張娟 賀海燕

摘 要：近年來，城市化、工業(yè)化進程快速推進，為了給高速發(fā)展的經(jīng)濟創(chuàng)造更加有利的條件，征收農(nóng)村土地已經(jīng)成為擴大城市規(guī)模，發(fā)展城市經(jīng)濟的重要途徑。而農(nóng)村土地征收過程中的補償問題一直都是社會各方最為關(guān)注的焦點，也是解決好農(nóng)村土地征收問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在分析中國農(nóng)地征收補償現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)村土地補償制度存在的法律問題，并對如何完善農(nóng)村土地補償制度提出一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收補償；現(xiàn)狀；法律問題；建議

中圖分類號：D92 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0106-02

隨著城市化工業(yè)化的推進，征收農(nóng)村土地已然成為了擴大城市規(guī)模、發(fā)展城市經(jīng)濟的重要途徑。農(nóng)地補償問題卻是征地過程中極為關(guān)鍵的一個問題。2012年浙江溫嶺最牛釘子戶事件曝光，這一事件引起了全社會的廣泛關(guān)注，征地補償問題再一次成為全民熱議的話題。

根據(jù)國務(wù)院中心課題組提供的數(shù)據(jù)顯示“在全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地中70%以上是征地，依據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000—2030年三十年間占用的耕地將超過5 450畝?！雹?眾多失地農(nóng)民的出現(xiàn)，使得解決好征地補償問題顯得尤為重要。但是，由于在實踐中，征地補償?shù)姆芍贫炔唤∪?，征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低，補償方式單一，補償受益主體不明確等等一系列問題的出現(xiàn)，引起了廣大農(nóng)民的不滿，引發(fā)了許多社會問題。即使已通過征地補償?shù)姆绞降玫搅税仓玫霓r(nóng)民，由于土地增值收益分配不公，社會保障制度滯后等因素，生活依然過得十分艱苦。

一、農(nóng)地征收補償存在的法律問題

1.“公共利益”的概念籠統(tǒng)、模糊，征地權(quán)利濫用。《憲法》第10條規(guī)定：“城市所有土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對土地實施征收或征用并給予補償。”《土地管理法》第2條對此也有相關(guān)的規(guī)定。但是，“公共利益”的內(nèi)涵應(yīng)該如何界定呢？至今，也沒有任何一部法律或規(guī)章制度給予解釋。這就使得地方政府對“公共利益”進行任意解讀時有了合理的借口，鉆了法律的空子。為了招商引資，發(fā)展經(jīng)濟，受到政績觀等不良觀念的影響，部分地方政府打著“公共利益”的旗幟，濫用征地權(quán)利，以地斂財。這樣不但造成了土地資源的嚴(yán)重浪費，還損害了廣大農(nóng)民的利益。大批失地農(nóng)民涌現(xiàn)，國家負擔(dān)加劇，農(nóng)地補償問題顯得更為嚴(yán)峻。

2.農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不合理，增值利益分配不公。從中國《土地管理法》第47條的規(guī)定②中可以發(fā)現(xiàn)，“現(xiàn)行的法定征地補償標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實土地市場價格脫節(jié)，與被征收土地的實際增值價值脫節(jié)，不能根本解決土地增值利益分配不公的現(xiàn)象?！卑凑漳壳啊锻恋毓芾矸ā返南嚓P(guān)規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。在中國農(nóng)村許多地方征收一畝地的補償費為3萬元～5萬元，然而，通過土地拍賣等方式，每畝土地的價值可達到上百萬，中間巨大的增值收益農(nóng)民卻絲毫都分享不到?！皣鴦?wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，如果成本價為100，則擁有集體使用權(quán)的農(nóng)民只得5%～10%，擁有集體土地所有權(quán)的村級集體經(jīng)濟組織得25%～30%，60%～70%為政府及各部門所得，而從成本加到出讓價之間所產(chǎn)生的土地資本巨額收益，則大部分被中間商或地方政府所獲取?！?/p>

3.補償方式單一。理論上，中國土地補償有多種方式，如貨幣補償、土地使用權(quán)入股、住房安置、就業(yè)安置等。但是，在實踐過程中，中國通常采用的是一次性貨幣補償?shù)闹苯友a償方式或住房安置的間接補償方式。一次性貨幣補償雖然能夠給農(nóng)民帶來暫時的巨大的收益，解決他們眼前的困難，但是，由于農(nóng)民自身的理財能力、投資能力、規(guī)劃能力等都較為薄弱，容易造成坐吃山空的局面。就住房安置來說，也存在許多問題。住房安置房多數(shù)都是在城區(qū)或者城郊，對于大多數(shù)剛走出農(nóng)村的農(nóng)民來說他們已經(jīng)有了自己的生活習(xí)慣和方式，突然來到了一個新的環(huán)境，勢必會有許多的不適應(yīng)甚至可能會因為生活方式和觀念的差異與城里的鄰居發(fā)生一些小矛盾。另外，城市里高昂的醫(yī)療、教育、生活等等各種費用，對失地農(nóng)民來說又是新的繁重的負擔(dān)。

4.土地補償受益主體模糊。中國《土地管理法實施條例》第26條① 明確規(guī)定了，農(nóng)村征地補償費的受益主體應(yīng)當(dāng)是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”，然而“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”本身是一個抽象、模糊的概念，再加上《土地管理法》第10條② 中，對于集體土地所有權(quán)的設(shè)定也相當(dāng)模糊，這就使得鄉(xiāng)政府、村委會、村經(jīng)濟組織有機可乘，造成了各方層層截留補償款，各級爭利的現(xiàn)象發(fā)生。在利益的驅(qū)動下，各方主體都想從中獲利，這就導(dǎo)致最后到達農(nóng)民手中的補償款所剩無幾，農(nóng)民的利益受到了嚴(yán)重的損害。

二、完善農(nóng)村土地征收補償制度的建議

1.合理界定公共利益的范圍。目前其他國家和地區(qū)關(guān)于公共利益的立法模式主要有三種：概括式，如德國；概括式加列舉式，如日本、韓國；還有一種是英美國家所采用的以廣義的公共利益為目的的模糊式。隨著中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城市化處于高速發(fā)展的進程，對于公共利益的界定已經(jīng)流于形式。在實踐中，政府征地往往都是打著公共利益的幌子，如果采用概括式的方式界定公共利益，這就賦予了政府更多自主的權(quán)利，會導(dǎo)致政府對公共利益界定的任意性加大導(dǎo)致權(quán)利濫用。因此，筆者認為可以采用概括式加列舉式的方法對公共利益的概念進行界定。

2.科學(xué)合理確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，合理分配土地增值收益。不論是公共利益還是經(jīng)營性用地，都會對農(nóng)民的財產(chǎn)造成損失，都應(yīng)當(dāng)公平地得到賠償。但目前中國采用的產(chǎn)值補償標(biāo)準(zhǔn)完全背離了土地的市場價格，與土地增值價值脫節(jié)。考慮到中國經(jīng)濟發(fā)展的水平，完全補償?shù)姆绞綍簳r行不通，那么可以采用公平補償?shù)姆绞?。可以按照農(nóng)用地被征用后的用途來評估補償標(biāo)準(zhǔn)，同時也應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)用地所在地段，產(chǎn)值以及當(dāng)?shù)鼐用裆钏降绕渌陀^因素的影響，擴大補償范圍，不但補償直接的損失，間接損失也應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a償。因此，“可以建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的土地評估體系，實行由具備特定資質(zhì)的的行業(yè)組織或社會中介機構(gòu)對土地進行評估的制度。”按照土地的市場價格對失地農(nóng)民進行補償。對于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定比例分配給失地農(nóng)民，這就需要相關(guān)法律法規(guī)的支撐。

3.構(gòu)建多元化的補償方式。通行的一次性的貨幣補償?shù)姆绞讲⒉荒転槭У剞r(nóng)民提供充分的生活保障，各種弊端也逐漸顯露出來。因此，應(yīng)當(dāng)以終身補償?shù)姆绞酱嬉淮涡缘呢泿叛a償方式，如，為失地農(nóng)民建立個人賬戶，每月或每年依據(jù)當(dāng)時的物價水平、生活環(huán)境等等因素存入相當(dāng)?shù)难a償款。還可以采用終身貨幣補償方式為主，其他間接的補償方式為輔，如就業(yè)安置、住房安置等。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》第21條規(guī)定：“被征地人可以選擇貨幣補償也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換?！边@樣的補償方式可以在農(nóng)地征收補償?shù)臅r候有所借鑒，讓失地農(nóng)民自主地選擇補償方式。

4.明確農(nóng)地征收補償受益主體。從前文提到的中國《土地管理法》第10條的規(guī)定可以看出，農(nóng)地補償受益主體不明確的根本原因是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體不明，因此，首先應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律法規(guī)進一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。其次“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”本身就是一個極為抽象模糊的概念，因此，應(yīng)當(dāng)進一步規(guī)范農(nóng)村戶籍管理，切實核實好戶籍登記的準(zhǔn)確性，將農(nóng)地征收補償受益主體明確的落實到具體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員中。另外，應(yīng)當(dāng)切實保障失地農(nóng)民對征地補償?shù)闹闄?quán)、參與權(quán)、聽證權(quán)以及及時獲得救濟的權(quán)利能夠得以實現(xiàn)。

三、結(jié)束語

隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市化的快速推進，大量征收農(nóng)村土地已不可避免。農(nóng)地征收的補償問題事關(guān)農(nóng)民的切身利益，但是，由于中國在農(nóng)地征收補償制度方面的法律法規(guī)并不健全，在實踐中造成了許多侵害農(nóng)民權(quán)益的事件發(fā)生。因此，總結(jié)農(nóng)地征收補償制度存在的法律問題，完善相關(guān)法律法規(guī)，合理界定公共利益范圍；合理確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，合理分配增值收益；構(gòu)建多元化的補償方式；明確補償受益主體。這樣，一個完善的農(nóng)地征收補償制度必將呈現(xiàn)在我們面前。