段春云周望

摘 要：住房是提高居民生活幸福指數(shù)的有效途徑之一，制定合理的保障性住房覆蓋率目標(biāo)，有利于促進(jìn)各級政府建設(shè)保障性住房的積極性，促進(jìn)資源的有效利用，有效滿足居民需求，增強(qiáng)政府公信力。目前我國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率目標(biāo)存在計算虛高、各地趨同和結(jié)構(gòu)畸形的問題，針對影響我國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率的需求因素、供給因素和其他因素，提出制定保障性住房覆蓋率目標(biāo)的建議，即目標(biāo)要分層、分類和有效。

關(guān)鍵詞：保障性住房； 覆蓋率； 剩余收入

中圖分類號：F29331 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

2095-3283（2016）08-0136-03

[作者簡介]段春云（1989-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古呼和浩特人，助教，碩士，研究方向：房地產(chǎn)；周望（1990-），男，漢族，吉林長春人，助理工程師，碩士，研究方向：建筑工程。

一、我國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率存在的問題

（一）覆蓋率目標(biāo)計算虛高

在我國保障性住房建設(shè)與分配實踐中，對于城鎮(zhèn)享受保障性住房的家庭戶數(shù)（即“保障性住房覆蓋率”的分子）統(tǒng)計口徑過寬，除包括廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、雙限房之外，還包括非嚴(yán)格保障房意義的棚戶區(qū)改造房，甚至包括企事業(yè)單位的福利房。

而城鎮(zhèn)常住人口家庭戶數(shù)作為分母，又存在口徑過窄的問題，僅包括城鎮(zhèn)常住居民，沒考慮進(jìn)城務(wù)工人員、流動人口中的住房困難人群。分子口徑過寬和分母口徑過窄共同導(dǎo)致城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率20%虛高，有效覆蓋率目標(biāo)并沒有達(dá)到20%。

（二）覆蓋率目標(biāo)各地趨同

2010—2011年，我國大多數(shù)省市區(qū)和部分縣市陸續(xù)編制“十二五”住房建設(shè)和保障性住房規(guī)劃。其中，多數(shù)地方政府在保障性住房建設(shè)規(guī)劃中把覆蓋率目標(biāo)確定為20%左右。由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r存在較大差別，同時房價水平以及居民收入水平也不盡相同，保障性住房覆蓋率目標(biāo)應(yīng)該有所差別。如對于部分一線城市，房價普遍較高，但居民收入增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于房價上漲的速度和GDP增長速度，中低收入家庭買房或租房的成本過高；同時一線城市的流動人口也普遍較多，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，這類群體在不斷擴(kuò)大，住房需求的缺口也在擴(kuò)大，在這種情況下20%覆蓋率顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而對于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，商品房價格較低廉，人口流失嚴(yán)重，并且可以根據(jù)情況以補(bǔ)貼的形式對低收入人群進(jìn)行保障，保障性住房覆蓋率達(dá)到10%左右就足夠。趨同的覆蓋率目標(biāo)，會導(dǎo)致各地保障性住房建設(shè)與供應(yīng)出現(xiàn)地區(qū)間的不平衡，有的地區(qū)過高，浪費(fèi)資源；有的地區(qū)過低，催生社會矛盾。

（三）覆蓋率目標(biāo)結(jié)構(gòu)畸形

無論是中央還是地方，在保障性住房覆蓋率目標(biāo)的設(shè)定上沒有按類型設(shè)立分類目標(biāo)，沒有確定各種類型保障性住房的比例，導(dǎo)致非嚴(yán)格保障房意義的棚戶區(qū)改造房比例偏高，有效的保障性住房覆蓋率大幅“縮水”。如2011年我國新開工的1000萬套保障性住房中，廉租房和公共租賃住房合計僅占38%，經(jīng)濟(jì)適用房和限價商品房總計占22%，而棚戶區(qū)改造房所占比重達(dá)到了40%；2011年上海市建設(shè)和籌資建設(shè)保障性住房1500萬平方米，包括經(jīng)濟(jì)適用房500萬平方米、動遷安置房（棚戶區(qū)改造房）800萬平方米和公租房200萬平方米，安置房建設(shè)比重占53%，公租房建設(shè)比重僅占13%；南京市“十二五”規(guī)劃的五年內(nèi)，計劃建設(shè)完成各類保障性住房總計27萬套，其中廉租房1萬套、經(jīng)濟(jì)適用房32萬套、公租房35萬套、限價商品房13萬套，而拆遷安置房達(dá)18萬套，占67%。在少數(shù)地方，為了提高保障性住房覆蓋率，除了加大棚戶區(qū)改造房的比重外，甚至把中小型普通商品房也納入到保障性住房體系中。顯然，若剔除非嚴(yán)格意義的保障房，有效的保障性住房覆蓋率總體水平偏低。

二、保障性住房覆蓋率影響因素分析

（一）影響保障性住房需求的因素

1直接因素

（1）商品房市場住宅交易均價和房貸利率

商品房市場住宅交易價格和房貸利率決定著居民住宅房貸月還款額的大小，而房貸每月還款額的大小在一定程度上影響著居民對住宅的需求，過高的房貸金額對于中低收入人群來說無法負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致這類人群不得不去市場租房居住，或者申請保障性住房，因此商品房市場住宅交易均價以及房貸利率將直接影響居民對保障性住房的需求。

（2）住宅租賃市場平均租金

住宅租賃市場租金也在一定程度上影響中低收入人群對保障性住房的需求，市場租金水平越高，則更多買不起商品房的中低收入人群無法通過商品房市場解決租房問題，則需要保障的對象數(shù)量就越多，最終保障性住房的需求人群也會越多。反之，如果住宅租賃市場的租金是大多數(shù)中低收入家庭可以負(fù)擔(dān)的，那么他們對保障性住房的需求也將減小。

（3）家庭剩余收入

家庭剩余收入是測度城市中低收入人群住房可支付能力的一個重要指標(biāo)，其計算公式是：

剩余收入=家庭可用于住房消費(fèi)的最大支出金額=家庭可支配收入-非住房必須支出-個人稅

此方法最早由國外學(xué)者Stone提出，它強(qiáng)調(diào)了家庭可支配收入、住房成本和非住房必需品支出之間的相互關(guān)系。其中，家庭可支配收入可以用人均可支配收入乘以家庭人口數(shù)（即家庭戶規(guī)模）來代替，而非住房必需品支出可以理解成扣除住房支出的消費(fèi)支出，這里的非住房必需品具體包括食品、衣著、家庭用品、交通、娛樂以及醫(yī)療保健等。如果家庭可支配收入在支付了非住房必需品消費(fèi)后仍然能夠滿足住房支出的基本需要，則認(rèn)為該家庭具有住房承受能力，否則被視為無住房承受能力[1]。

2間接因素

從宏觀層面看，包括一個國家或地區(qū)的宏觀調(diào)控政策、生產(chǎn)力水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價水平、就業(yè)與工資、城鎮(zhèn)化水平等；從微觀層面看，包括房地產(chǎn)市場的資源配置、投資與成本、供與求情況等。這些因素通過影響商品房市場住宅交易均價和房貸利率、住宅租賃市場平均租金、家庭剩余收入，最終對保障性住房覆蓋率目標(biāo)的大小產(chǎn)生影響。

（二）影響保障性住房供給能力的因素

1建設(shè)資金規(guī)模

目前，由于我國保障性住房建設(shè)的融資渠道主要是以政府財政投入和銀行貸款為主，渠道單一，缺乏金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，保障性住房建設(shè)資金規(guī)模偏緊。嚴(yán)格意義的保障性住房具有福利性和公共性，這決定了其出資主體和責(zé)任主體必須是政府，然而，政府財政收入能夠投入到保障性住房建設(shè)過程中的資金是有限的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足保障房建設(shè)所需資金。銀行貸款包括政策性銀行貸款和商業(yè)銀行貸款，地方政府建設(shè)保障性住房主要是通過政策性銀行進(jìn)行融資，然而，這種對政策性銀行的依賴不僅增加了大量的地方債務(wù)，而且由于政策性銀行受行業(yè)信貸投放比例控制，不能提供充足的貸款支持。商業(yè)性銀行雖然有較為充裕的資金，但是由于保障性住房的利潤微乎其微，貸款程序復(fù)雜嚴(yán)格，其放貸能力也受到了極大制約。由于廉租房、公租房投資回收期較長，與銀行資金使用時間周期不匹配，銀行對于廉租房、公租房的貸款意向普遍較低。同時，地方政府參與不夠積極、社會保障和社會捐贈有限以及金融工具缺失等問題突出，所以單純依靠這三方面來源進(jìn)行保障性住房建設(shè)融資，很難真正實現(xiàn)住房保障的目標(biāo)。

2建設(shè)土地供應(yīng)規(guī)模

我國政府對參與保障性住房建設(shè)的開發(fā)商嚴(yán)格規(guī)定其利潤控制在3%以下，建設(shè)活動被政府限定在低盈利甚至虧本經(jīng)營的范圍內(nèi)，受這種體制的限制，一些財政困難的地方政府對劃撥土地建設(shè)保障性住房的積極性普遍不高。而且，保障性住房建設(shè)所用土地的一部分是由國家無償劃撥，地方政府不得改變保障性住房的性質(zhì)，再加上地方財政緊缺以及在高額的土地稅利益的誘惑下，許多地方政府大規(guī)模出租土地尋求利益，任由房地產(chǎn)商大規(guī)模興建商品房，導(dǎo)致了保障性住房的土地供應(yīng)日漸短缺，加劇了房地產(chǎn)市場中保障性住房和商品房的結(jié)構(gòu)性比例失調(diào)。尤其是一線城市，由于人多地少，可供建筑用土地有限，這給建設(shè)保障性住房帶來了一定的困難，成為擴(kuò)大保障性住房覆蓋率的障礙之一。

（三）其他因素

1建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國一些地區(qū)保障性住房建設(shè)的區(qū)位選擇不合理，公共交通不發(fā)達(dá)、周邊配套不齊全、人口密度小，不少符合保障性住房資格的住戶因負(fù)擔(dān)不了生活成本而拒絕入住。大部分地區(qū)的一些經(jīng)濟(jì)適用房還存在功能或用材標(biāo)準(zhǔn)過高的問題，例如部分經(jīng)濟(jì)適用房出現(xiàn)復(fù)式層、大陽臺、落地窗以及高檔外裝修的現(xiàn)象，這樣的經(jīng)濟(jì)適用房背離了“經(jīng)濟(jì)”二字，使中低收入家庭望而卻步。也有一些地方政府為了“突擊完成任務(wù)”，使得保障性住房質(zhì)量難以保證。以上種種原因都造成了保障性住房產(chǎn)生較高的空置率，也造成了社會資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，導(dǎo)致實際的覆蓋面嚴(yán)重不足。

2準(zhǔn)入與退出機(jī)制

現(xiàn)階段，我國大多數(shù)城市保障性住房準(zhǔn)入機(jī)制不科學(xué)，出現(xiàn)權(quán)力尋租以及騙購騙租現(xiàn)象，導(dǎo)致社會保障性住房資源嚴(yán)重浪費(fèi)。同時，一些已取得保障性住房的家庭，隨著家庭收入的增加，不再符合保障條件，然而，由于目前缺少相應(yīng)的法律措施以及動態(tài)監(jiān)管手段，有關(guān)部門無法掌握這些家庭收入的變化，使得這些家庭仍然繼續(xù)享受著保障性住房。在我國保障性住房嚴(yán)重短缺的背景下，一方面出現(xiàn)了一人多房的現(xiàn)象，影響了保障性住房的有效流動，限制了這一稀缺性資源效益最大化的配置；另一方面造成了保障性住房資源未能真正供給于最需要的低收入家庭，降低了保障制度的成效，嚴(yán)重違背了住房保障政策的初衷。

三、科學(xué)制定城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率目標(biāo)的對策建議

（一）目標(biāo)要分層

保障性住房覆蓋率目標(biāo)制定時應(yīng)該確定一個最小值和一個最大值。目標(biāo)最小值是指政府應(yīng)該至少提供的保障性住房數(shù)量，即最起碼給城鎮(zhèn)家庭剩余收入在平均值以下的家庭提供保障性住房。

（二）目標(biāo)要分類

保障性住房具體包括：廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房以及雙限房，因此，政府應(yīng)制定各類型的保障性住房覆蓋率目標(biāo)。

（三）目標(biāo)要有效

1剔除兩類住房

在計算保障性住房覆蓋率目標(biāo)時，需要剔除棚戶區(qū)改造房以及單位福利分房等非嚴(yán)格意義的保障性住房建設(shè)量。

2建立健全保障性住房準(zhǔn)入與退出機(jī)制

建立健全保障性住房準(zhǔn)入與退出機(jī)制，保證保障性住房的流動性，充分節(jié)約社會資源。對于經(jīng)濟(jì)條件轉(zhuǎn)好的保障房租戶拒不退出的要承擔(dān)法律責(zé)任。同時，也應(yīng)建立有效的激勵機(jī)制，鼓勵租戶主動退出。實踐證明，健全保障性住房退出的后續(xù)保障機(jī)制很有必要，如果他們退出后仍然買不起商品房，這時就應(yīng)給他們提供經(jīng)濟(jì)適用房或限價商品房，這樣不僅能有效保證租戶退出后有房可住，還可以在一定程度上改善租戶的居住條件，這也是另一種形式的退出激勵措施。因此，要達(dá)到保障性住房覆蓋率目標(biāo)，一定要全方位考慮各種情況，且需要各職能部門相互配合。

3政府要出臺配套政策和措施

為了防止保障性住房空置，政府應(yīng)充分考慮住房的選址、設(shè)計方案、造價以及質(zhì)量等因素，需出臺一些配套措施，例如關(guān)于住房選址的指導(dǎo)性意見、房屋質(zhì)量意見、土地供給意見等。同時，關(guān)于保障性住房土地供給方面，不僅僅是一個簡單的土地供給問題，它還關(guān)系到城市未來發(fā)展規(guī)劃，因此，在加大土地供應(yīng)量的同時必須要考慮到是否符合城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向。

[參考文獻(xiàn)]

[1]李進(jìn)濤，孫峻，李紅波.城市居民住房承受能力測度研究——剩余收入視角[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2011（3）：74-77.

[2]劉玉靜.我國保障性住房建設(shè)研究及政策建議[D].山東大學(xué)，2012.

（責(zé)任編輯：郭麗春 梁宏偉）