fù)議程序可適用。鑒于此，以行政效率原則和減輕兩院訟累原則，檢察機(jī)關(guān)可先對違法行政行為給予糾正違法通知建議或檢察建議來糾正。同時可避免行政機(jī)關(guān)在行政不作為案件中以“不知相對人違法”為由而抗辯，并有利于檢察機(jī)關(guān)舉證。

2.特殊證據(jù)規(guī)則的建立。被告行政主體承擔(dān)舉證責(zé)任。行政主體是具體行政行為的實施者，負(fù)有為自己排除違法行為的舉證責(zé)任。也就是說，行政主體具有證明具體行政行為合法性的義務(wù)。為此，人民檢察院應(yīng)具有調(diào)查取證權(quán)，以有力的證據(jù)來質(zhì)疑被告，達(dá)到法律監(jiān)督的效果。且行政相對人并非檢察機(jī)關(guān)，從訴訟時效上應(yīng)考慮檢察機(jī)關(guān)在取證上有充足的時間，所以行政公益訴訟時效應(yīng)不同于一般的行政訴訟時效。

3.法院對于檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟必須受理并作出裁判。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)濫訴問題，建議由同級人大常委會進(jìn)行監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)有權(quán)在法院受理后，作出判決生效前，申請法院裁定中止行政機(jī)關(guān)的被訴行政行為；簡易程序和特別程序?qū)徖聿贿m用行政公訴案件；檢察機(jī)關(guān)不承擔(dān)敗訴的責(zé)任，即使是審判機(jī)關(guān)不支持其訴訟請求，也不能要求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)訴訟費用和被告人因訴訟而帶來的損失；出席法庭審理的檢察官有權(quán)對庭審中的違法行為提出糾正意見，不服一審裁判的可以抗訴；對生效裁判發(fā)現(xiàn)確有錯誤，可按審判監(jiān)督程序提起抗訴。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]