王建芹

國家公職人員的從業(yè)道德入法，即以法律形式規(guī)制各類國家公職人員的從政道德行為，自二十世紀(jì)下半葉以來漸成各國政治與行政制度改革發(fā)展的趨勢(shì)和抑制腐敗的重要舉措。起因是這一時(shí)期很多國家都出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，特別是石油危機(jī)引發(fā)的嚴(yán)重通貨膨脹和失業(yè)率大幅度提高導(dǎo)致了廣泛的民眾抗議浪潮，同時(shí)，公眾的不滿還集中在政府公務(wù)人員愈發(fā)嚴(yán)重的道德頹廢和腐敗現(xiàn)象，進(jìn)而引發(fā)對(duì)政府的政治信任危機(jī)。為應(yīng)對(duì)這一困境，各國除了采取措施緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力之外，特別將以提升公務(wù)道德為核心的道德重建作為應(yīng)對(duì)政治危機(jī)的重要舉措?？梢哉f，是政府的信任危機(jī)催生了各國公職人員的道德立法。

提升公務(wù)道德進(jìn)而有效治理腐敗無疑需要從制度入手，過去人們通常認(rèn)為反腐敗制度主要是建立在權(quán)力制約的基礎(chǔ)上，是通過法律等制度的不斷完善減少權(quán)力尋租的空間，而將道德對(duì)腐敗的約束更多定位于教育與教化范疇。一般說來，道德作為特定條件下的社會(huì)價(jià)值和文化取向不具有強(qiáng)制力，而法律則由于其強(qiáng)制性特征和普遍約束力通常被視為道德倫理的底線要求，因此以法律形式來規(guī)范普遍道德并不具有實(shí)際操作性。但道德的這種軟約束特征如果針對(duì)于某種特定的職業(yè)倫理要求，就不僅僅被視同為個(gè)體的內(nèi)在自我約束而具有了社會(huì)效應(yīng)。對(duì)于國家公職人員來說，因其行使的是公共權(quán)力，要求其必須承擔(dān)更重的公眾責(zé)任，必須比一般公民受到更多的道德約束，正是認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，以法律的形式將國家公職人員必須遵守的從業(yè)道德上升為法律規(guī)制就具有了立法上的意義。

從公務(wù)人員的職業(yè)道德立法趨勢(shì)來看，美國涉足較早，最早可追溯到1883年的《彭德爾頓法》。進(jìn)入二十世紀(jì)中期以來，美國發(fā)生了越南戰(zhàn)爭(zhēng)、水門事件等一系列事件，加上石油危機(jī)、通貨膨脹帶來的社會(huì)問題，政府政治危機(jī)加劇，在這種情況下，提升公眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)的信任成為擺脫危機(jī)十分重要的方面。美國國會(huì)于1978年通過了《從政道德法》及與此相關(guān)的《公務(wù)員制度改革法》和《監(jiān)察長(zhǎng)法》，加上之前各州和聯(lián)邦陸續(xù)頒發(fā)的一系列關(guān)于政府雇員的道德準(zhǔn)則要求，美國的公務(wù)員從政道德立法已日臻完善。大體在這一期間，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家如英國、法國、德國、澳大利亞、加拿大等也先后頒布了類似的道德法典，發(fā)展中國家如巴西也頒布了《公務(wù)員道德法》。我國的近鄰韓國與日本，1981年韓國率先頒布了《公職人員道德法》，日本則于1999年制定了《國家公務(wù)員倫理法》。從總的趨勢(shì)看，盡管目前世界各國對(duì)公職人員的從政道德立法大體可分為“專門行政道德法典”“憲法、行政法和刑法典中的有關(guān)規(guī)定”以及“職業(yè)守則及法律實(shí)施細(xì)則”三種，但行政道德法規(guī)的形式基本上趨于專門道德法典。

整體上看，各國從政道德法的共同特點(diǎn)，一是基本上都明確規(guī)定了國家公職人員從事公務(wù)活動(dòng)的一整套道德行為標(biāo)準(zhǔn)，提出了正確處理個(gè)人利益和國家利益關(guān)系的基本原則，規(guī)定了對(duì)公職人員從政道德教育和監(jiān)督的措施，確認(rèn)了管理廉政事務(wù)的機(jī)構(gòu)及其職責(zé)權(quán)限，具體規(guī)定了對(duì)違反從政道德法行為的處罰尺度及程序，并對(duì)離職公務(wù)員在一定期限內(nèi)的某些活動(dòng)作出限制性規(guī)定。二是全面、細(xì)致，盡可能做到面面俱到甚至到了瑣碎的程度。特別是在具體操作環(huán)節(jié)上，基本上做到了周全、縝密、具體，是與非，罪與非罪等都進(jìn)行了清晰的界定，具有很強(qiáng)的可操作性。對(duì)公職人員乃至所有享受委托權(quán)力的人的所有職務(wù)行為甚至利用社會(huì)影響力所從事的可能帶來非應(yīng)得利益的行為都作了詳盡的規(guī)定。

無論是從世界各國行政制度的發(fā)展趨勢(shì)還是從我國反腐倡廉制度建設(shè)的客觀要求來看，制定我國的從政道德法的重要性日益凸顯。目前我國對(duì)于國家公職人員從政道德在法律上的規(guī)制，主要散見于刑法、公務(wù)員法等和一些部門法律規(guī)章，這類法規(guī)對(duì)各類公職人員的道德要求偏重于原則性的表述，缺乏細(xì)化的特別是配套制度和實(shí)施辦法，存在操作性不強(qiáng)的問題。而近年來出臺(tái)的一系列黨紀(jì)政紀(jì)條例、準(zhǔn)則、規(guī)定等雖然相對(duì)細(xì)化，但尚不屬于法律層次，對(duì)許多違紀(jì)行為難以進(jìn)行法律懲處。特別是對(duì)那些介于罪與非罪，違紀(jì)不違法或者制度規(guī)定不完善有漏洞的諸多腐敗行為，缺乏明確的發(fā)現(xiàn)和懲治手段。整體上看，目前我國的廉政法律法規(guī)存在重制定、輕實(shí)施；重原則，輕細(xì)則；重追懲，輕預(yù)防；重教育，輕監(jiān)督等方面的問題。近幾年來，針對(duì)我國法律制度對(duì)公職人員道德約束方面的欠缺與不足，許多有識(shí)之士紛紛呼吁借鑒世界各國相對(duì)比較成熟的公務(wù)道德法律，制定我國的公職人員從政道德法作為公務(wù)員法律體系的一個(gè)重要組成部分，應(yīng)該說，具有十分現(xiàn)實(shí)的意義。

（作者系中國政法大學(xué)法學(xué)院教授）