程慧

近年來，美國對(duì)中國實(shí)體以防擴(kuò)散為名實(shí)施制裁的案例不斷增加，措施愈加嚴(yán)厲，對(duì)中國公司的影響也愈加廣泛。隨著中國企業(yè)國際化步伐的不斷加快，越來越多的中國公司開始關(guān)注自身行為將要面臨的國際法律環(huán)境和行業(yè)法律環(huán)境。正是在這一需求的驅(qū)動(dòng)下，我們有必要深入了解美國防擴(kuò)散制裁的前因后果，分析制裁的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵并為中國企業(yè)提供現(xiàn)實(shí)有效的建議。

美國的防擴(kuò)散制裁

美國防擴(kuò)散制裁體系龐大且復(fù)雜，其法律依據(jù)大體上可將其劃分為三個(gè)層次，分別是國會(huì)立法、聯(lián)邦條例和總統(tǒng)行政令。就國會(huì)立法而言，主要包括：《武器出口控制法》、《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》、《出口管理法》、《伊朗和伊拉克不擴(kuò)散法》、《伊朗不擴(kuò)散法》、《伊朗和敘利亞不擴(kuò)散法》和《伊朗、朝鮮和敘利亞不擴(kuò)散法》；就聯(lián)邦條例而言，主要包括：《大規(guī)模殺傷性武器交易控制條例》、《高濃縮鈾資產(chǎn)控制條例》和《大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散制裁條例》；就總統(tǒng)行政令而言，主要包括：《大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散》有關(guān)的12938號(hào)總統(tǒng)行政令及13094號(hào)總統(tǒng)行政令和《凍結(jié)大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散者及其支持者資產(chǎn)》的13382號(hào)總統(tǒng)行政令。

根據(jù)法律規(guī)定，美國防擴(kuò)散制裁體系有如下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，適用主體廣泛，既適用于“美國人及處于美國屬地管轄權(quán)下的人”，還適用于外國人（包括外國實(shí)體），有的甚至延展到外國國家；第二，擴(kuò)散范圍寬泛，制裁針對(duì)的是擴(kuò)散行為，但擴(kuò)散的范圍除了多邊控制機(jī)制清單管控下的設(shè)備和技術(shù)外，還包括雖低于清單管控參數(shù)，但被確定可用于生產(chǎn)有助于發(fā)展大規(guī)模殺傷性武器、巡航或彈道導(dǎo)彈系統(tǒng)材料的物項(xiàng)；第三，制裁措施多樣，針對(duì)個(gè)人和實(shí)體的制裁措施包括：凍結(jié)資產(chǎn)，禁止美國政府與被制裁的人進(jìn)行相關(guān)交易或進(jìn)行相關(guān)許可（軍品出口的禁止或者兩用品出口的禁止），禁止美國人或處于美國屬地管轄下的人與被制裁的人進(jìn)行相關(guān)交易或提供相關(guān)服務(wù)，民事處罰甚至刑事處罰。

防擴(kuò)散制裁的實(shí)質(zhì)

美國的防擴(kuò)散政策由來已久，防擴(kuò)散制裁也實(shí)施多年。在實(shí)施制裁的背后，往往有其特定的目的，一般認(rèn)為，防擴(kuò)散制裁可以在一定時(shí)期內(nèi)限制某些國家軍事、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，強(qiáng)迫外國個(gè)人、公司甚至政府服從美國意愿。從根本上來說，美國實(shí)施防擴(kuò)散制裁，不僅有利于維護(hù)美國國家安全，也有利于推動(dòng)其外交政策的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，有助于美國施展對(duì)非盟友國的打擊。正因?yàn)橛腥绱硕嗟膬?nèi)涵，實(shí)施防擴(kuò)散制裁成為美國的必然選擇。

從美國二戰(zhàn)后防擴(kuò)散體系發(fā)展的歷史來看，美國最初針對(duì)的是蘇聯(lián)和東歐集團(tuán)國家。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蘇東劇變，社會(huì)主義陣營不復(fù)存在。新形勢(shì)下，美國防擴(kuò)散的對(duì)象也發(fā)生了變化，即不再是社會(huì)主義國家，而是所謂的“邪惡國家”。在小布什剛上臺(tái)不久，美國政府曾公開提到過“邪惡軸心國家”，即伊拉克、伊朗、朝鮮、利比亞四國。美國商務(wù)部下屬產(chǎn)業(yè)與安全局就制定了要進(jìn)行重點(diǎn)出口限制的國家名單，而美國對(duì)這些國家及其實(shí)體實(shí)施的制裁舉不勝舉。

在對(duì)華的問題上，中國一直是冷戰(zhàn)后美國防擴(kuò)散的焦點(diǎn)。美國不但禁止向中國出口軍品，還嚴(yán)格控制對(duì)華兩用高技術(shù)產(chǎn)品的出口。美國對(duì)中國的歧視性看法一直沒有改變，從阻撓中國火箭發(fā)射美國衛(wèi)星、“李文和”案和《考克斯報(bào)告》，到限制對(duì)中國出口高性能計(jì)算機(jī)、新一代核反應(yīng)堆、先進(jìn)半導(dǎo)體設(shè)備和技術(shù)等都有體現(xiàn)。2009年美國國會(huì)通過對(duì)《國際關(guān)系授權(quán)法案》的初步審核，規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)將衛(wèi)星及相關(guān)部件從軍品出口管制清單中挪出，但又特別注明不適用于對(duì)中國等“例外國家”的出口。

雖然中國政府一再強(qiáng)調(diào)，中國的防擴(kuò)散立場(chǎng)鮮明、相關(guān)出口管制制度完善并有效運(yùn)行，希望美國從整體上取消對(duì)中國歧視性的態(tài)度，但從目前的形勢(shì)來看改變難度很大。對(duì)中國企業(yè)的制裁，可能產(chǎn)生的有形經(jīng)濟(jì)效果很少，但其最具現(xiàn)實(shí)的效果就是發(fā)出一種信號(hào)，明確而有力地表達(dá)了在防擴(kuò)散問題上對(duì)中國一定程度上的不滿，試圖給中國造成一定的心理壓力，以便在某些問題上有所妥協(xié)。這種政治成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了實(shí)施制裁的經(jīng)濟(jì)成本，一方面向其盟友表明，美國是一個(gè)負(fù)責(zé)任的國家，另一方面向其國內(nèi)人民表示，美國政府有能力保護(hù)其價(jià)值觀和維護(hù)其人民的利益。

多路徑防范防擴(kuò)散制裁

2月11日，在回答記者相關(guān)提問時(shí)，中國外交部發(fā)言人表示，美國援引其國內(nèi)法，對(duì)中國公司實(shí)施制裁，嚴(yán)重違反國際關(guān)系準(zhǔn)則，損害中方利益。中方對(duì)此表示強(qiáng)烈不滿和堅(jiān)決反對(duì)，已向美方提出嚴(yán)正交涉。中方敦促美方立即糾正錯(cuò)誤做法，撤銷對(duì)相關(guān)公司和個(gè)人的無理制裁，停止做損害中方利益和中美關(guān)系的事。事實(shí)上，美國這種嚴(yán)重違反國際關(guān)系準(zhǔn)則，單方面對(duì)第三國企業(yè)進(jìn)行無理制裁的做法已不是第一次，恐怕也不會(huì)是最后一次。如何應(yīng)對(duì)，中國企業(yè)要行動(dòng)起來，采取有效的應(yīng)對(duì)措施。

企業(yè)的發(fā)展離不開宏觀政策環(huán)境和法律環(huán)境。關(guān)注政府政策的變化和釋放的市場(chǎng)信息，有助于企業(yè)提前對(duì)市場(chǎng)的變化做出反應(yīng)、減少風(fēng)險(xiǎn)損失，也有利于提高政策的實(shí)際效果、支持企業(yè)發(fā)展。出口企業(yè)，尤其是兩用物項(xiàng)出口企業(yè)需要及時(shí)關(guān)注和了解國家出口管制相關(guān)的法律法規(guī)及相關(guān)制度流程，聯(lián)合國以及美歐等發(fā)達(dá)國家出口管制的相關(guān)規(guī)定以及在防擴(kuò)散領(lǐng)域的相關(guān)制裁措施。同時(shí)，企業(yè)還要有效利用好電子政務(wù)提供的各類信息，除關(guān)注相關(guān)貿(mào)易機(jī)會(huì)外，更應(yīng)重視各類規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)提示，這將大大增強(qiáng)自身優(yōu)勢(shì)，避免雷區(qū)，為企業(yè)贏得更為有利的地位。

企業(yè)內(nèi)控機(jī)制的建立不僅是其他國家出口管制制度的明確要求，是企業(yè)參與相關(guān)國際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的重要前提，也是企業(yè)提高自身國際競(jìng)爭(zhēng)力、獲得可持續(xù)發(fā)展的重要保證。實(shí)際上，該機(jī)制在國外發(fā)展已有多年，并日益成熟和完善。內(nèi)控機(jī)制要求企業(yè)建立健全資源流動(dòng)的追蹤和控制系統(tǒng)，能夠明確定位企業(yè)相關(guān)資源流動(dòng)狀態(tài)、最終用途和最終用戶。基于該系統(tǒng)，企業(yè)才能夠把最終用途和用戶與其他國家管制要求加以對(duì)比，對(duì)被限制的目的地或用戶不予轉(zhuǎn)讓。一方面可以防止違法出口，進(jìn)而避免政府對(duì)企業(yè)和高層管理人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和刑事處罰，另一方面也更好地應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的出口管制條例和政策，為企業(yè)后續(xù)開展國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易提供便利條件。

在我國政府?dāng)U大出口、鼓勵(lì)進(jìn)口，爭(zhēng)取貿(mào)易平衡的政策背景下，企業(yè)的進(jìn)出口業(yè)務(wù)發(fā)展較快。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和升級(jí)，企業(yè)可能涉及更多種類的物項(xiàng)，因此，企業(yè)既要了解出口國的法律政策，也要明晰進(jìn)口國的規(guī)章制度。遵守國際規(guī)則和商業(yè)慣例，必然有益無害。如果交易方要求提供相關(guān)信息，應(yīng)積極響應(yīng)，避免觸犯相關(guān)法律法規(guī)，如在交易中遇相關(guān)質(zhì)疑也應(yīng)積極回應(yīng)。此外，美國是信用社會(huì)，良好的信用記錄有利于快速獲得各種支持，而信用污點(diǎn)則會(huì)阻礙企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)。中國企業(yè)在從事進(jìn)出口業(yè)務(wù)時(shí)一定要爭(zhēng)取留下良好的信用記錄，為未來發(fā)展打下穩(wěn)定的信用基礎(chǔ)。值得一提的是，良好的內(nèi)控機(jī)制本身就是企業(yè)積累信用的保障。

人才是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的法寶，企業(yè)需要在人力資源管理中多下力氣。根據(jù)出口管制相關(guān)的貿(mào)易特點(diǎn)，設(shè)定企業(yè)挑選、吸收人才的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。除了滿足企業(yè)對(duì)多種語言人才的需要外，還應(yīng)加強(qiáng)人才的法律知識(shí)、技術(shù)知識(shí)和公共能力的培養(yǎng)，以提高對(duì)多種國外管制法規(guī)制度、管制物項(xiàng)參數(shù)要求和技術(shù)評(píng)判，以及通過與客戶打交道準(zhǔn)確識(shí)別違規(guī)最終用戶和偽造用途的能力，避免觸碰各國規(guī)章制度中的紅線。此外，由于出口管制及防擴(kuò)散制裁是非常專業(yè)的領(lǐng)域，在企業(yè)尚不具備自我研判能力時(shí)，應(yīng)積極尋求具有專業(yè)背景的研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)服務(wù)，對(duì)企業(yè)的進(jìn)出口業(yè)務(wù)進(jìn)行支持，以避免應(yīng)觸碰紅色而給企業(yè)帶來的嚴(yán)重?fù)p失。