華黎 唐小靜

[摘要] 目前新農(nóng)保實施中地方財政支持存在一些問題，如補(bǔ)貼水平“逆向調(diào)節(jié)”、補(bǔ)貼方式?jīng)]達(dá)到預(yù)先的政策效應(yīng)等。本文論述了其改進(jìn)方式及其理論依據(jù)、現(xiàn)實依據(jù)，希望通過對地方政府財政支持方式的改進(jìn)，使新農(nóng)保在養(yǎng)老保障公平性、可持續(xù)性等方面有所提高，促進(jìn)新農(nóng)保健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 新農(nóng)保 基礎(chǔ)養(yǎng)老金 “補(bǔ)出口” “補(bǔ)入口”

[中圖分類號] C913.7 [文章識別碼] A [文章編號] 1004-6623（2013）06-0086-04

[作者簡介] 華黎（1964 — ），女，山東安丘人，安徽財經(jīng)大學(xué)教授，博士，研究方向：社會保障理論與政策；唐小靜（1954 — ），浙江紹興人，安徽財經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計與應(yīng)用數(shù)學(xué)學(xué)院，副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)。

一、問題的提出

我國自2009年開始，在10%的農(nóng)村地區(qū)試點新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（下文簡稱“新農(nóng)?！保?，到2012年底，新農(nóng)?；旧蠈崿F(xiàn)了全覆蓋。這是一項普惠制福利制度，廣大農(nóng)村60歲及以上的老人都能從政府獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金，且參保農(nóng)民可以獲得政府補(bǔ)貼，到60歲以后可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金加上個人賬戶養(yǎng)老金。

2009 年《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》規(guī)定了政府的出資責(zé)任：中央政府主要承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼，稱“補(bǔ)出口”，在中西部試點地區(qū)對60歲以上老人每月補(bǔ)助55元，全部由中央財政供給，東部地區(qū)補(bǔ)助55元由中央財政、地方財政各出資50%，并且承諾隨著經(jīng)濟(jì)增長、物價水平的提高，中央政府增加對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼數(shù)額；地方政府主要承擔(dān)對農(nóng)民參保所繳納的參保金補(bǔ)貼，又稱“補(bǔ)入口”，地方政府對參保農(nóng)民每年補(bǔ)助不低于30元。該制度設(shè)計中，補(bǔ)貼額采用絕對額的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)既缺乏依據(jù)，且不是長效機(jī)制。試點已經(jīng)4年，中央政府沒有對養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)適時調(diào)整，很多地方政府將基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元標(biāo)準(zhǔn)提高到了70元、80元或100元不等，出現(xiàn)了中央與地方養(yǎng)老金供給邊界模糊，財政責(zé)任下移的狀況，地方政府既要對參保人就參保費(fèi)給予補(bǔ)貼，又要對60歲以上老人基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予補(bǔ)貼。兩種補(bǔ)貼方式不同，會產(chǎn)生不同的制度效應(yīng)，其設(shè)計目的是：一方面保障農(nóng)村老齡人口的基本生活，另一方面拉動農(nóng)民的參保積極性，提高投保金額檔次。本文認(rèn)為，對參保農(nóng)民的補(bǔ)貼，“補(bǔ)出口”——60歲老人都能享受到，體現(xiàn)出公平效應(yīng)；“補(bǔ)入口”——對參保者進(jìn)行補(bǔ)貼，拉動他們參保積極性，提高投保檔次，產(chǎn)生效率效應(yīng)。目前地方財政“補(bǔ)入口”的做法沒有發(fā)揮出拉動農(nóng)民參保積極性的作用，且形成對收入高，選擇投保檔次高者多補(bǔ)貼的“逆向調(diào)節(jié)”現(xiàn)象，所以，應(yīng)將“補(bǔ)入口”改為“補(bǔ)出口”的財政補(bǔ)貼方式，以發(fā)揮地方財政補(bǔ)貼作用，促進(jìn)新農(nóng)保健康、可持續(xù)發(fā)展。

二、現(xiàn)行新農(nóng)保制度中

地方財政補(bǔ)貼方式分析

（一）目前地方政府財政支持新農(nóng)保的方式

按新農(nóng)保制度設(shè)計要求，地方政府主要職責(zé)是對參保農(nóng)民給予補(bǔ)貼，采取“補(bǔ)入口”，每人每年不低于30元，全國地方財政補(bǔ)貼都是這樣進(jìn)行的。目前絕大多數(shù)省市都高于30元，隨著投保數(shù)額的增加，將逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。吉林省和黑龍江省：補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)均為繳費(fèi)100元補(bǔ)貼30元、繳費(fèi)200元補(bǔ)貼35元、繳費(fèi)300元補(bǔ)貼40元、繳費(fèi)400元補(bǔ)貼45元、繳費(fèi)500元補(bǔ)貼50元，所需資金由省及試點縣（市、區(qū)）政府按6∶4的比例分擔(dān)。寶雞市、縣（區(qū)）財政對按最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的參保人員給予每年30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼，對按繳費(fèi)基數(shù)20%繳納者給予每年40元財政繳費(fèi)補(bǔ)貼，按30%繳納者給予每年50元財政繳費(fèi)補(bǔ)貼，其中縣（區(qū)）財政承擔(dān)15元，其余由市級財政承擔(dān)。財政繳費(fèi)補(bǔ)貼及村（組）集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展適時提高。還有一些省市在“補(bǔ)入口”的基礎(chǔ)上，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。如重慶對滿60周歲及其以上的超齡人員發(fā)放每月80元的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金。寶雞市由市、縣（區(qū)）兩級財政提供，60周歲以上每人每月60元政府財政養(yǎng)老補(bǔ)貼，市級財承擔(dān)45元，縣（區(qū)）級財政承擔(dān)15元，并根據(jù)當(dāng)年實際需要分別列入市、縣（區(qū)）財政預(yù)算，省級財政給予適當(dāng)補(bǔ)助。對45周歲以下農(nóng)民，在其參保繳費(fèi)達(dá)到規(guī)定15年繳費(fèi)年限的前提下，每多繳費(fèi)一年，到領(lǐng)取養(yǎng)老金時，政府財政養(yǎng)老補(bǔ)貼在60元的基礎(chǔ)上每月增加2元。從2010年開始60至69周歲每人每月60元，70至79周歲70元，80至89周歲80元，90周歲以上90元。武漢市基礎(chǔ)養(yǎng)老金月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為每人每月100元，由各級財政共同負(fù)擔(dān)①。由此可以看出，地方財政支持主要采用“補(bǔ)入口”方式，也有很多省市在中央財政沒有調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平的狀況下，拿出一部分資金用于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼。

（二）“補(bǔ)入口”制度效應(yīng)分析

第一，地方政府提供的不低于30元的補(bǔ)貼未能發(fā)揮很好的政策效應(yīng)，不利于個人繳費(fèi)水平的提高。地方財政的補(bǔ)貼與農(nóng)民參加新農(nóng)保的個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較，每年補(bǔ)貼30元占最低繳費(fèi)檔次100元的30%，但僅占最高檔次繳費(fèi)500元的6%。最低每年30元的地方財政補(bǔ)貼，可能對鼓勵中、西部地區(qū)農(nóng)民參加新農(nóng)保，起到一定的積極效用，但對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民參保缺乏吸引力。

第二，很多地方政府，為鼓勵農(nóng)民參保，對個人繳費(fèi)選擇檔次高的標(biāo)準(zhǔn)給予較高的補(bǔ)貼，會造成“逆向補(bǔ)貼”。所謂的“逆向補(bǔ)貼”是指，政府對新農(nóng)保的補(bǔ)貼沒有用到最貧困的人群中去，沒有發(fā)揮出財政資金最好的社會效益。農(nóng)民個人選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要取決于收入狀況，一般來說，收入高的農(nóng)民選擇繳費(fèi)檔次較高，收入低的農(nóng)民選擇繳費(fèi)檔次較低，地方財政對繳費(fèi)檔次高的多補(bǔ)貼，客觀上造成了對收入高的農(nóng)民補(bǔ)貼多，對收入少的農(nóng)民補(bǔ)貼少，而往往收入低、繳費(fèi)能力差的農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險需求更大，更需要得到國家的補(bǔ)貼。這個問題在新農(nóng)保實施過程中逐步暴露出來，很多地方政府對繳費(fèi)越高的農(nóng)民個人給予越高的補(bǔ)貼，希望以此達(dá)到誘導(dǎo)高額繳費(fèi)的效應(yīng)，比如安徽的肥西縣，縣政府規(guī)定：對農(nóng)民繳費(fèi)每提高一個繳費(fèi)檔次，增加5元補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增加部分總計不超過20元，增加補(bǔ)貼部分由縣財政承擔(dān)。福建的上杭縣，在每人每年繳費(fèi)100元、政府補(bǔ)貼30元的基礎(chǔ)上，每提高一個繳費(fèi)檔次，省財政補(bǔ)貼增加5元，政府補(bǔ)貼封頂為50元。這樣，從公平的角度來看是缺失的，新農(nóng)保中地方的財政補(bǔ)貼制度未能實現(xiàn)很好的社會政策效應(yīng)。

此外，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方財力差距也較大，各地政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)狀況制定對投保農(nóng)民的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府補(bǔ)貼高，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府補(bǔ)貼少，會形成農(nóng)村社會養(yǎng)老保險保障水平差異。

（三） “補(bǔ)入口”制度實證分析

本文選取張家川自治縣農(nóng)村居民為調(diào)查對象進(jìn)行實證分析，了解張家川農(nóng)村居民對新農(nóng)保中政府補(bǔ)貼的滿意程度。張家川回族自治縣位于甘肅省的東南部，至2011年全縣總?cè)丝?3.3萬人，農(nóng)業(yè)人口31.05萬人，60歲以上3.6萬，該縣2011年被列為甘肅省第二批“新農(nóng)保”試點縣。縣政府制定了《張家川縣城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試點工作實施方案》，縣財政在省財政每人每年補(bǔ)貼30元基礎(chǔ)上，對選擇100～400元繳費(fèi)檔次每人每年補(bǔ)5元，選擇500元繳費(fèi)檔次每人每年補(bǔ)10元，選擇600～1000元檔次繳費(fèi)每人每年補(bǔ)貼15元。我們對張家川鎮(zhèn)、龍山鎮(zhèn)、恭門鎮(zhèn)共260人進(jìn)行了問卷調(diào)查或入戶訪談。

結(jié)果顯示：1. 近80%的農(nóng)民還是希望政府采取“補(bǔ)出口”的財政支持方式。2.即使縣財政以提高財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的方式鼓勵農(nóng)民提高投保檔次，選擇100元繳費(fèi)檔次的仍占到了82.3%。500元以上的繳費(fèi)檔次雖然政府補(bǔ)貼最高，但是無人選擇。

三、地方政府補(bǔ)貼制度改進(jìn)

本文提出，地方財政支持可采用“補(bǔ)出口”方式，按本地區(qū)上一年農(nóng)民人均純收入一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼。改進(jìn)后的好處是：第一，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是一種普惠制，是不需要繳費(fèi)人人都能平等享有的老年基本生活資金來源，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是對老年農(nóng)民最基本的生活保障，體現(xiàn)出“底線公平”；第二，地方財政按本地區(qū)上一年農(nóng)民人均純收入一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼，基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付與農(nóng)民人均純收入掛鉤，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財政收入的提高及人民生活水平的提高，農(nóng)民社會養(yǎng)老的保障水平也不斷提高。此外，還可以在一定程度上克服通貨膨脹因素的影響，使農(nóng)村社會養(yǎng)老制度具有長效穩(wěn)定的機(jī)制。

（一）制度改進(jìn)理論依據(jù)

新農(nóng)保中地方政府采用基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼，使農(nóng)村老人生活有了最基本的保障，在某種程度上能縮小收入差距，促進(jìn)社會公平。財政補(bǔ)貼的再分配效應(yīng)主要是通過財政轉(zhuǎn)移支出實現(xiàn)的，新農(nóng)保財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，將高收入者的一部分收入轉(zhuǎn)移給低收入者使用，向低收入者傾斜，可以進(jìn)一步通過基尼系數(shù)來說明。設(shè)隨機(jī)變量X的基尼系數(shù)為G，線性函數(shù)（ a + bx ）（ b > o ） 的基尼系數(shù)為G*，可推出：G* = bu G /（ a + bx ）= [ 1- a / （a + bu） ] G，式中，u =E （ x ） > 0，為隨機(jī)變量x的平均值。從上式中可以看出，當(dāng)a = 0 時，G* = G，即所有的收入都乘以一個相同的常數(shù)，其公平性不變；當(dāng)a > 0時，則G* < G，當(dāng)a <0 時則G*> G。當(dāng)對每位農(nóng)民進(jìn)行數(shù)量相等的現(xiàn)金補(bǔ)貼時，可以設(shè)財政補(bǔ)貼收入x，補(bǔ)貼后收入分布為y = x + d ，（ d > 0 ，為常數(shù)）。運(yùn)用上述基本定理，這時補(bǔ)貼后的基尼系數(shù)（設(shè)為Gy）：Gy = uG / （ d + U ）。由上式可知：Gy < G，原因在于高收入群體的邊際收入效用低于低收入群體的邊際效用。所以地方政府運(yùn)用供給基礎(chǔ)養(yǎng)老金方式提供財政補(bǔ)貼，降低了基尼系數(shù)，有利于社會公平。

（二）制度改進(jìn)現(xiàn)實分析

“公平”是社會保障制度建設(shè)的核心理念，主張給同類的人以同樣的權(quán)利和待遇，將不同類的人的待遇差別控制在社會公認(rèn)的合理范圍之內(nèi)，并盡可能縮小這種差距。新農(nóng)保的制度設(shè)計也應(yīng)該將“公平”作為第一原則。新農(nóng)保采用的模式是“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是國家支持新農(nóng)保的補(bǔ)貼方式，從國家財政支持的意義來看，是一種普惠制，受益人是全國所有符合條件的農(nóng)村老人。地方財政可按本地區(qū)上一年農(nóng)民人均純收入一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼，體現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異、消費(fèi)水平不同而補(bǔ)貼水平有限的差異。由于在基礎(chǔ)養(yǎng)老金供給中中央財政應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，地方政府承擔(dān)較少的責(zé)任，因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平差距不大，不會出現(xiàn)像目前新農(nóng)保制度，地方財政支持較大而出現(xiàn)地區(qū)間社會養(yǎng)老保險保障水平差距較大的狀況，總體來說，這樣的制度改進(jìn)體現(xiàn)出公平的價值取向。

“補(bǔ)入口”，引起人們深思：新農(nóng)保在實施過程中，很多地方政府考慮的不是從農(nóng)民對新農(nóng)保的需求出發(fā)，從農(nóng)民的利益出發(fā)，而是為了完成上級政府布置的政治任務(wù)。在很多地區(qū)，新農(nóng)保由本地社會保障部門組織，由村干部協(xié)助動員，對村干部有“參保率”指標(biāo)考核要求，這樣在實施過程中就會產(chǎn)生一些誤區(qū)甚至是怪現(xiàn)象，一方面，地方政府為了完成試點地區(qū)農(nóng)民參保率的指標(biāo)，偏好采用地方財政“補(bǔ)出口”、多補(bǔ)貼的方式，在與商業(yè)保險競爭中取得優(yōu)勢，達(dá)到拉動農(nóng)民參保的目的；另一方面，一旦達(dá)到指標(biāo)完成任務(wù)，即使農(nóng)民想?yún)⒈?，地方社會保障部門又將他們拒之門外，因為參保農(nóng)民越多，地方政府補(bǔ)貼越高。這里出現(xiàn)了制度執(zhí)行與我國對地方政府考核現(xiàn)實的沖突、與地方政府“利益”的沖突。再者，從政府與市場關(guān)系來看，如果商業(yè)保險愿意進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老保險，政府應(yīng)該鼓勵農(nóng)民消費(fèi)、鼓勵農(nóng)民購買，應(yīng)該通過一些具體的行政或經(jīng)濟(jì)政策給予商業(yè)保險一定經(jīng)濟(jì)上的扶持，降低養(yǎng)老保險的供給成本，予以商業(yè)保險公司更多的利潤補(bǔ)償；同時，弄清社會養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險的關(guān)系，社會養(yǎng)老保險是一種“普惠制”的惠農(nóng)政策，是增加農(nóng)民福利的措施，和商業(yè)保險夠不上競爭的關(guān)系，通過國家對新農(nóng)保的補(bǔ)貼，通過良好的制度吸引農(nóng)民參保，在參加了社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，有經(jīng)濟(jì)能力及商業(yè)養(yǎng)老需求的農(nóng)民可以再購買商業(yè)保險。如果社會養(yǎng)老保險沒有競爭過商業(yè)保險，農(nóng)民購買商業(yè)保險而不去參加社會養(yǎng)老保險，那是因為國家沒有設(shè)計出滿足農(nóng)民需要的好制度，是因為補(bǔ)貼不足，或補(bǔ)貼不當(dāng)，社會養(yǎng)老保險缺乏效率，這值得政府反思。