李媛

摘 要：地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)資金的使用不僅具有經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，還有社會(huì)效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)，對(duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿哂兄匾饬x。為了解徐州市政府投融資平臺(tái)債務(wù)情況，人民銀行徐州中心支行采用重點(diǎn)調(diào)查形式，對(duì)市級(jí)政府投融資平臺(tái)的債務(wù)情況進(jìn)行了專題調(diào)查。調(diào)查顯示，目前徐州市政府投融資平臺(tái)債務(wù)以銀行貸款為主，無不良貸款，但也面臨一些問題，政府、監(jiān)管部門、銀行從不同角度應(yīng)強(qiáng)化平臺(tái)貸款管理，確保還款來源穩(wěn)定有效。

關(guān)鍵詞：政府投融資平臺(tái)；資金來源；償債能力

中圖分類號(hào)：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）06-0071-03

地方政府投融資平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“融資平臺(tái)”）是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)資金的使用不僅具有經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，還有社會(huì)效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)，對(duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿哂兄匾饬x。為了解徐州市政府投融資平臺(tái)債務(wù)情況，近期，人民銀行徐州中心支行采用重點(diǎn)調(diào)查形式，對(duì)8家市級(jí)政府投融資平臺(tái)的債務(wù)情況進(jìn)行了專題調(diào)查。調(diào)查顯示，目前徐州市政府投融資平臺(tái)債務(wù)以銀行貸款為主，無不良貸款，但也面臨一些問題：土地出讓金收入下降影響融資平臺(tái)還款、平臺(tái)企業(yè)因自身現(xiàn)金流不足償債壓力較大、還款來源受土地市場(chǎng)制約較大、銀行貸款等融資渠道受阻制約平臺(tái)企業(yè)后續(xù)融資需求。對(duì)此，政府應(yīng)引導(dǎo)平臺(tái)公司規(guī)范發(fā)展，增強(qiáng)債務(wù)償還能力；監(jiān)管部門應(yīng)完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；銀行應(yīng)強(qiáng)化平臺(tái)貸款管理，確保還款來源穩(wěn)定有效。

一、徐州市政府投融資平臺(tái)債務(wù)現(xiàn)狀

2008年，在政府4萬億投資應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的背景下，徐州市政府投融資平臺(tái)快速發(fā)展。2010年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）要求地方政府對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行一次全面清理。隨后，各金融機(jī)構(gòu)按照銀監(jiān)局的要求，加大對(duì)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的管理力度，對(duì)平臺(tái)貸款進(jìn)行逐筆“解包還原”和全面梳理，嚴(yán)格執(zhí)行貸款總額和貸款占比的“雙限”管理，部分平臺(tái)公司轉(zhuǎn)為一般性公司，退出了平臺(tái)目錄。截至2012年9月末，徐州市共有43家政府投融資平臺(tái)，其中地市級(jí)16家，縣級(jí)27家，按平臺(tái)類型來看，各類開發(fā)區(qū)融資平臺(tái)7家，國(guó)有資產(chǎn)管理公司5家，土地儲(chǔ)備類平臺(tái)5家，城市投資建設(shè)公司13家，交通運(yùn)輸類平臺(tái)6家，其他類型平臺(tái)7家。

目前，徐州市融資平臺(tái)采用以銀行貸款為主，輔之公司債等多渠道融資模式。截至2012年9月末，徐州市政府投融資平臺(tái)債務(wù)余額為188.82億元，其中銀行貸款（含異地貸款61.18億元）140.32億元，公司債48.5億元。

（一）銀行貸款

1.銀行貸款總量下降，但占比仍較高。截至2012年9月末，徐州市融資平臺(tái)銀行貸款（含異地貸款）余額140.32億元，較2011年末減少35.96億元，占債務(wù)總額的74.31%。調(diào)查顯示，76%的樣本平臺(tái)銀行貸款余額占債務(wù)總額的比重達(dá)50%以上。

2.貸款質(zhì)量較好，無不良貸款。從貸款質(zhì)量五級(jí)分類看，2012年9月末，徐州市融資平臺(tái)不良貸款余額為0萬元，較2011年末減少0.2億元；全市融資平臺(tái)關(guān)注類貸款余額為4.34億元，較2011年末減少3.89億元，關(guān)注類貸款占全部銀行貸款（未包含異地貸款）的5.48%，較2011年末下降2.51個(gè)百分點(diǎn)。

3.銀行貸款以項(xiàng)目貸款為主，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施和土地收儲(chǔ)。融資平臺(tái)銀行貸款由流動(dòng)資金貸款和項(xiàng)目貸款兩部分組成。剔除異地銀行貸款，2012年9月末，徐州市融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款余額78.1億元，占其銀行貸款的比例高達(dá)98.69%。銀行項(xiàng)目貸款具有以下特點(diǎn)：一是所有項(xiàng)目貸款均為中長(zhǎng)期貸款。其中，三年以上項(xiàng)目貸款余額為64.02億元，占項(xiàng)目貸款的81.97%。二是以地市級(jí)平臺(tái)貸款為主。地市級(jí)平臺(tái)貸款余額62.46億元，占項(xiàng)目貸款的79.97%。三是主要投向基礎(chǔ)設(shè)施和土地收儲(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，投向拆遷、舊城改造和保障房等市政基礎(chǔ)設(shè)施貸款余額共計(jì)48.8億元，占項(xiàng)目貸款的62.48%；投向土地收儲(chǔ)貸款余額13.94億元，占項(xiàng)目貸款的17.85%。

4.貸款以土地抵押為主，還款來源于土地出讓金。截至2012年9月末，抵押貸款余額為71.47億元，占銀行貸款（未包含異地貸款）的90.31%，其中土地抵押貸款余額64.37億元，占抵押貸款的90.07%。還款來源主要土地出讓收入和其他財(cái)政補(bǔ)貼資金為主，調(diào)查顯示，75%的樣本平臺(tái)還款來源主要是土地出讓收入。

（二）公司債及其他

除銀行貸款外，融資平臺(tái)還通過證券公司發(fā)行公司債，改善債務(wù)結(jié)構(gòu)。公司債券募集資金成本低、期限長(zhǎng)，只需要每年付息，到期還本，適合軌道交通等城市基礎(chǔ)項(xiàng)目融資。自2010年10月，作為徐州市首家發(fā)行公司債的融資平臺(tái)——徐州市新城區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司發(fā)行了總額10億元，年息5.75%的公司債券。截至2012年10月末，全市有4家融資平臺(tái)發(fā)行公司債券，共募集資金48.5億元。

此外，融資平臺(tái)還可以通過商業(yè)銀行發(fā)行中期票據(jù)和短期融資券，拓寬融資渠道。據(jù)調(diào)查，目前全市共有徐州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司、徐州市新城區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司等4家融資平臺(tái)正處于申報(bào)階段，共涉及中期票據(jù)67.4億元和短期融資券40億元。

不論是銀行貸款和發(fā)行公司債，還是短期融資債券和中期票據(jù)，都需要資產(chǎn)規(guī)模支持。為提高平臺(tái)公司融資負(fù)債能力，徐州市平臺(tái)公司通過多種方式提高資產(chǎn)規(guī)模：一是公司合并重組。如徐州市國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)集團(tuán)有限公司在原徐州市國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)總公司、徐州市投資總公司、徐州市城市建設(shè)投資總公司基礎(chǔ)上合并重組。二是通過市場(chǎng)化方式資產(chǎn)注入。如注入土地，增強(qiáng)公司經(jīng)營(yíng)能力。三是多元化投資，做大經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。融資平臺(tái)堅(jiān)持市場(chǎng)化、專業(yè)化的運(yùn)作模式，加強(qiáng)公司資產(chǎn)管理水平，提升資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。

二、徐州政府投融資平臺(tái)債務(wù)情況存在的問題

（一）土地出讓金收入下降影響融資平臺(tái)還款

目前融資平臺(tái)債務(wù)償還來源主要有：一是財(cái)政資金。對(duì)承建的公益性項(xiàng)目主要依靠財(cái)政性資金償債。二是土地收益。以徐州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，目前商業(yè)用地市場(chǎng)價(jià)260萬元/畝，較2005年增加200萬元，每年度土地收入中可用于貸款的資金不低于5億元。三是公司經(jīng)營(yíng)和投資收益。

調(diào)查顯示，由于融資平臺(tái)的資產(chǎn)多為道路、管網(wǎng)、景觀等公益性資產(chǎn)，除自身經(jīng)營(yíng)收益外，土地出讓金收入是大部分平臺(tái)企業(yè)償債的重要來源。在國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控不動(dòng)搖的背景下，土地出讓金收入受土地市場(chǎng)制約較大：一是房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，土地出讓形勢(shì)嚴(yán)峻。2012年前10月，全市市本級(jí)土地出讓金收入52.93億元，同比少增26.43億元。從明后年起，各融資平臺(tái)將進(jìn)入還款高峰期，還本付息壓力較大。二是部分平臺(tái)公司土地出讓金不到位。新城區(qū)規(guī)劃建設(shè)以來，累計(jì)掛牌成交土地進(jìn)展順利，但存在部分土地出讓金逾期欠繳現(xiàn)象，影響了平臺(tái)公司的正常運(yùn)作。三是土地指標(biāo)緊張。未來較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，房地產(chǎn)仍是宏觀調(diào)控的重點(diǎn)，隨著保障住房的逐步入市，房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)上漲的可能性較大，因此預(yù)計(jì)，土地市場(chǎng)在較短時(shí)間內(nèi)全面復(fù)蘇的可能性不大，土地市場(chǎng)的成交萎縮將對(duì)政府財(cái)力產(chǎn)生較大影響，將影響融資平臺(tái)債務(wù)的償還。

（二）平臺(tái)自身現(xiàn)金流不足，短期償債壓力較大

平臺(tái)企業(yè)現(xiàn)金流不足主要表現(xiàn)在總量和期限結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面：一是現(xiàn)金流總量覆蓋不足，進(jìn)入還款高峰期，項(xiàng)目還款壓力大。以徐州市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目投融資主體的某公司為例，隨著土地出讓金形勢(shì)嚴(yán)峻，加之棚戶區(qū)改造后地塊規(guī)劃用于公益項(xiàng)目較多（拆遷成本近10.5億元的回龍窩、云龍山東坡等棚戶區(qū)被規(guī)劃為文化街區(qū)），造成土地出讓金明顯減少，項(xiàng)目當(dāng)期收入難以覆蓋貸款本息。據(jù)調(diào)查，該公司自2013年將進(jìn)入還款高峰期，償還額23.32億元，2012年高達(dá)29.92億元，棚戶區(qū)項(xiàng)目還款壓力較大。二是貸款與投資項(xiàng)目現(xiàn)金流錯(cuò)配，導(dǎo)致存在“借殼融資，短貸長(zhǎng)投”現(xiàn)象。目前平臺(tái)貸款多為項(xiàng)目貸款，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由于大部分基建項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、收益回收分散的特點(diǎn)，而平臺(tái)貸款期限相對(duì)較短，從而給平臺(tái)公司帶來投融資期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)，存在“借殼融資，短貸長(zhǎng)投”問題。據(jù)調(diào)查，徐州市某平臺(tái)公司的融資渠道是以該公司所屬子公司為貸款主體向銀行借款，借款后轉(zhuǎn)給該公司使用。目前該公司短期借款占借款余額的比例達(dá)62.7%，融資成本高、償債壓力大。

（三）銀行貸款等融資渠道受阻制約平臺(tái)企業(yè)后續(xù)融資需求

據(jù)調(diào)查，政府融資平臺(tái)在建和新建項(xiàng)目較多，需要大量后續(xù)資金保障項(xiàng)目順利實(shí)施，目前銀行貸款等融資渠道受阻，無法滿足平臺(tái)企業(yè)后續(xù)融資需求，在建項(xiàng)目若無法按時(shí)完成交付，將影響融資平臺(tái)債務(wù)償還。融資渠道受阻主要表現(xiàn)為：一是平臺(tái)公司銀行貸款難度加大。2010年下半年以來，銀監(jiān)部門要求融資平臺(tái)公司貸款“只減不增，降舊控新”，即貸款余額總量要壓縮，新增貸款嚴(yán)格控制。在此政策背景下，各家金融機(jī)構(gòu)授信條件不斷提高。同時(shí)，各金融機(jī)構(gòu)授信時(shí)需提供全額的土地、房屋等資產(chǎn)抵押，并要求在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)必須明確抵押物及其價(jià)值。調(diào)查的樣本融資平臺(tái)均表示銀行貸款難度加大成為共性問題，不僅貸款總量下降，而且貸款條件嚴(yán)格。二是資產(chǎn)總量仍相對(duì)較小，直接融資規(guī)模受限。按照規(guī)定，企業(yè)債、中期票據(jù)等直接融資，在審批時(shí)按照凈資產(chǎn)40%的比例進(jìn)行總量限制。以作為徐州城投公司典型代表的某平臺(tái)公司為例，該平臺(tái)公司總資產(chǎn)在195.44億元，凈資產(chǎn)80.11億元，但與常州、鎮(zhèn)江等地的城投公司相比（一般資產(chǎn)總量為500億元，凈資產(chǎn)300億元），該平臺(tái)公司資產(chǎn)總量明顯偏小，直接融資空間受限。此外，較嚴(yán)的審批條件和較高的融資門檻也限制了平臺(tái)企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)、理財(cái)產(chǎn)品進(jìn)行融資。

三、提高徐州市投融資平臺(tái)債務(wù)償還能力的相關(guān)建議

（一）政府應(yīng)引導(dǎo)平臺(tái)公司規(guī)范發(fā)展，增強(qiáng)債務(wù)償還能力

一要引導(dǎo)平臺(tái)公司合理設(shè)定舉債規(guī)模，建立科學(xué)償債機(jī)制。在國(guó)家宏觀調(diào)控形勢(shì)下，積極應(yīng)對(duì)土地市場(chǎng)下行的風(fēng)險(xiǎn)，提高償債準(zhǔn)備金提取比例，擴(kuò)大償債準(zhǔn)備金規(guī)模，擴(kuò)充償債資金來源，有效應(yīng)對(duì)債務(wù)高峰期的到來，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二要適當(dāng)拓寬平臺(tái)企業(yè)的融資渠道，推進(jìn)融資行為市場(chǎng)化。政府應(yīng)通過財(cái)政扶持、資產(chǎn)注入、相關(guān)收益投入等渠道，規(guī)范有序地增加融資平臺(tái)的注冊(cè)資金規(guī)模和資產(chǎn)規(guī)模，滿足企業(yè)債、中期票據(jù)等直接融資的合理要求，適度利用信托、債券、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目融資等渠道融資，通過引進(jìn)會(huì)計(jì)師、律師、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及投資銀行等市場(chǎng)約束，增加平臺(tái)公司投融資行為的約束機(jī)制和透明度，逐步擺脫對(duì)財(cái)政投資和銀行貸款的過度依賴，優(yōu)化資金來源結(jié)構(gòu)。

（二）監(jiān)管部門應(yīng)完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

首先，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)貸款的總體風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行全面監(jiān)管分析，并充分發(fā)揮窗口指導(dǎo)的作用，及時(shí)傳導(dǎo)和解讀監(jiān)管政策，指導(dǎo)各商業(yè)銀行提高防范平臺(tái)授信風(fēng)險(xiǎn)的能力。其次，要建立和完善商業(yè)銀行間信息的交流和共享體系。相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)牽頭建立政府投融資平臺(tái)信息共享機(jī)制，能定期對(duì)當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府的融資規(guī)模、還貸情況、資產(chǎn)質(zhì)量等信息進(jìn)行匯總，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提示，以便商業(yè)銀行及時(shí)、全面掌握平臺(tái)企業(yè)情況。第三，要強(qiáng)化與政府部門的溝通。相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)牽頭建立與政府相關(guān)部門定期溝通制度，加強(qiáng)各銀行之間和銀行與地方政府相關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)。

（三）銀行應(yīng)強(qiáng)化平臺(tái)貸款管理，確保還款來源穩(wěn)定有效

一要應(yīng)實(shí)行逐步有序的退出機(jī)制。根據(jù)實(shí)際情況制訂差別性貸款管理方案，逐步壓縮平臺(tái)貸款總量，同時(shí)，適當(dāng)考慮延長(zhǎng)融資平臺(tái)的貸款償還期限，以分散企業(yè)集中還款風(fēng)險(xiǎn)和還款壓力。二要加強(qiáng)管理，保證平臺(tái)貸款質(zhì)量。監(jiān)控貸款資金的流向和流量，科學(xué)評(píng)估還款來源的有效性、還款能力的保障性，切實(shí)提高政府融資平臺(tái)貸款質(zhì)量，如對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)作為抵押物的，貸款行要與借款人、財(cái)政部門、國(guó)土部門共同簽訂土地出讓收入監(jiān)管協(xié)議，確保抵押土地出讓收入優(yōu)先劃入設(shè)在貸款行指定的賬戶歸還貸款本息。