王艷艷

隨著我國經(jīng)濟社會的穩(wěn)步快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化推進速度也越來越快，城鎮(zhèn)化水平已接近40%，且正處在加速時期。城鎮(zhèn)化步伐不斷加快的同時，卻出現(xiàn)了拆遷難的問題。有效解決拆遷難的問題，正確處理好城鎮(zhèn)建設(shè)和群眾個體利益之間的關(guān)系，形成群眾真心實意支持城鎮(zhèn)拆遷、改造和建設(shè)工作的氛圍，促進城鎮(zhèn)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展，這既是加快推進城鎮(zhèn)化、提升城市品位的需要，也是貫徹十六屆五中全會精神，落實科學發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會的要求。

濟南市市中區(qū)十六里河街道辦事處地處市中區(qū)南部，是省城濟南的南大門。東臨興隆街道辦事處，南與歷城區(qū)仲宮鎮(zhèn)接壤，西與黨家街道辦事處毗鄰，總面積44.7平方公里。省道103線縱貫南北，南外環(huán)和繞城高速公路橫穿東西，擁有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢和便利的交通條件。街道所屬的省道103沿線的周邊改造，招商引資引進房地產(chǎn)商，以旅游、休閑、養(yǎng)生為主，二環(huán)南路周邊、西河村周邊旅游觀光、生態(tài)優(yōu)化項目等建設(shè)也在積極籌劃準備實施當中。

十六里河作為近郊的一個街道辦事處，與城里辦事處的工作內(nèi)容差別較大。目前十六里河是城市化進程中表現(xiàn)最為突出和最具代表性的一個街道辦事處。城市化進程的不斷推進，城市的規(guī)模急劇擴張，大量的農(nóng)村的耕地及宅基地被要求圈入城市規(guī)劃用地，所以十六里河面臨的一大問題就是拆遷問題。這也是目前最棘手的問題之一，西河村的拆遷，二環(huán)南路以南南康村、北康村的拆遷，還有分水嶺村等等。目前拆遷進入最艱難的階段，絕大部分已拆遷完畢，只剩下一小部分難以談妥的居民，俗稱為“釘子戶”，幾乎拆遷的每個村都有這么幾戶。現(xiàn)在與他們的談判已進入一種焦灼狀態(tài)，一時難以找到解決的有效辦法。通過對這一系列拆遷工作的了解，使我對城市化進程中的拆遷難問題有了更直觀、更全面、更深刻的把握。

一、拆遷的緊迫性與必要性

城市總是處于動態(tài)的發(fā)展中，城市的建設(shè)不是一勞永逸的，需要隨著各方面需求的提高而不斷發(fā)展。

(一)形勢發(fā)展的需要使城市原有的格局已經(jīng)很難適應

若要謀求更大的發(fā)展空間，就必須通過拆遷實現(xiàn)城市空間的延伸，通過拆除處于城市交通瓶頸上的房屋，對城市路網(wǎng)作出結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實現(xiàn)城市功能的重新布局。

(二)城市改造的要求

由于城市改造，城市中許多地方已成為舊城區(qū)，同時由于城市的快速擴張，原來的城市郊區(qū)村被納入城區(qū)范圍而成為“城中村”。在這些舊城區(qū)域和“城中村”中，“臟、亂、差”問題突出，公共活動空間和綠地缺乏，環(huán)境質(zhì)量較差;市政配套設(shè)施不足，建筑質(zhì)量不高，安全隱患較大;物業(yè)管理落后，人員構(gòu)成復雜，治安形勢嚴峻，許多地方已成為都市里的“村莊”，所居住的群眾享受不到城市化所帶來的成果，這與城市的整體面貌、功能定位極不符合，更加需要實施拆遷改造。十六里河街道辦事處需要拆遷的地段就處在如此的環(huán)境之中。通過拆除危舊房屋和影響城市環(huán)境的建筑物、構(gòu)筑物，不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，改善城市生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化城市功能布局，以此增強城市對人口和產(chǎn)業(yè)的集聚效應，提升城市的綜合競爭力，提高投資吸引力，促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展。這也符合濟南市和市中區(qū)對整體發(fā)展規(guī)劃的部署。

(三)群眾生活水平不斷提高，對自身的居住、生活環(huán)境也提出更高要求

需要通過拆遷改造，實施大規(guī)模的城市園林綠化、環(huán)衛(wèi)、供排水等市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)，不斷美化、優(yōu)化城市環(huán)境，提升城市的品位和檔次，增強城市的吸引力。

二、“拆遷難”問題的具體表現(xiàn)和影響

在十六里河街道辦事處掛職期間，本人就走訪了幾個拆遷村 (比如西河村、分水嶺等村)，了解了目前剩余的拆遷戶的情況，這也正是“拆遷難”的具體表現(xiàn)。在西河村，雖然挖掘機轟隆隆地響，渣土車一趟趟地跑著，但那里仍然有三四棟房子沒有拆遷，這就是西河村的幾戶所謂的“釘子戶”。在空曠的土地上，這幾戶房子顯得相當孤零零的。談不妥的癥結(jié)就在于雙方條件差距太大，有一家人由于不是本村居民，只是從這買的房子，所以他們拆遷的時候不能分到安置房，只能拿到補償款，而本村的居民既可以得到補償款又可以分到安置房。因為村民蓋的房子用的宅基地是集體土地不能隨意買賣，所以買村民的房子本身就不合法，自然沒有安置房了。而這戶居民不但要求安置房，而且要求按1:1的比例分配，也就是說以他現(xiàn)在的面積換相同面積的安置房。他現(xiàn)在房子有600多個平方，照他的意思就是要給他600多平方的安置房，如果以每套三室兩廳120個平方來算，那么他家能分到5套三室一廳。以此地段每平方8000來算，他就相當獲得了將近500萬的房子，這還不算給的補償款。當然他的條件不符合政策規(guī)定，要求肯定不會得到滿足，所以拆遷問題就僵在這里了。

如果拆遷不能很好實施，那么城市的發(fā)展和城市化就無從談起。但由于拆遷難，許多建設(shè)項目不能得到及時實施，從而影響了城市功能的重新布局，延緩了舊城和“城中村”改造進程，使人居環(huán)境不能迅速得到改善，城市發(fā)展速度受到嚴重制約。拆遷難以實施，必然影響到市政基礎(chǔ)設(shè)施的完善及房地產(chǎn)項目的開發(fā)建設(shè)，對城市居民生活質(zhì)量的提高帶來很大影響。

三、“拆遷難”問題的原因分析

(一)補償問題是導致拆遷難的主要原因

1.尚未建立統(tǒng)一合理的補償標準

根據(jù)拆遷法規(guī)的要求，拆遷補償標準是以市場評估價格為依據(jù)的。由于房地產(chǎn)評估價格的影響因素很多，區(qū)域、個體差異性很大，使補償基準價與市場價格產(chǎn)生一定差異，具體體現(xiàn)在以下幾個方面:一是總體評估和個案評估存在差異。由于城市房屋拆遷往往是聯(lián)片或大面積拆遷，每戶房屋均作個案評估很不現(xiàn)實，也不好操作。按平均狀況評估得出的補償標準，總體上是比較公正、平衡的。但在對每戶具體補償時，因房屋存在著個體差異性，一些房屋高于平均狀況的被拆遷人往往感到“想不通”、“吃虧”，認為自身利益受到了侵害，導致拒絕簽約等情況發(fā)生。二是自行改變房屋用途導致補償困難。拆遷法規(guī)明確規(guī)定房屋用途以房屋所有權(quán)證為準，住宅房和非住宅房的補償價格有很大區(qū)別。而在實際中，很多臨街住宅房一樓一般都改變了房屋用途，在客觀上已經(jīng)成為經(jīng)營性用房。按照國務院辦公廳、建設(shè)部有關(guān)文件精神，對因歷史原因改變房屋用途的，各地可根據(jù)其納稅和經(jīng)營的情況給予適當補償，但在補償和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的實際操作中，是很難把握“適當”的尺度的，因此評估時價格仍然按住宅計算，對此，被拆遷人往往認為極不合理，侵害了他們的利益。

2.部分被拆遷人法律意識淡薄，要價過高

極少數(shù)被拆遷人無視有關(guān)法規(guī)，在拆遷補償安置問題上漫天要價，一旦要求達不到，就拒絕丈量和評估。有的被拆遷戶今天達成協(xié)議，明天又改變主意。還有個別拆遷戶甚至無理取鬧，現(xiàn)場滋事，拒絕搬遷等等。在十六里河一部分釘子戶也是由于這個原因拒不拆遷的。

(二)依法拆遷面臨許多困難

1.實施依法強制拆遷的主體不夠明確、比較模糊。程序的繁瑣，使強制拆遷的效果不明顯，現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)一個大的拆遷建設(shè)項目因為一兩戶拆遷戶還沒有簽約拆遷而在申請程序中停滯等待的情況，由于拆遷工作不能按時完成導致建設(shè)工程長期拖延，當事人蒙受很大經(jīng)濟損失。

2.極少數(shù)釘子戶的不斷上訪、鬧訪，使有關(guān)部門心存憂慮，害怕影響穩(wěn)定，破壞形象。個別被拆遷人為了達到目的，要么歪曲事實四處上訪，要么拉幫結(jié)伙集體上訪，甚至沖擊黨政機關(guān)，企圖給領(lǐng)導和政府部門施加壓力，達到不合理的要求。依法拆遷本來是處理拆遷糾紛最好的辦法，但由于穩(wěn)定壓倒一切的工作要求，使得基層在處理拆遷糾紛、強制拆遷時十分為難，一方面想依法推進城市建設(shè)，另一方面又擔心因為一些釘子戶的上訪而影響穩(wěn)定，擔心上級因此對地方提出批評，影響地方的形象。

3.片面理解“以人為本”。以人為本應該作為現(xiàn)代社會治理的基本理念。但我們必須正確的理解以人為本理念，所謂以人為本，就是一切工作要以滿足大多數(shù)人民群眾的物質(zhì)文化需要為出發(fā)點和落腳點，在經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷為大多數(shù)人民群眾謀取切實的經(jīng)濟、政治、文化利益，為人民群眾素質(zhì)的提高和人的全面發(fā)展發(fā)揮提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。以人為本，應該作為我們黨和政府的執(zhí)政理念，也是我們各項工作的出發(fā)點和落腳點。城市建設(shè)和拆遷不可避免地涉及到各種利益的調(diào)整和再分配，但我們衡量和把握的標準只能是以是否有利于大多數(shù)人為標準，而不能僅就其中的個別人、少數(shù)人來談以人為本，否則就會進入概念的誤區(qū)。

四、解決“拆遷難”問題的路徑分析

(一)必須制定完善的法律法規(guī)，嚴格依法行政

解決拆遷難的問題，必須依靠強有力的法律法規(guī)作保障。由于《城市房屋拆遷管理條例》在相關(guān)法律條文規(guī)定上存在不完善的地方，因此，《條例》的作用難以充分發(fā)揮出來。各級政府應根據(jù)國家的《城市房屋拆遷管理條例》，結(jié)合本地實際，制定具體的拆遷規(guī)定或?qū)嵤┘殑t。通過制定和完善有關(guān)拆遷的法律法規(guī)，把拆遷納入法制化、規(guī)范化的軌道，規(guī)范拆遷人和被拆遷人的行為，明確拆遷主體、拆遷補償?shù)姆秶鷺藴?、強制?zhí)行的程序，切實減少政策法規(guī)的盲區(qū)。在完善法律法規(guī)的前提下，嚴格依法行政，使法律法規(guī)既約束政府又約束民眾。為此，在制定完善有關(guān)拆遷的法律法規(guī)中，必須做到以下幾點:一是規(guī)范政府公共權(quán)力，明確征地、拆遷工作主體;二是明確拆遷補償?shù)姆秶鷺藴剩Ｕ媳徊疬w人的合法權(quán)益;三是嚴格規(guī)范城市房屋物業(yè)拆遷程序。

(二)必須制定好有關(guān)拆遷的配套措施及實施細則

城鎮(zhèn)拆遷不僅僅是拆房子，而且是一個包括拆遷、補償、回遷及房產(chǎn)、土地、建管、街道、就業(yè)、社保等多方面工作緊密結(jié)合的系統(tǒng)工程，必須采取有力措施，搞好協(xié)調(diào)配套。一要建立健全多層次、全方位的保障體系，徹底解決拆遷群眾的后顧之憂;二要推進中低價商品房以及安置房、經(jīng)濟適用房、廉租房建設(shè);三要本著“公平、等價、有償”的原則，制定實施市場化運作的拆遷新政策。

(三)必須堅持依法強制拆遷

拆遷必須合法，這是依法治國的必然要求。依法強制拆遷是合法拆遷的保障手段，必須堅決予以支持。在拆遷工作中，常常會遇到一些無理取鬧的拆遷戶，他們的普遍現(xiàn)象就是超越政策范圍漫天要價。有的要求補償面積超過原住宅面積數(shù)倍以上，有的拆遷戶趕在拆遷評估前搭建違章建筑，并無理要求評估補償?shù)鹊取τ谶`章搭建必須依法強制拆除，對在各種程序合法完備的情況下仍拒不拆遷、影響工程建設(shè)的，要堅決依法強制執(zhí)行，特別是涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，更要堅決執(zhí)行。同時，在強制拆遷中，還要善于抓反面典型，通過反面教材警示和教育廣大群眾，爭取他們對拆遷工作的支持。

(四)必須正確對待因拆遷引發(fā)的上訪問題

1.建立完善的預警機制，及時準確地掌握因拆遷可能產(chǎn)生的苗頭性、傾向性問題，做到早發(fā)現(xiàn)、早預防、早化解，提前把矛盾解決在萌芽狀態(tài)。2.對上訪人員要熱情接待。對因拆遷引發(fā)的上訪，各級各部門都要熱情接待，傾聽群眾反映的問題，做到合理的要聽，不合理的也要聽，盡量防止群體性上訪和越級上訪，把矛盾解決在基層。3.認真依法解決群眾反映的問題。對上訪者提出的問題，合理的要及時進行解決，一時解決不了的要做好解釋工作，盡量給他們一個滿意的答復。對拆遷戶的無理上訪，要說服教育，勸其息訪，對少數(shù)要價過高，無理取鬧的，要堅持原則，不予遷就;對個別公開聚眾鬧事、擾亂信訪工作秩序、機關(guān)工作秩序和社會秩序的行為應堅決依法嚴肅處理，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責任。

(五)必須加強廣泛宣傳，營造良好氛圍

1.全方位做好拆遷意義的宣傳。要運用多種宣傳工具，采取各種宣傳手段，廣泛深入地宣傳拆遷對改善城鎮(zhèn)環(huán)境、提高群眾生活水平的重要性，大力宣傳通過拆遷造福民眾的好典型，在全社會營造人人理解拆遷、人人支持拆遷的濃厚氛圍。

2.深入細致地做好拆遷戶的思想工作，向他們宣傳好各項拆遷政策，幫他們分析拆遷的利弊，讓廣大群眾充分認識到拆遷給自己帶來的實惠和益處，從而更加積極自覺地支持配合城市拆遷工作。

3.全面正確地理解“以人為本”的思想。以人為本是科學發(fā)展觀的核心內(nèi)容，也是我們做好各項工作的落腳點和出發(fā)點。它是以實現(xiàn)好維護好發(fā)展好大多數(shù)人民群眾的利益為前提的，是一個總體原則，是一種執(zhí)政理念，不能片面、僵化、孤立地進行理解。不能說我們干一項事業(yè)觸動了少數(shù)人的利益，就不是堅持“以人為本”了。進行城鎮(zhèn)拆遷，是為大多數(shù)群眾謀利益，決不能因極少數(shù)人的阻撓、反對而放棄、停滯，更不能以此為借口，平平庸庸，碌碌無為。只要我們真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，誠心誠意為群眾做好事、辦實事、解難事，就是做到了“以人為本”，就一定會得到廣大群眾真心擁護和熱情支持。

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［3］馮秋燕.房屋拆遷沖突的博弈分析［J］.理論研究，2006，(6).