袁利軍

福利國(guó)家 (welfare state)在抽象意義上是與“戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家”和“守夜人國(guó)家”相對(duì)。抽象意義的福利國(guó)家存在有一些前提:首先，人民的福利是國(guó)家的重要目的;其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是存在缺陷的，它不能絕對(duì)保證人民福利的順利增長(zhǎng);再次，國(guó)家保障人民福利的增進(jìn)不僅需要對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，而且需要與公民社會(huì)合作，即國(guó)家的宏觀調(diào)控職能和社會(huì)管理職能是必要的。［1］

一、福利國(guó)家的政治內(nèi)涵

福利國(guó)家不是社會(huì)保險(xiǎn)、不是公費(fèi)醫(yī)療、也不是家庭福利或社會(huì)救濟(jì)計(jì)劃，福利國(guó)家也不等同于社會(huì)保障或社會(huì)政策，而是它們的加總。絕大多數(shù)國(guó)家的政府都實(shí)行社會(huì)政策，這些政策彼此之間相差萬里，所以不能說實(shí)行某種社會(huì)政策的政府都是“福利政府”，它們所代表的國(guó)家都是“福利國(guó)家”。福利國(guó)家是一種國(guó)家形態(tài)，福利是這種國(guó)家形態(tài)的特性，福利國(guó)家形態(tài)突出地強(qiáng)化了現(xiàn)代國(guó)家的社會(huì)功能，社會(huì)福利則是國(guó)家決策的結(jié)果，所以它是一個(gè)政治學(xué)的概念。

福利國(guó)家是工業(yè)化時(shí)代主權(quán)國(guó)家社會(huì)功能的具體體現(xiàn)。工業(yè)化使得國(guó)家機(jī)器的各種構(gòu)件都要適應(yīng)新產(chǎn)品的需要，如果主權(quán)國(guó)家的國(guó)家功能不發(fā)達(dá)，無法調(diào)動(dòng)財(cái)源、難以啟動(dòng)行政工具，沒有能力規(guī)劃、預(yù)測(cè)和發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，那么也就不可能有20世紀(jì)下半葉福利國(guó)家形態(tài)的發(fā)展。大工業(yè)使市場(chǎng)越來越擴(kuò)大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不斷擴(kuò)大，隨之而來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了大量的失業(yè)。工業(yè)化也大大地增加了社會(huì)的收入，特別是增加了政府的稅源，使政府代表國(guó)家加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管理與控制成為可能。不同的國(guó)家由于歷史和社會(huì)的原因，政府采取了不同的社會(huì)政策措施。不過這些不同的措施所針對(duì)的社會(huì)問題卻是工業(yè)化社會(huì)所共有的:由于年邁、疾病、傷殘、失業(yè)等原因造成的收入損失或生活無著。如果僅有主權(quán)國(guó)家的發(fā)展而沒有工業(yè)化的發(fā)展，沒有工業(yè)化對(duì)主權(quán)國(guó)家的作用和主權(quán)國(guó)家對(duì)工業(yè)社會(huì)的反作用，也就不會(huì)有福利國(guó)家后來的發(fā)展。

福利國(guó)家模式強(qiáng)化的是主權(quán)國(guó)家的社會(huì)功能。主權(quán)國(guó)家對(duì)社會(huì)的干預(yù)建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上:一是現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家的合法性，二是工業(yè)社會(huì)對(duì)國(guó)家功能的新訴求，三是在工業(yè)化時(shí)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)能力的增強(qiáng)。三個(gè)因素在近現(xiàn)代的發(fā)展，成為福利國(guó)家建立的基本前提。工業(yè)社會(huì)為國(guó)家提供了可觀的財(cái)富，國(guó)家通過稅收獲得了調(diào)動(dòng)財(cái)富的能力，進(jìn)而獲得了大規(guī)模管理社會(huì)的能力。國(guó)家對(duì)工業(yè)社會(huì)需求的認(rèn)識(shí)決定了其社會(huì)管理的方式，而這種認(rèn)識(shí)又與國(guó)家的合法性有著緊密的聯(lián)系。國(guó)家的合法性模式?jīng)Q定其社會(huì)管理模式，而社會(huì)管理的結(jié)果則影響著合法性的強(qiáng)弱高低。國(guó)家必須保護(hù)國(guó)民免于市場(chǎng)的不完善所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家觀念重要的組成部分，也是國(guó)家合法性的重要來源之一。對(duì)內(nèi)職能上現(xiàn)代國(guó)家形成共識(shí):第一，由政府出面提供與個(gè)人及家庭收入相應(yīng)的最低收入保障;第二，政府有責(zé)任幫助個(gè)人和家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如疾病、老齡和失業(yè);第三，政府保證國(guó)民享受盡可能好的社會(huì)服務(wù)。這些共識(shí)形成后，余下的問題不再是政府干預(yù)的必要性，而是三個(gè)方面政策的不同組合，以及干預(yù)的方式和方法。

二、國(guó)外福利國(guó)家的典型模式

不同的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系會(huì)產(chǎn)生不同的福利國(guó)家模式?？妓顾ぐＫ蛊健ぐ驳律瓕⒏＠麌?guó)家模式分為三類:自由主義福利國(guó)家、合作主義福利國(guó)家和社會(huì)民主主義福利國(guó)家。［2］任何一種福利類型國(guó)家都不是純粹模式，都是某些綜合體，只是某個(gè)思想觀點(diǎn)居于主導(dǎo)地位。

(一)美國(guó):自由主義福利類型國(guó)家代表

社會(huì)權(quán)利是自由主義福利類型國(guó)家的原點(diǎn)。它相信社會(huì)權(quán)利的保障根本上依賴于市場(chǎng)，市場(chǎng)可以確保愿意工作的人獲得勞動(dòng)機(jī)會(huì)，而勞動(dòng)保證了他們可以獲得相應(yīng)的福利。社會(huì)權(quán)利通過勞動(dòng)者在市場(chǎng)中展現(xiàn)的能力被認(rèn)可，而不是由國(guó)家賦予。市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)自我保障效用最大化的最合理的方式，過度的社會(huì)保障不但無法真正扭轉(zhuǎn)貧困和失業(yè)，還會(huì)引發(fā)道德淪喪和懶惰。因此，國(guó)家在社會(huì)保障方面應(yīng)盡可能確保市場(chǎng)自由化，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而不是通過直接干擾的方式來進(jìn)行社會(huì)保障。市場(chǎng)提供從經(jīng)濟(jì)到生活保障是自由主義福利類型國(guó)家的基本福利原則。市場(chǎng)自由化的邏輯原點(diǎn)一切都應(yīng)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為中心，其相應(yīng)特征是自由、競(jìng)爭(zhēng)、個(gè)人主義至上，由此導(dǎo)致的階層分化非因國(guó)家政策調(diào)控結(jié)果而是市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。

但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和需求的多元化，這種單靠市場(chǎng)來提供福利的功能受到挑戰(zhàn)。因此，美國(guó)對(duì)福利政策進(jìn)行了一系列的改革，單純的自由主義理論不得不在一定范圍和程度內(nèi)吸納了集體主義的某些原則和措施，但通過自由市場(chǎng)培育的競(jìng)爭(zhēng)性的個(gè)人主義仍是其核心理念。國(guó)家的福利政策專注于真正的窮人，剩余式福利供給依然占據(jù)主導(dǎo)地位，非商品化程度同其他類型福利國(guó)家相比就顯得非常的低，之后出現(xiàn)的幾次改革的結(jié)果也并沒帶來怎樣的實(shí)質(zhì)性改變。而社會(huì)權(quán)利分層化程度也只能隨著市場(chǎng)作為主要的福利供給者而擴(kuò)大。美國(guó)社會(huì)保障的主體部分依靠基金化運(yùn)作，不需要政府的直接財(cái)政撥款，政府更多地使用“稅收開支”等間接手段來增強(qiáng)社會(huì)福利費(fèi)用針對(duì)性，如在就業(yè)上雙職工家庭能得到減稅優(yōu)惠。美國(guó)社會(huì)保障與職業(yè)福利兩種制度并存，許多企業(yè)為員工建立了職業(yè)福利制度，使職工“非工資收入”在工資總額中比例不斷增加，美國(guó)政府也鼓勵(lì)企業(yè)在年金、住房等方面為職工提供福利，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的多元化、強(qiáng)化職工福利與企業(yè)效益之間的聯(lián)系。這一做法不僅使企業(yè)負(fù)擔(dān)上社會(huì)責(zé)任，而且更使公民應(yīng)享有福利權(quán)益被牢牢地捆綁在工作上，由工作能力實(shí)現(xiàn)福利權(quán)益。因此，其相應(yīng)的社會(huì)權(quán)利就緊隨著企業(yè)業(yè)績(jī)好壞出現(xiàn)明顯的分層化趨勢(shì)。在救助體制上，由原來的濟(jì)貧法轉(zhuǎn)向家計(jì)調(diào)查式，避免社會(huì)權(quán)利無條件擴(kuò)張，政府的“慷慨”是贈(zèng)給那些最需要的弱勢(shì)群體，促使工人選擇工作而不是福利;公共責(zé)任只能進(jìn)入市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，商品的邏輯是至高無上的。慈善或者任何類型的保險(xiǎn)都基于契約原則和保險(xiǎn)精算原則，權(quán)利與給付必然與相應(yīng)的繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)，整體目標(biāo)是使系統(tǒng)盡可能按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行。［3］

(二)德國(guó):合作主義福利類型國(guó)家

德國(guó)福利國(guó)家模式在思想上是封建主義、合作主義、國(guó)家主義的混合。它認(rèn)可公民社會(huì)權(quán)利，但強(qiáng)調(diào)對(duì)既有階級(jí)分化的保護(hù)，它的社會(huì)福利綜測(cè)重視家庭，社會(huì)保險(xiǎn)包括無工作的妻子。德國(guó)的合作主義一般依照職業(yè)團(tuán)體而存，旨在支持傳統(tǒng)認(rèn)可的社會(huì)地位界線，并以之作為社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織紐帶。此類團(tuán)體常常是從舊的同業(yè)行會(huì)直接演變而來的，作為互助友好的集團(tuán)，它們總是出現(xiàn)于更具特權(quán)的工人群體中，如管道工人、木匠工人。德國(guó)福利保障政策強(qiáng)調(diào)，既有的社會(huì)權(quán)利分層化是基于階級(jí)分化的結(jié)果，階級(jí)的分化又是基于原有的國(guó)情之上;使各階層范圍內(nèi)享有的各自的社會(huì)權(quán)利，體現(xiàn)的是一種“巖層帶”特征，各自階層社會(huì)權(quán)利有著明顯的區(qū)別，但是公民又安于各自的歸屬，統(tǒng)一于國(guó)家的管理之內(nèi)。因此，德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)是按職業(yè)等級(jí)設(shè)立，并且享有保險(xiǎn)的資格要與工作繳費(fèi)與工作記錄相掛鉤，國(guó)家在個(gè)人與企業(yè)在繳納能力都出現(xiàn)問題時(shí)候方進(jìn)行財(cái)政兜底，在滿足多元化需求同時(shí)，國(guó)家加大對(duì)私營(yíng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度，盡可能地使市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)體在國(guó)家控制范圍之內(nèi)。所以，德國(guó)福利政策顯著特征就是權(quán)威、保守、家長(zhǎng)制的統(tǒng)治;實(shí)現(xiàn)的方式基于先前的職業(yè)團(tuán)體劃分。相應(yīng)地，指導(dǎo)思想、福利品定性、福利原則、標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目設(shè)置、分配功能、管理體制等都會(huì)因享受的群體階層差異化而有所差異;目的在于強(qiáng)調(diào)不同社會(huì)階層對(duì)國(guó)家的歸屬與忠誠(chéng)感，市場(chǎng)不過是維護(hù)和鞏固國(guó)家統(tǒng)治的一種手段，同時(shí)又賦予家庭責(zé)任，通過維持等級(jí)差別和階層分化，共同實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)治的穩(wěn)定和發(fā)展。［4］

德國(guó)的社會(huì)福利政策設(shè)計(jì)一方面受到傳統(tǒng)主義影響，強(qiáng)調(diào)國(guó)家主義，反對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的自由化思潮，相對(duì)于自由福利體制的國(guó)家，它所體現(xiàn)的非商品化程度較高;但另一方面，正是在原有邏輯基礎(chǔ)上，其設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)則根據(jù)職業(yè)類別的不同、群體階層社會(huì)地位的不同而有所不同，如奧地利、德國(guó)和法國(guó)，有著給與公務(wù)員格外福利待遇的傳統(tǒng)，官方一般認(rèn)可公民享有與其養(yǎng)老金計(jì)劃?rùn)n次匹配的社會(huì)基本權(quán)利，結(jié)果進(jìn)一步造成了階級(jí)分化，這也是保守主義與合作主義合作之間的親和關(guān)系體現(xiàn);直接導(dǎo)致了在享受福利標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)益和公民福利權(quán)益資格上的分層化，各個(gè)群體階層在各自“對(duì)號(hào)入座”的福利標(biāo)準(zhǔn)上獲得了國(guó)家、市場(chǎng)提供的福利品，相對(duì)于社會(huì)民主主義福利國(guó)家而言，德國(guó)社會(huì)權(quán)利分層化程度較高。

(三)瑞典:社會(huì)民主主義福利類型國(guó)家的代表

20世紀(jì)早期社會(huì)民主主義思潮在瑞典蓬勃發(fā)展，它認(rèn)為民主不僅是一種國(guó)家政治生活方式，而且也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的組織原則之一，因此倡導(dǎo)把自由、民主從政治領(lǐng)域擴(kuò)大到社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在他們看來，通過國(guó)家管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)展，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面的管理監(jiān)督，同時(shí)一面通過高額累進(jìn)稅去限制私人資本，一面通過建立社會(huì)保障制度來消滅貧困，就能實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的公平分配和充分就業(yè)，擴(kuò)大社會(huì)福利，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義。因而，瑞典的福利制度力圖消除實(shí)際收入的兩極分化現(xiàn)象，并實(shí)行全面的、針對(duì)全民的社會(huì)保障。瑞典的福利模式重視社會(huì)平等，它并不局限于機(jī)會(huì)平等，而是把平等觀念滲透在整個(gè)社會(huì)之中，特別重視結(jié)果，這不同于美國(guó)的平等是局限在最低社會(huì)保障線上，瑞典的福利模式更看重的是整個(gè)社會(huì)分配的公平，所以分配功能在瑞典十分強(qiáng)大，這同高稅收密切相關(guān)，能創(chuàng)造條件使社會(huì)民主權(quán)利基本能夠擴(kuò)及到每個(gè)國(guó)民。

瑞典的福利模式具有相當(dāng)高的非商品化程度。瑞典社會(huì)保障制度建立在“居住權(quán)”基礎(chǔ)上，即有權(quán)住在瑞典的人就有權(quán)享有社會(huì)福利的照顧，“居住權(quán)”是公民權(quán)的延伸與擴(kuò)大，使其社會(huì)權(quán)利概念與內(nèi)涵更加廣泛，因此，非商品化程度就相應(yīng)地較高，社會(huì)權(quán)利分層化就較低?！捌毡樾浴焙汀案咚健钡母＠谷鸬涑蔀楦＠麌?guó)家中的典范。公共年金計(jì)劃是其核心部分，它包括“基本年金”和“補(bǔ)充年金”兩部分，基本年金覆蓋范圍包括全體瑞典公民、僑居國(guó)外的瑞典人和在瑞典定居的外國(guó)人，補(bǔ)充年金則只限于有工資收入者，后者由雇主為員工繳納，并與投保人的收入相關(guān)。醫(yī)療保障制度所需費(fèi)用基本是由國(guó)家負(fù)擔(dān)，所有雇員與自雇者都能享受疾病補(bǔ)貼。而社會(huì)救濟(jì)無需繳納社會(huì)保險(xiǎn)稅，沒有國(guó)籍要求，但要求受助者盡力找到能夠得到充足收入的工作。充分就業(yè)和強(qiáng)大的收入分配系統(tǒng)支持全民福利，非商品化程度高且社會(huì)權(quán)利分層化被控制在一定范圍內(nèi)。［5］瑞典福利政策在思想上是社會(huì)民主主義、合作主義以及一些自由主義的綜合，具有很強(qiáng)的民主和平等性。在尊重公民權(quán)利同時(shí)，通過國(guó)家強(qiáng)大的再分配體系實(shí)現(xiàn)全民平等化。

三、國(guó)外福利國(guó)家的實(shí)踐對(duì)我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的啟示

(一)加強(qiáng)政府在社會(huì)福利方面宏觀管理的作用

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，政府的社會(huì)福利責(zé)任應(yīng)強(qiáng)化，政府的角色是間接供給者，為社會(huì)機(jī)構(gòu)提供資助或?yàn)榉?wù)對(duì)象提供補(bǔ)貼，而后由獨(dú)立的社會(huì)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。政府在社會(huì)福利中角色轉(zhuǎn)變，并不意味著其提供福利資金的減少，而是資金使用方式的變化，由主要用于建立福利機(jī)構(gòu)變?yōu)樵O(shè)立資助和補(bǔ)貼制度。同時(shí)，政府必須加強(qiáng)福利政策規(guī)劃方面的職能，發(fā)布福利規(guī)劃目標(biāo)，給福利相關(guān)方提供指導(dǎo)，并建立福利服務(wù)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，如設(shè)施、人員、服務(wù)質(zhì)量控制等。另外，政府必須代表受助人及公眾對(duì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，保障受助人的合法權(quán)益。

(二)鼓勵(lì)各類社會(huì)組織開展社會(huì)福利事業(yè)

大力鼓勵(lì)民間組織和企業(yè)從事社會(huì)福利工作。在健全法律、完善制度、加強(qiáng)監(jiān)管的情況下，逐步讓不以盈利為目的的民間組織和企業(yè)具體實(shí)施絕大部分的社會(huì)福利服務(wù)項(xiàng)目。政府相關(guān)部門則主要負(fù)責(zé)政策制定、從業(yè)資格審查、審批，以及相關(guān)的管理、監(jiān)督和培訓(xùn)，并對(duì)經(jīng)費(fèi)實(shí)施統(tǒng)一的籌集和分配，逐步與民間組織、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)形成在發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)方面的合作伙伴關(guān)系。

(三)開展社會(huì)福利教育，培養(yǎng)專門人才

社會(huì)福利服務(wù)的專業(yè)化水平要求有專業(yè)化的人才，因此應(yīng)開展社會(huì)福利方面的教育，提高社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平，例如，在大學(xué)、職專開設(shè)社會(huì)福利服務(wù)專業(yè)等。在此基礎(chǔ)上，建立社會(huì)福利服務(wù)從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的持證從業(yè)制度。同時(shí)，要借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開展福利的社會(huì)教育和業(yè)余培訓(xùn)，舉辦各種類型的福利人員培訓(xùn)班，推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)走上專業(yè)化道路。

(四)廣開經(jīng)費(fèi)來源，設(shè)立社會(huì)福利基金

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和政府財(cái)政能力的增長(zhǎng)必須優(yōu)先考慮社會(huì)福利的增長(zhǎng)，因此，應(yīng)該增加社會(huì)福利的政府撥款。同時(shí)，還要通過設(shè)立社會(huì)福利基金等方式，擴(kuò)大福利經(jīng)費(fèi)的來源，促進(jìn)民間力量支持福利事業(yè)的發(fā)展。此外，還要建立在福利經(jīng)費(fèi)的籌集、分配、使用等方面的監(jiān)督體制，保證福利資源合理使用和充分發(fā)揮其保障作用。

［1］周弘.福利國(guó)家向何處去［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

［2］考斯塔·艾斯平·安德森.福利資本主義的三個(gè)世界［M］.商務(wù)印書館，2010.

［3］李嘉琎.歐洲福利國(guó)家模式與美國(guó)自由放任主義模式之比較［J］.池州學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(2).

［4］布里吉特·H·舒爾茨.全球化、統(tǒng)一與德國(guó)福利國(guó)家［J］. 國(guó)際社會(huì)科學(xué)(中文版)，2001，(1).

［5］劉德芳.社會(huì)民主主義福利國(guó)家制度探析——以瑞典為例［J］.中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)，2011，(9).