孫 穎

（揚州大學 教育科學學院，江蘇 揚州 225000）

一、概念界定

所謂積極的就業(yè)政策，就是尋找解決就業(yè)問題的積極途徑，從就業(yè)規(guī)模，就業(yè)結(jié)構(gòu)，社會福利入手，“絕對或相對提高社會福利水平則是其最本質(zhì)的特征”。［1］在落實積極就業(yè)政策的政府支出中，包括公共財政提供的就業(yè)補助資金，相關(guān)部門為促進就業(yè)再就業(yè)實行的各種稅費減免等其他形式的投入。我國政府用于落實消極就業(yè)政策方面的支出主要是對下崗失業(yè)人口進行收入補助。［2］

二、政策背景及過程

在我國改革開放之初就業(yè)形勢就已經(jīng)相當嚴峻，1980年8月政府提出了解決就業(yè)問題的對策，即“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導下，實行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)”相結(jié)合的“三結(jié)合”的就業(yè)方針。［3］1998年，在經(jīng)歷了東南亞金融危機之后，為了實現(xiàn)當年經(jīng)濟增長，政府一直在尋找出路。這時，湯敏先生建議對高等教育進行改革，擴大招生、提高學費。隨后我國高校開始擴招，伴隨著市場的介入，政府對人們就業(yè)的控制越來越少，于是大量的下崗失業(yè)人群逐漸顯現(xiàn)，出現(xiàn)就業(yè)危機。為了解決這種突發(fā)性的大規(guī)模失業(yè)下崗問題,國家出臺了以“三條保障線”為主要內(nèi)容的被動型、消極就業(yè)政策。［4］雖然這些政策得到一些實效，但并沒有很大程度地緩解我國的就業(yè)壓力，于是我國開始轉(zhuǎn)變就業(yè)政策。最初，“積極就業(yè)政策希望能夠解決大批下崗工人的工作問題”［5］，后來隨著畢業(yè)生人數(shù)越來越多，實行學生助學貸款成為一項最重要的建議，國務院、教育部等有關(guān)部門當時也有很詳細的推動學生助學貸款的方案與試點。但是，由于當時的銀行改革還不到位，我國的個人信息系統(tǒng)沒有建立起來，老百姓的信用觀念比較模糊，對助學貸款的呆、壞賬的追繳，也因我們的法律不健全、法院執(zhí)行成本太高而很難執(zhí)行。因此，商業(yè)銀行沒有大規(guī)模開展助學貸款。甚至直到今天，助學貸款也不盡如人意，于是積極就業(yè)政策開始著重強調(diào)增加畢業(yè)生就業(yè)崗位。

2002年我國出臺了積極就業(yè)政策，2002年3月國務院辦公廳19號文件轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等四部委的《關(guān)于進一步深化普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)制度改革有關(guān)問題意見的通知》，當時認為從整體上看，高校畢業(yè)生數(shù)量與行業(yè)需求人數(shù)的總量相差甚遠，地區(qū)分布結(jié)構(gòu)不平衡，引導高校畢業(yè)生到基層、到中小企業(yè)就業(yè)是解決就業(yè)問題的主要途徑。隨后黨的“十六”大確立了積極就業(yè)政策的長期性和戰(zhàn)略性的地位。2003年是普通高等學校擴招本科學生畢業(yè)的第一年，由于人數(shù)眾多，當年高校畢業(yè)生的就業(yè)形勢比較嚴峻，同年5月底頒布《國務院辦公廳關(guān)于做好2003年普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》提出了十一條原則。2007年8月30日中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國就業(yè)促進法》。2012年11月份又頒布《教育部關(guān)于做好2013年全國普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》，繼續(xù)把高校畢業(yè)生就業(yè)工作擺在突出重要的位置，扎實推進基層就業(yè)和入伍預征工作，大力推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育和大學生自主創(chuàng)業(yè)。至此，我國的積極就業(yè)政策在高等學校畢業(yè)生方面逐漸完善、發(fā)展，并得到積極落實。

三、積極就業(yè)政策的價值特征

1.價值選擇

胡象明認為，公共政策從根本上講是為了謀求公共福利即社會福利的最大化。第一，公共政策的制定必須從社會整體利益出發(fā)。第二，公共政策必須關(guān)注個人福利,但要以服從社會福利為前提。第三，公共政策應全面關(guān)心人的福利,包括經(jīng)濟、政治和文化福利。第四,公共政策在關(guān)心人的全面福利時,必須把經(jīng)濟福利放在優(yōu)先考慮的位置。［6］我國作為社會主義國家，秉著公平、正義的價值理念為人民謀利益，在規(guī)劃和實施積極就業(yè)政策時，在社會經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等社會利益前提下，從畢業(yè)生就業(yè)角度出發(fā)考慮。作為畢業(yè)生個體而言，畢業(yè)生獲得了自主擇業(yè)的權(quán)利，同時也獲得了就業(yè)福利及失業(yè)保障，政府為畢業(yè)生的就業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)可能性，并為畢業(yè)生群體營造一個相對有利的就業(yè)環(huán)境。但從積極就業(yè)政策出臺的結(jié)果看，政府政策的實施不一定會根本影響畢業(yè)生的就業(yè)選擇，很多畢業(yè)生還是會選擇眾望所歸的工作作為首選，哪怕只是試試看的心態(tài)，也會選擇至少嘗試一下。

弗里德曼認為：“一般說來，在各種政治安排中，規(guī)模的大小確實會影響消費者的自由選擇?！保?］在我國，畢業(yè)生面臨政府號召畢業(yè)生到基層就業(yè)時，仍然選擇將公務員作為第一首選，并且較為偏遠的地區(qū)無人問津，這種現(xiàn)象足以說明現(xiàn)在的畢業(yè)生對于就業(yè)的價值觀已經(jīng)趨同，公務員待遇高，偏遠地區(qū)發(fā)展機會少，而且畢業(yè)生從偏遠地區(qū)再回到城市就業(yè)的幾率也不大，因此相當一部分大學生就算抱著試試看的心態(tài)也會選擇考公務員。近年來大學生村官逐漸被大家接受，一方面是頂著巨大的就業(yè)壓力，大學生不得不作出能力范圍內(nèi)的就業(yè)選擇，另一方面，村官的各種優(yōu)惠政策吸引著大學生。綜上所述，我國的積極就業(yè)政策某種程度上是為作為廣大弱勢群體的畢業(yè)生尋求謀生道路的。

2.有效性

任何一項政策的出臺都必須考慮政策的有效性，因此效益優(yōu)化就成為大家所要關(guān)注的焦點。勞凱聲和劉復興認為，效益優(yōu)化的基本涵義是：教育資源配置應遵循“教育利益生產(chǎn)原則”，保證教育資源使用的最大效能。［8］

現(xiàn)在我國的積極就業(yè)政策已經(jīng)發(fā)揮了一定的作用，政策的價值目標與結(jié)果取得了一定的一致性，一定程度地解決了畢業(yè)生就業(yè)問題。但是在積極號召畢業(yè)生去基層或偏遠地區(qū)就業(yè)的情況下，絕大部分畢業(yè)生仍然選擇留在經(jīng)濟發(fā)展相對繁華的地區(qū)就業(yè)，大學生創(chuàng)業(yè)成功率不容樂觀，選擇入伍的學生也并不多見。“在所有的政治系統(tǒng)中，利益團體都履行著利益表達的功能。他們就政策意見的性質(zhì)和可能出現(xiàn)的后果，向官員提供信息，這樣有助于決策的合理化”［9］。然而在決策中，我們常常忽略了重要的參與者，作為個體的公民通常是有差別的?！氨M管由公共官員來制定公共政策，但公民在各種不同的場合仍然可以直接參與決策”［10］。因此我國積極就業(yè)政策的有效性還有待進一步探索與完善，這十年的積極就業(yè)政策雖然已經(jīng)對解決畢業(yè)生就業(yè)問題產(chǎn)生一定成效，但還沒有從根本上解決畢業(yè)生就業(yè)難問題，只是作為一個積極引導，使人力資源均衡化，結(jié)果仍然存在就業(yè)難的問題，所以我們在制定積極就業(yè)政策時還應將畢業(yè)生的意見納入考慮范圍，研究畢業(yè)生真正的就業(yè)訴求，讓畢業(yè)生參與政策制定，從而更加有效地解決畢業(yè)生就業(yè)難的問題。

3.合法性

“盡管市場對秩序有影響且維護秩序但卻不產(chǎn)生秩序”［11］。這時政府的政策對秩序的產(chǎn)生具有重大作用。一般而言，一項政策能夠被立法，證明該政策所針對的問題已經(jīng)得到高度重視，2008年實行的《中華人民共和國就業(yè)促進法》足以說明我國的就業(yè)問題迫在眉睫，必須得到有效解決。一個政策的有效實施依賴于人們的服從，而人們之所以愿意服從政策，除了從自身的利益角度出發(fā)，可能還會“因為政策的公平、公正性，或人們相信政策的合法性。它是由具有合法權(quán)威的官員制定的，或政策的制定遵循了正確的程序，從而為人們所接受”［12］。當然就積極就業(yè)政策而言，它屬于非強制的行動形式，人們可以選擇去邊遠基層就業(yè)，也可以選擇在城市生活。但是當該政策作為法律而存在時，難免使畢業(yè)生在選擇上有了法律上的硬性保障，若畢業(yè)生選擇去西部就業(yè)，國家會有一系列優(yōu)惠保障措施強制實行，這是法律認可并且予以支持的，從而強化了畢業(yè)生去基層就業(yè)的優(yōu)惠意識，引導畢業(yè)生去基層服務。

《中華人民共和國就業(yè)促進法》作為積極就業(yè)政策的法律形式，體現(xiàn)了畢業(yè)生在就業(yè)時政府予以的各種法律保障。但現(xiàn)實生活中，招聘會上經(jīng)常出現(xiàn)問及應聘者年齡、婚配、籍貫等，還有些企業(yè)拒絕應屆畢業(yè)生，很多崗位明確要求應聘者有一定年限的工作經(jīng)驗才能就業(yè)的現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國就業(yè)促進法》同時也在向大家傳遞著這樣一些信息：畢業(yè)生能找到好工作的最好，找不到好工作或不想找工作的干脆就去創(chuàng)業(yè)，不創(chuàng)業(yè)的又沒什么其他辦法就業(yè)的就多做點基層工作，從基層干起，多積累些經(jīng)驗，所謂好的工作畢竟還是少數(shù)，與其千萬大軍過獨木橋，不如繞道走小路，這樣找工作也輕松些。

四、結(jié)語

積極就業(yè)政策的制定實施是一個漸進的過程，隨著政治、經(jīng)濟氣候和輿論的改變而改變。以往的法律大多是禁止與懲罰性的措施，《中華人民共和國就業(yè)促進法》則是鼓勵大家的一系列促進和保障措施，盡管如此，當積極就業(yè)政策和擴招政策同時存在時，找不到理想工作的畢業(yè)生仍然更傾向于選擇繼續(xù)升學，或者是考公務員。在整個積極就業(yè)政策制定的過程中，政策制定的本質(zhì)終歸是政治過程，公共政策的存在很大程度上依賴于政治、經(jīng)濟氣候和輿論，而非政治哲學或法律文獻。

［1］黃華波.簡論有中國特色的積極就業(yè)政策.中國勞動［J］，2002.11：10.

［2］賴德勝，孟大虎，李長安，田永坡.中國就業(yè)政策評價：1998-2008.北京師范大學學報（社會科學版）［J］，2011.3：114.

［3］劉社建.就業(yè)制度改革三十年的回顧與反思.社會科學［J］，2008.3：118.

［4］賴德勝，孟大虎，李長安，田永坡.中國就業(yè)政策評價：1998-2008.北京師范大學學報（社會科學版）［J］，2011.3：112.

［5］劉社建，李振明.促進積極就業(yè)政策完善的財政政策探討［J］.時政研究，2007.10：77.

［6］胡象明.廣義的社會福利理論及其對公共政策的意義［J］.武漢大學學報（社會科學版），2002.55（4）：429-431.

［7］米爾頓·弗里德曼.羅斯·弗里德曼著.胡騎.席學媛.安強譯.自由選擇［M］.商務印書館出版，1982：143-144.

［8］勞凱聲，劉復興.論教育政策的價值基礎(chǔ)［J］.北京師范大學學報（人文社會科學版），2000.6：13.

［9］［美］詹姆斯·E·安德森著.唐亮譯.公共決策［M］.華夏出版社出版，1990：52.

［10］［美］詹姆斯·E·安德森著.唐亮譯.公共決策［M］.華夏出版社出版，1990：68.

［11］［瑞典］湯姆·R·伯恩斯著.周長城等譯.結(jié)構(gòu)主義視野：經(jīng)濟與社會的變遷［M］.社會科學文獻出版社，1990：4-5.

［12］［美］詹姆斯·E·安德森著.唐亮譯.公共決策［M］.華夏出版社，1990：141.