宋光宇　欒福茂

[摘要]各地保障房項(xiàng)目在大規(guī)模動(dòng)工的同時(shí)，房屋質(zhì)量問(wèn)題也日益凸顯。在保障房質(zhì)量規(guī)制體制中，規(guī)制主客體關(guān)系不明確，開發(fā)模式、建筑材料質(zhì)量監(jiān)管和質(zhì)量問(wèn)題的處置制度均存在缺陷。經(jīng)分析保障性住房質(zhì)量規(guī)制的和制度缺陷，本文提出了正確定位政府在保障房建設(shè)中的角色，完善開發(fā)模式和規(guī)制體系，以及彌補(bǔ)制度不足等政策性建議。

[關(guān)鍵詞]保障性住房 質(zhì)量規(guī)制 體制改革

[中圖分類號(hào)]F069.9

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-6623（2013）05-0079-04

《“十二五”規(guī)劃綱要》指出，在“十二五”期間要提高住房保障水平，健全住房供給體系，加大保障性住房供應(yīng)等。中共十八大報(bào)告指出“要建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理”。前些時(shí)候頒布的“國(guó)五條”將外來(lái)務(wù)工人員納入地級(jí)以上城市的住房保障范圍，與“城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式相適應(yīng)?？梢姛o(wú)論從改善民生、控制房?jī)r(jià)，還是從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度，保障性住房建設(shè)都處于極其重要的地位，是未來(lái)政府工作的重中之重。截至2012年10月，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程新開工722萬(wàn)套，基本建成505萬(wàn)套，完成投資10800億元。住建部部長(zhǎng)姜偉新在2012年12月25日全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)會(huì)議上提出，將努力完成2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程基本建成460萬(wàn)套、新開工600萬(wàn)套的任務(wù)。國(guó)務(wù)院提出的“十二五”期間建設(shè)3600套保障性住房的目標(biāo)，與高速發(fā)展的商業(yè)房地產(chǎn)相配合，將逐漸形成商品房和保障性住房“雙軌并進(jìn)”的格局。但不容忽視的是，保障性住房項(xiàng)目大量開工，出現(xiàn)了不少質(zhì)量問(wèn)題，其嚴(yán)重程度已經(jīng)超過(guò)普通商品住房，應(yīng)成為“十二五”期間建筑質(zhì)量規(guī)制的首要對(duì)象。

一、質(zhì)量規(guī)制體系現(xiàn)狀

根據(jù)規(guī)制的廣義定義，規(guī)制是政府在宏觀和微觀層面對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制和干預(yù)。對(duì)房屋質(zhì)量的規(guī)制屬于社會(huì)性規(guī)制，社會(huì)性規(guī)制是指對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定的一定標(biāo)準(zhǔn)并禁止、限制特定行為的規(guī)制。從多數(shù)學(xué)者對(duì)規(guī)制的定義來(lái)看，規(guī)制的主體絕大多數(shù)情況下為政府的相關(guān)行政主管部門甚至最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。

我國(guó)現(xiàn)行的住房保障體系建立一直遵循著南中央政府主持工作、布置任務(wù)，由地方政府承擔(dān)任務(wù)并負(fù)責(zé)實(shí)施具體工作的模式，中央對(duì)地方政府行政令行一直是我國(guó)行政體制的一個(gè)特點(diǎn)。在中央政府層面，中央政府負(fù)責(zé)政策制定執(zhí)行、監(jiān)督實(shí)施和財(cái)政支持，以純粹的管理者角色確保政策的順利實(shí)施。地方政府接受并執(zhí)行中央政府指派的任務(wù)，負(fù)責(zé)保障房建設(shè)所需資金的籌集、開發(fā)建設(shè)與分配使用。地方政府對(duì)保障性住房的建設(shè)無(wú)外乎直接招標(biāo)、委托代建和插建配建三種模式，控制保障房資源的方法包括直接擁有、折價(jià)回購(gòu)和包銷代銷三種方式，但是無(wú)論哪種形式，地方政府已不再是純粹的管理者。

從質(zhì)量規(guī)制體系上看，在中央政府層面，國(guó)務(wù)院作為保障性住房政策的制定者，是負(fù)責(zé)該政策的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其組成部門之一的住建部是政策制定和監(jiān)督執(zhí)行的直接部委，住建部下屬的住房保障司負(fù)責(zé)保障房政策制定和實(shí)施，承辦中央保障房資金安排事項(xiàng)，組織編制住房保障發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃并監(jiān)督實(shí)施。建筑市場(chǎng)監(jiān)管司負(fù)責(zé)建筑業(yè)相關(guān)企業(yè)資質(zhì)、定額標(biāo)準(zhǔn)制定和管理。工程質(zhì)量安全監(jiān)管司負(fù)責(zé)擬定建筑質(zhì)量規(guī)制相關(guān)政策，調(diào)查處理質(zhì)量安全事故等。從體系結(jié)構(gòu)和功能上看，保障性住房工程的開發(fā)建設(shè)和質(zhì)量監(jiān)管并不歸屬同一部門。地方政府以省級(jí)住房及建設(shè)廳為保障房開發(fā)的地方最高主管單位，其下屬質(zhì)監(jiān)總站負(fù)責(zé)工程質(zhì)量監(jiān)理。各主要城市分設(shè)住房保障和房屋管理局負(fù)責(zé)保障房的規(guī)劃與開發(fā)，而質(zhì)監(jiān)站為其同級(jí)建委隸屬的事業(yè)單位?？梢?，無(wú)論中央還是地方，保障性住房的開發(fā)與質(zhì)監(jiān)的權(quán)責(zé)均被分離，特別是負(fù)責(zé)小規(guī)模工程質(zhì)監(jiān)的質(zhì)檢站一般為事業(yè)單位，工作人員的福利待遇不如普通公務(wù)員，因此分權(quán)和易腐成為現(xiàn)階段保障房質(zhì)量規(guī)制體系的一個(gè)現(xiàn)象。

二、保障房質(zhì)量規(guī)制制度缺陷

（一）政策執(zhí)行模式缺陷

我國(guó)保障性住房政策由中央政府制定，其改善居民住房條件、調(diào)控房?jī)r(jià)的目標(biāo)交由地方政府實(shí)現(xiàn)。這種類似新中國(guó)成立初期集中力量辦大事、地方無(wú)條件服從中央的政策模式，現(xiàn)階段已無(wú)法順利高效地進(jìn)行下去。中央財(cái)政每年要對(duì)各地保障房項(xiàng)目下達(dá)補(bǔ)貼，2012年中央安居工程財(cái)政支出累計(jì)達(dá)3800.43億元，而開工項(xiàng)目資金需求累計(jì)2.7萬(wàn)億元，2013年預(yù)計(jì)資金需求2萬(wàn)億元，中央財(cái)政對(duì)政策的資金支持不足15%。在土地財(cái)政、政績(jī)考核和財(cái)政負(fù)擔(dān)的多重壓力下，地方政府容易出現(xiàn)降低房屋質(zhì)量的行為。

（二）“配建制”缺陷

目前保障性住房項(xiàng)目的開發(fā)主要有直接招標(biāo)、委托代建和插建配建三種模式。實(shí)施直接招標(biāo)和委托代建模式，開發(fā)商能夠從政府方面獲得穩(wěn)定但總額相對(duì)較低的利潤(rùn)。在插建配建模式下，項(xiàng)目由商品房和保障性住房共同組成，開發(fā)商的利潤(rùn)來(lái)源于商品房的銷售，保障房的成本被商品房均攤。為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化，開發(fā)商有可能選擇降低保障房那一部分的成本，質(zhì)量問(wèn)題由此產(chǎn)生。目前插建配建模式在各地均成為住房保障項(xiàng)目開發(fā)的主流，如北京在“十二五”時(shí)期住房保障規(guī)劃中要求“適度加強(qiáng)配建”；上海要求新建商品房項(xiàng)目至少配建5%的保障房，深圳也出臺(tái)了類似的規(guī)定；廣州則創(chuàng)新了“限地價(jià)、競(jìng)配建”的招標(biāo)模式，將配建保障房作為招標(biāo)的核心參考項(xiàng)。

（三）建筑原材料質(zhì)量規(guī)制制度缺陷

目前建筑材料質(zhì)量規(guī)制制度并未很好的建立。建筑材料質(zhì)量的規(guī)制不屬于住建部管轄范圍，一并由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)監(jiān)管。但建筑原材料較其它商品不同，其主要應(yīng)用領(lǐng)域都集中在建筑業(yè)，建筑材料質(zhì)量問(wèn)題往往在已制成建筑構(gòu)件或者形成整體結(jié)構(gòu)時(shí)才被發(fā)現(xiàn)，對(duì)其質(zhì)量監(jiān)管參考一般原材料的做法，不符合建筑業(yè)技術(shù)專業(yè)性、行業(yè)特殊性的需要。

（四）質(zhì)量問(wèn)題投訴受理制度缺失

普通商品房出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，消費(fèi)者可以向消費(fèi)者協(xié)會(huì)投訴或者向房屋所在地人民法院起訴，消費(fèi)者協(xié)會(huì)依照程序?qū)m紛進(jìn)行調(diào)解，人民法院則根據(jù)法律對(duì)糾紛予以判決。但是這種處理方式并不包含保障性住房。保障性住房的質(zhì)量投訴至今未有一個(gè)統(tǒng)一明確的受理單位，一些地區(qū)由當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)局受理投訴，一些地區(qū)設(shè)立官方和非官方的投訴熱線、電子郵箱等等，但都未見規(guī)范化的投訴受理辦法。

（五）維修基金制度不夠完善

如果建筑工程共用部分出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，在保修期內(nèi)的由開發(fā)商負(fù)責(zé)修理，超過(guò)保修期的由住宅共用部位共用設(shè)施設(shè)備維修基金出資修繕。《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》只涵蓋了住宅中的商品房、轉(zhuǎn)為商品房的經(jīng)適房、房改房和拆遷安置房，對(duì)其它保障性住房沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。物業(yè)維修基金制度僅在少數(shù)地區(qū)保障房項(xiàng)目中實(shí)施，而對(duì)其收繳與使用至今沒(méi)有明確的文件規(guī)定。

另外，在保障性住房項(xiàng)目監(jiān)理過(guò)程中，只監(jiān)程序不監(jiān)現(xiàn)場(chǎng)、監(jiān)理與建筑企業(yè)合謀的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，抽樣監(jiān)理的監(jiān)理方式也存在重大缺陷，這些都是造成保障性住房質(zhì)量降低的根源。

三、推進(jìn)保障性住房質(zhì)量規(guī)制體制改革的建議

（一）轉(zhuǎn)變中央政府職能，做好規(guī)制主體角色

我國(guó)土地招拍掛的出讓模式，使得項(xiàng)目的開發(fā)成本有很大一部分歸地方政府所有，競(jìng)標(biāo)過(guò)程又使得成本屢屢高于行政劃撥模式。地方政府對(duì)土地具有完全壟斷力，可以壟斷保障性住房項(xiàng)目的開發(fā)。對(duì)于某些公共設(shè)施的服務(wù)來(lái)說(shuō)，即使在單位成本上升的情況下，由一家企業(yè)提供服務(wù)也是最經(jīng)濟(jì)的。因此，由政府壟斷保障房開發(fā)比多方參與的成本更低，這就形成了成本弱增性。決定自然壟斷的是成本弱增性。我們前文分析指出了地方政府具有開發(fā)商和房東的角色特征，在保障房市場(chǎng)內(nèi)，中央政府應(yīng)更多地充當(dāng)規(guī)制主體的角色，將地方政府作為規(guī)制客體，將提高保障房質(zhì)量作為規(guī)制目標(biāo)。

（二）規(guī)制體系建設(shè)應(yīng)著眼于整合行政權(quán)利

質(zhì)量規(guī)制體系，需要包括從保障性住房項(xiàng)目的開發(fā)、設(shè)計(jì)、原料和構(gòu)件的制造、主體結(jié)構(gòu)的建造、監(jiān)理、投訴的受理到房屋的維修，這些規(guī)制客體的管理應(yīng)盡量涉及較少的管理部門，應(yīng)在中央和地方兩個(gè)層面進(jìn)行改革。

在中央政府層面，應(yīng)賦予住建部監(jiān)管建筑材料市場(chǎng)的權(quán)力，將建材生產(chǎn)企業(yè)與勘察設(shè)計(jì)咨詢單位、建筑制品企業(yè)、建筑施工企業(yè)、建筑安裝企業(yè)、建筑裝飾裝修企業(yè)和建設(shè)監(jiān)理單位一并列入建筑市場(chǎng)管理范圍。建筑材料是一種制造復(fù)雜、技術(shù)要求嚴(yán)格、上游對(duì)象專一的初級(jí)產(chǎn)品，水泥和低合金熱軋鋼都僅應(yīng)用于建筑行業(yè)中。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在對(duì)這些初級(jí)建筑材料進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)時(shí)，往往委托該材料的質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心進(jìn)行檢驗(yàn)，這些質(zhì)檢中心通常是行政上隸屬于質(zhì)檢總局的事業(yè)單位，這使得在對(duì)保障性住房質(zhì)量問(wèn)題追究過(guò)程中要涉及兩個(gè)行政主管部門，權(quán)力分散容易降低辦事效率。因此，在保留質(zhì)檢總局對(duì)建筑材料安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)定方法制定權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)將建材質(zhì)量質(zhì)監(jiān)的行政權(quán)力交由住建部負(fù)責(zé)，形成該部對(duì)建筑業(yè)上下游企業(yè)共同監(jiān)管的高效格局。在住建部?jī)?nèi)部，因保障性住房的“公共物品”特征，應(yīng)參考交通運(yùn)輸工程質(zhì)量監(jiān)管的模式，由住房保障司成立保障性安居工程質(zhì)量監(jiān)督處，全面獨(dú)立地負(fù)責(zé)保障房項(xiàng)目的質(zhì)監(jiān)T作。

在地方政府層面，除了將保障性住房質(zhì)監(jiān)的權(quán)利集中于省住建廳外，還應(yīng)成立保障性安居工程質(zhì)量監(jiān)督局，各基層房管局配備質(zhì)監(jiān)分站，專門負(fù)責(zé)保障性住房的質(zhì)量安全規(guī)制工作。各級(jí)質(zhì)監(jiān)稽查隊(duì)?wèi)?yīng)抽調(diào)專職人員，配合質(zhì)監(jiān)站對(duì)建筑材料的質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)管。另外，基層保障性工程主管部門應(yīng)協(xié)助組織經(jīng)適房申請(qǐng)對(duì)象和回遷安置房業(yè)主成立業(yè)主委員會(huì)，在開發(fā)商和政府的基礎(chǔ)上，設(shè)立代表業(yè)主利益的第三方機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“三方監(jiān)理”的監(jiān)理體系，可以進(jìn)一步保證房屋質(zhì)量的提高。

（三）改革現(xiàn)有保障性住房的開發(fā)模式

改革開放以來(lái)，我國(guó)中央與地方關(guān)系的變革包括了擴(kuò)大地方的自主權(quán)，擴(kuò)大地方政府經(jīng)濟(jì)管理的財(cái)權(quán)和事權(quán)。中央與地方關(guān)系調(diào)整主要有財(cái)稅體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革。管理自主和財(cái)政獨(dú)立使得保障性住房的開發(fā)、開工竣工與質(zhì)量規(guī)制難以為中央政府所掌控。根據(jù)資料顯示，中央、省區(qū)、縣市的事權(quán)配置比例約為“4：2：4”，而根據(jù)現(xiàn)行中央和省市稅制財(cái)政體制規(guī)定，國(guó)、地稅部門征收的主要稅種稅收（基金）入庫(kù)后的分成比例分別約占全部稅收的55%、10%和35%，中央所承擔(dān)的責(zé)任和其權(quán)利不相符。中央欲提高民眾福利、強(qiáng)化公共物品供給，應(yīng)更多實(shí)地參與。中央應(yīng)設(shè)立國(guó)有性質(zhì)的保障性工程開發(fā)公司、投資公司或者基金，更多地依賴市場(chǎng)機(jī)制對(duì)保障房及其質(zhì)量進(jìn)行調(diào)節(jié)。中央政府直接參與保障性工程的開發(fā)，吸引更多的地方閑置資金參與保障性住房建設(shè)，將現(xiàn)階段的財(cái)政補(bǔ)貼作為利潤(rùn)返還給參與建設(shè)的地方政府和民間投資者，有助于提升保障房的質(zhì)量。

（四）建立并完善質(zhì)量問(wèn)題發(fā)生后的處理制度

質(zhì)量問(wèn)題發(fā)生后的處理也是住房保障政策能否實(shí)現(xiàn)其公共物品供給目的、提高社會(huì)福利的重要因素。質(zhì)量問(wèn)題處理制度，應(yīng)重點(diǎn)建立和完善兩個(gè)方面：一方面，建立保障性住房質(zhì)量投訴受理制度。商品房如出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，可以選擇投訴消協(xié)由消協(xié)仲裁，或者起訴到地區(qū)人民法院由法院調(diào)解和判決。保障性住房的一方當(dāng)事人是地方政府主管部門，根據(jù)《仲裁法》，政府機(jī)關(guān)不能作為接受仲裁的一方，一旦因房屋質(zhì)量發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛只能選擇訴訟，這不但要原被告雙方承擔(dān)額外訴訟費(fèi)用，還增加了法院的工作量?？捎杀Ｕ闲宰》康拈_發(fā)或所有單位的上一級(jí)行政主觀部門建立行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，在訴訟之前對(duì)質(zhì)量糾紛進(jìn)行調(diào)解；另一方面，建立保障性住房維修基金管理制度。應(yīng)擴(kuò)大住房維修基金政策的覆蓋范圍，建立滿足保障性住房需求的維修基金制度。中央和地方政府應(yīng)頒布相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)處理具有公共危害性的質(zhì)量問(wèn)題，預(yù)防經(jīng)濟(jì)糾紛衍變成社會(huì)問(wèn)題。要明確基金的適用范圍，對(duì)基金的征繳比例和方式、存支條件和方式、基金管理主體的建立和變更等進(jìn)行說(shuō)明，對(duì)基金涉及主體的權(quán)責(zé)、糾紛的處理方法進(jìn)行規(guī)定。

（責(zé)任編輯：垠喜）