王全寶

2012年以來，長期在一線辦案的老張感覺，辦理“兩規(guī)”手續(xù)越來越嚴(yán)格了。

老張是某市紀(jì)委案件室負(fù)責(zé)人，據(jù)他回憶，上個世紀(jì)時，對被調(diào)查人實(shí)施“兩規(guī)”措施沒有那么復(fù)雜。“那時，‘兩規(guī)地點(diǎn)和時間要求的不是很嚴(yán)?，F(xiàn)在不僅是辦理‘兩規(guī)的手續(xù)要求嚴(yán)格了，就是對被調(diào)查人采取‘兩規(guī)的場所以及‘兩規(guī)使用期限都要嚴(yán)格掌控?！辈辉敢馔嘎缎彰睦蠌埜嬖V《中國新聞周刊》。

這些變化，源于2012年出臺的一份文件，題為《中央紀(jì)委關(guān)于使用“兩規(guī)”措施的規(guī)定》（以下簡稱“12號文件”）。

該文件下發(fā)后不久，省市縣紀(jì)委相繼下發(fā)文件進(jìn)行學(xué)習(xí)。結(jié)合該文件，有的地區(qū)甚至出臺了自己的“實(shí)施辦法”。

比如，2012年8月21日，中共婁底市紀(jì)委婁底市監(jiān)察局出臺的“嚴(yán)格依紀(jì)依法辦案實(shí)施辦法”就要求：全市各級紀(jì)委需要對被調(diào)查人采取“兩規(guī)”措施的，統(tǒng)一到市紀(jì)委“兩規(guī)”場所進(jìn)行（市紀(jì)委“兩規(guī)”場所未投入使用前，必須到經(jīng)省、市紀(jì)委批準(zhǔn)的“兩規(guī)”場所進(jìn)行）。

“執(zhí)紀(jì)者必先守紀(jì)，監(jiān)督者必受監(jiān)督”。事實(shí)上，隨著反腐敗深入，中央紀(jì)委在懲治腐敗的同時，對自身監(jiān)督力度也在不斷加強(qiáng)，每隔一段時間，都要出臺規(guī)范“兩規(guī)”的文件。

更大的變化是，9月2日，中央紀(jì)委監(jiān)察部官方網(wǎng)站（www.ccdi.gov.cn）上線，首次對社會公開了中央紀(jì)委的組織結(jié)構(gòu)、辦事流程等內(nèi)容，意在通過信息透明強(qiáng)化自我監(jiān)督。

“兩規(guī)”與“兩指”

媒體公開報(bào)道中的“雙規(guī)”一詞，官方文件中則稱之為“兩規(guī)”。中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠告訴《中國新聞周刊》，紀(jì)檢部門利用“兩規(guī)”措施辦案始于上個世紀(jì)80年代初。

李永忠曾有6年地方紀(jì)委案件檢查室主任的工作經(jīng)歷，后調(diào)到中央紀(jì)委研究室從事研究工作10年。其后，又從中央紀(jì)委研究室辦公室主任一職調(diào)任中央紀(jì)委北戴河培訓(xùn)中心副主任，2009年參與組建中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院并任副院長。

據(jù)李永忠回憶，最早運(yùn)用“兩規(guī)”突破案件的應(yīng)該是中央紀(jì)委前副書記劉麗英。1983年，在中央紀(jì)委檢查室工作的劉麗英在山西運(yùn)城查辦了一批違法亂紀(jì)案件。

80年代末，李永忠在地方任案件檢查室主任時，也運(yùn)用了“雙規(guī)”的做法，突破了此前已經(jīng)煮成“夾生飯”的案件。

地方的成功經(jīng)驗(yàn)逐漸被中央所吸收?！皟梢?guī)”措施正式進(jìn)入官方文件，最早見于1990年12月9日國務(wù)院頒布的《行政監(jiān)察條例》。該條例的第二十一條第（五）項(xiàng)規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查、調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明”。

紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)施的“兩規(guī)”，則來源于1994年3月25日頒布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（中紀(jì)發(fā)〔1994〕4號）。其第二十八條第（三）項(xiàng)規(guī)定，“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”（即“兩規(guī)”）。從此，“兩規(guī)”的使用有了內(nèi)部依據(jù)，并成為突破要案行之有效的重要手段。

1997年5月9日，《行政監(jiān)察條例》被廢止，同日經(jīng)全國人大常委會通過的《行政監(jiān)察法》第二十條第（三）項(xiàng)規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”（即“兩指”）。

細(xì)微的變化在于，原《行政監(jiān)察條例》中的“兩規(guī)”被《行政監(jiān)察法》中“兩指”所代替；同時，《行政監(jiān)察法》在“兩指”中又增加了“但是不得對其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”這一句話。

在李永忠看來，這一變化突出體現(xiàn)了保障人權(quán)。

1993年，中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，因而在實(shí)踐中，一般很難區(qū)分“兩規(guī)”和“兩指”措施。

更有輿論分析認(rèn)為，由于紀(jì)檢部門高出監(jiān)察部門半級，故“兩指”的使用逐步被“兩規(guī)”所取代。

而媒體公開報(bào)道中的“雙規(guī)”措施，在此后的一系列反腐大案中則屢被提及，比如陳希同、胡長清、陳良宇等腐敗案件。

2010年新修改的《行政監(jiān)察法》，對于有關(guān)“兩指”規(guī)定，則沒有做進(jìn)一步改動。

在以往查處的腐敗案件中，涉腐官員往往是在“兩規(guī)”期間交代出違紀(jì)違法的犯罪事實(shí)。因此，“兩規(guī)”“兩指”措施作為突破大案要案行之有效的重要手段，有其特殊意義。用李永忠的話來描述，即“‘兩規(guī)不能從根本上完全解決腐敗問題，但是如果沒有‘兩規(guī)，當(dāng)前的腐敗問題會更嚴(yán)重”。

從嚴(yán)規(guī)范

不可忽略的是，一些地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在采用“兩指”“兩規(guī)”措施時，出現(xiàn)了違規(guī)違法情況，這一問題早在上世紀(jì)末就受到高層重視。

1998年6月，中央紀(jì)委監(jiān)察部發(fā)布《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法采用“兩指”“兩規(guī)”措施若干問題的通知》，其中就指出各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采用“兩指”“兩規(guī)”措施存在一些不容忽視的問題。

為此，該“通知”作了三條規(guī)定：一、不準(zhǔn)使用司法手段，不準(zhǔn)使用司法機(jī)關(guān)的辦公、羈押場所和行政部門的收容遣送場所；二、不準(zhǔn)修建用于采用“兩指”“兩規(guī)”措施的專門場所；三、嚴(yán)禁搞逼供、誘供，嚴(yán)禁體罰或者變相體罰，嚴(yán)禁打罵、侮辱人格和使用械具。

2000年11月27日，浙江臺州四名紀(jì)委干部故意傷害（致死）案，在寧波市北侖區(qū)人民法院公開開庭審理。這起中國首例紀(jì)委干部因刑訊逼供致談話人死亡案件，被檢察機(jī)關(guān)提起公訴。

據(jù)媒體報(bào)道稱，69歲的溫嶺市百貨公司退休職工陳安稷，退休后被聘為溫嶺賓館會計(jì)。2000年4月5日，既非黨員，又非干部的陳安稷，被臺州市紀(jì)委以溫嶺“3·23”案件涉案知情人為由叫至椒江“談話”，期間與外界隔絕，其家屬多次要求探望，均被紀(jì)檢部門拒絕。45天之后，他被5位臨時抽調(diào)上來協(xié)助辦案的紀(jì)委干部活活打死。

那一年的1月，中央辦公廳還剛剛下發(fā)《關(guān)于紀(jì)檢機(jī)關(guān)使用“兩規(guī)”措施的辦法（試行）》文件，對正確使用“兩規(guī)”做了明確規(guī)定。

2000年12月，時任的中央領(lǐng)導(dǎo)親自對浙江臺州紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在使用“兩規(guī)”措施過程中發(fā)生的一起嚴(yán)重違紀(jì)違法事件作出批示稱：“從這份材料看，確實(shí)存在逼供現(xiàn)象，需要引起十分注意，也要研究一些切實(shí)可行的措施”。

為此，2001年2月19日《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于正確使用“兩規(guī)”“兩指”措施的通知》，再次對依法依紀(jì)使用“兩規(guī)”“兩指”措施提出和重申七項(xiàng)要求。

2001年9月28日中央紀(jì)委再次下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》，要求“雙規(guī)”對象必須是中共黨員，場所必須能確保安全，“一般應(yīng)該選在具有安全防范條件的平房或者樓房的一層”。

2010年12月30日，湖南省郴州市市委原副書記、市紀(jì)委原書記曾錦春犯受賄、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪被執(zhí)行死刑。

媒體報(bào)道稱，曾錦春濫用“雙規(guī)”“雙指”權(quán)力，手段極其惡劣。曾錦春主政郴州紀(jì)檢工作達(dá)11年之久，“雙規(guī)”“雙指”成為其進(jìn)行二次人事調(diào)整和插手經(jīng)濟(jì)事務(wù)的工具。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志報(bào)道：2001年，郴州市宜章縣法院原院長文道值在審理該縣國土局長彭輝廣一案時，未遵循曾錦春要求的無罪釋放指令，被“雙規(guī)”50多天；2002年3月，宜章縣副檢察長鄺茂盛因違逆曾的意志，被“雙規(guī)”59天；2000年11月1日，民營企業(yè)家李民主、楊守恒、郭三勇被郴州市紀(jì)委“雙規(guī)”，第27天楊守恒伺機(jī)逃掉，第49天郭三勇交出4萬元現(xiàn)金并留下“今欠郴州市紀(jì)委違紀(jì)款46000元整”的字據(jù)后獲釋，第50天李民主分兩次繳納了12萬元“違紀(jì)款”、并寫下8萬元欠條后才重獲自由。

鑒于基層種種濫用“雙規(guī)”“雙指”現(xiàn)象，中央不斷下文規(guī)范這一措施。2005年5月底，中央紀(jì)委辦公廳和中央辦公廳相繼下發(fā)文件（分別是[2005]7號和[2005]28號文件），主題均是“完善查辦案件協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范‘兩規(guī)措施”。

此后，在中央紀(jì)委頒布一系列有關(guān)規(guī)范文件，如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范辦案工作的意見》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)查辦案件涉案款物管理暫行規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)辦案安全工作的意見的通知》，等等。

2012年，中央紀(jì)委印發(fā)的《中央紀(jì)委關(guān)于使用“兩規(guī)”措施的規(guī)定》，對“兩規(guī)”措施在適用對象、使用條件、審批程序、通報(bào)和備案、使用期限和安全保障等問題上得到進(jìn)一步規(guī)范。

一位紀(jì)檢系統(tǒng)不愿具名的局級官員向《中國新聞周刊》透露，對于“兩規(guī)”“兩指”的嚴(yán)格使用，中央紀(jì)委曾提出了很多要求，內(nèi)部開會時也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，如果出現(xiàn)違法違規(guī)使用情況，會造成惡劣社會影響。

“黨紀(jì)法庭”試驗(yàn)

隨著反腐行動逐漸深入，社會在關(guān)注紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處黨員中腐敗分子的同時，也在反思紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的透明度問題。

在制度反腐專家李永忠看來，“雙規(guī)”是當(dāng)下反腐敗斗爭所需要的，是為了適應(yīng)目前中國嚴(yán)峻的反腐形勢而創(chuàng)造的一種的反腐戰(zhàn)術(shù)。

但不可否認(rèn)的是，紀(jì)委的權(quán)力也需要限制。“比如湖南株洲紀(jì)委原書記曾錦春，他權(quán)力太大后，所有官員又必須去巴結(jié)紀(jì)委書記?！崩钣乐艺f。

實(shí)際上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威集中體現(xiàn)在查辦案件中，因而，如何規(guī)范辦案程序以及對其自身權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督亦是題中之意。

2001年，浙江省臺州市玉環(huán)縣紀(jì)委、監(jiān)察局，在經(jīng)過了反復(fù)的調(diào)研并取得了上級審理部門的支持后，開始摸索打破以往的案件閉門審理模式，試行公開審理。開創(chuàng)了黨紀(jì)案件“公開審理”模式，使紀(jì)委辦案的“封閉過程”開始有了透明度。

此外，當(dāng)時還有上海市試行“申訴案件聽證制度”，以及河北省石家莊市試行“公開審理”的模式。

2003年8月，在全國紀(jì)檢監(jiān)察案件審理工作會議上，時任中央紀(jì)委副書記劉峰巖在工作報(bào)告中提出：“要在繼續(xù)做好紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部公開審理、申訴聽證等項(xiàng)試點(diǎn)工作的同時，及時總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)?！?/p>

2005年4月5日，全國31個省區(qū)市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的審理室主任、分管領(lǐng)導(dǎo)云集浙江省杭州市下城區(qū)政府大樓的會議室，觀摩了一場真實(shí)黨紀(jì)案件的公開審理。

據(jù)媒體公開報(bào)道，當(dāng)時這場觀摩是在“全國紀(jì)檢監(jiān)察案件審理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班暨工作年會”期間，作為業(yè)務(wù)培訓(xùn)的一項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行的，要求“不定調(diào)子”“不帶框子”。

2005年5月底，中央紀(jì)委辦公廳下發(fā)“中央紀(jì)委關(guān)于完善查辦案件協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范‘兩規(guī)措施的意見”。其后不久，全國紀(jì)檢監(jiān)察案件檢查業(yè)務(wù)培訓(xùn)班在北戴河開班。

在開班典禮上，時任中央紀(jì)委副書記張惠新強(qiáng)調(diào)，要“嚴(yán)格依紀(jì)依法辦案必須在國家法律、法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)正確運(yùn)用政策，不得超越紀(jì)律和法律的規(guī)定。不得違反法定權(quán)限和程序，重要事項(xiàng)的決定要按規(guī)定權(quán)限和程序報(bào)批”。

李永忠任中央紀(jì)委北戴河培訓(xùn)中心副主任，他告訴《中國新聞周刊》，該中心組織了多次黨內(nèi)討論，中心是“兩規(guī)”的功效、缺陷以及如何修正等。

據(jù)媒體報(bào)道：截至2006年，全國有超過20個省已推行黨紀(jì)案件公審試點(diǎn)，僅浙江省探索出來的公審模式就包括“會審式”“助辯式”“申辯式”“聽證式”等六種。

至今，浙江省臺州黨政紀(jì)案件公開審理制已走過十幾年時間年。從2006年7月至2011年，臺州市宜公開審理的5285個案件中，已公開審理5020件，參加審理的黨員、群眾、黨外人士逾7萬人次。

一位不愿具名的紀(jì)委系統(tǒng)官員對《中國新聞周刊》分析認(rèn)為，在現(xiàn)行的規(guī)定下，受種種因素限制，被調(diào)查人、受處分人在查辦案件中表達(dá)自己意見，特別是申辯意見的機(jī)會、渠道、措施往往還存在很大不足。公開審理的方式恰恰為黨員搭建了申辯的平臺。

上述紀(jì)委人士也表達(dá)了遺憾：截至目前，黨紀(jì)案件公開審理還只是局限于市縣一級試點(diǎn)，還沒見省級紀(jì)委公開審理過黨紀(jì)案件。

2013年9月7日，《中國新聞周刊》記者聯(lián)系了曾推動“黨紀(jì)案件公開審理”的時任杭州市下城區(qū)委副書記、紀(jì)委書記朱鐘毅，朱表示，“已經(jīng)不在那個崗位，不便發(fā)表意見”。

法制化過渡

在十八屆中央紀(jì)委第二次全會上，中共中央總書記習(xí)近平指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行?！?/p>

同樣，中央紀(jì)委書記王岐山在報(bào)告中也指出，加強(qiáng)反腐敗國家立法。健全事關(guān)反腐倡廉工作全局的重要法規(guī)，制定《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的配套規(guī)定。

中紀(jì)委去年印發(fā)了《關(guān)于使用“兩規(guī)”措施的規(guī)定》。該規(guī)定與其他相關(guān)條例一起，為紀(jì)檢監(jiān)察部門查處違紀(jì)違法行為提供了制度保障。

中央黨校反腐專家林建議，“兩規(guī)”應(yīng)當(dāng)與法治接軌，在司法制度成熟之后，可以暫停使用這項(xiàng)過渡性的措施。

李永忠贊同“兩規(guī)”的實(shí)用性同時也提出建議，對于“兩規(guī)”措施，第一要用，第二要少用，第三要慎用，最后達(dá)到不用。“以10年為期，把全國的‘兩規(guī)總量每年減少10%。紀(jì)委由辦案機(jī)關(guān)逐步上升為監(jiān)督機(jī)關(guān)，轉(zhuǎn)向依靠制度反腐、法治反腐?！?/p>

實(shí)際上，近些年的紀(jì)委文件中關(guān)于“兩規(guī)”的法治因素逐漸在增多。例如2005年中紀(jì)委“7號文”明確規(guī)定，“雙規(guī)”中要保障調(diào)查對象的權(quán)利，包括申辯權(quán)、申訴權(quán)、人身權(quán)、知情權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。

而去年中央紀(jì)委印發(fā)的《中央紀(jì)委關(guān)于使用“兩規(guī)”措施的規(guī)定》，更是強(qiáng)化了“兩規(guī)”的法治因素。