李寧卿　吳志紅

【摘要】行政法人制度是日本和我國臺灣地區(qū)所推行的行政改革制度，是政府瘦身和提升公共服務(wù)效率的產(chǎn)物。行政法人被賦予了獨(dú)立的公法人資格，擁有更大的人事、財政和專業(yè)的自主權(quán)限，接受主管行政機(jī)關(guān)的績效評價。行政法人制度目前還處于推廣和試驗(yàn)階段，在很多重要領(lǐng)域仍然存在爭論。

【關(guān)鍵詞】行政法人 新公共管理 公法人 檢視

行政法人制度源于日本，是日本于20世紀(jì)90年代中期開始推行的行政改革的重要內(nèi)容之一。21世紀(jì)初，我國臺灣地區(qū)也開始順應(yīng)新行政管理的潮流而進(jìn)行政府改造，遂開始推行行政法人改革。行政法人制度的核心是對政府的公共職能重新進(jìn)行切割，其中必須由政府承擔(dān)，但是不必從政府親自提供的公共服務(wù)中分離出來，而是由具有公法獨(dú)立法律人資格的公共組織承擔(dān)，并賦予其比一般科層制行政機(jī)關(guān)更大的人事和財政自主權(quán)，對其進(jìn)行績效管理，追求公共服務(wù)效能的最大化。目前日本和我國臺灣地區(qū)的行政法人制度已初步建立，但是同時也存在很多爭論和問題。

行政法人制度概論

行政法人的涵義。行政法人制度在日本和我國臺灣地區(qū)的立法中定義大致相同，如日本《獨(dú)立行政法人通則法》第二條規(guī)定：“從國民生活及社會經(jīng)濟(jì)安定等公共性觀點(diǎn)來看，有確實(shí)實(shí)施必要的事務(wù)及事業(yè)，而在國家本身并無必要成為主體以直接實(shí)施之事項(xiàng)中，于委由民間的主體實(shí)施時，對于有不一定無法實(shí)施之虞的事項(xiàng)，以能夠有效率地且有效地實(shí)施為目的，而依據(jù)本法及個別法之規(guī)定設(shè)立之法人”；臺灣《行政法人法》（草案）第二條第一項(xiàng)規(guī)定：“本法所稱行政法人，指國家及地方自治團(tuán)體以外，由中央目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)，為執(zhí)行特定公共任務(wù)，依法律設(shè)立具人事及財務(wù)自主性之公法人”。

行政法人的創(chuàng)設(shè)目的。日本的《獨(dú)立行政法人通則法》規(guī)定：日本創(chuàng)設(shè)獨(dú)立行政法人的目的是國家精簡及業(yè)務(wù)效率化。在日本，行政改革的主要目的就是國家行政精簡化，具體方式可分為“水平精簡”與“垂直精簡”，前者是通過民營化、行政委托及管制緩和等推動政府與民間角色的重新定位，即“國家行政活動本身之精簡”；后者則是進(jìn)行行政組織的改編，將行政活動分為“規(guī)劃定立機(jī)能”和“實(shí)施機(jī)能”，而將實(shí)施機(jī)能由新創(chuàng)設(shè)的行政法人來擔(dān)當(dāng)，并將其置于國家行政組織之外，即“國家行政組織之精簡”。①我國臺灣地區(qū)的“行政法人法”草案規(guī)定臺灣創(chuàng)設(shè)行政法人的目的是“融合公私組織之優(yōu)點(diǎn)與特性、增進(jìn)用人彈性、減少采購會計的限制、強(qiáng)化經(jīng)營責(zé)任及成本效益、開放多元參與”。雖然在立法上的措辭與日本不同，但是其目的實(shí)際上并沒有本質(zhì)的差異，同樣也是強(qiáng)調(diào)提升效率，通過創(chuàng)設(shè)國家行政組織以外的公法人組織進(jìn)行國家行政組織的改革。

行政法人的自我管理機(jī)制。日本的獨(dú)立行政法人采取以首長制為主，并設(shè)監(jiān)事與干部（理事），法人首長及監(jiān)事由主管部會首長任命，其他法人首長則由法人首長任命；我國臺灣地區(qū)的行政法人一般采取董（理）事會制度，但根據(jù)其組織規(guī)?；蛉蝿?wù)特性的需要，不設(shè)董（理）事會，置首長一人，董事、監(jiān)事、首長由監(jiān)督機(jī)關(guān)或行政院長定期聘任。

行政組織的業(yè)務(wù)運(yùn)營及績效評價

行政法人均須制定目標(biāo)計劃并接受特別成立的評價委員會的評價。日本的獨(dú)立行政法人須于開始營運(yùn)之際提出“業(yè)務(wù)方法書”，并按由主管部會制定“中期目標(biāo)”，訂定“中期計劃”和“年度計劃”，呈報主管部會首長認(rèn)可并公告，在“中期目標(biāo)”結(jié)束后三個月內(nèi)提出“事業(yè)報告書”，由總務(wù)省和各部會分別成立的獨(dú)立法人評價委員會進(jìn)行評估，最后由主管大臣在中期目標(biāo)期間終了之時做全盤檢討。我國臺灣地區(qū)的行政法人在開始營運(yùn)之前也須制定發(fā)展目標(biāo)和計劃，并報請主管機(jī)關(guān)核定，同時訂立年度營運(yùn)（業(yè)務(wù)）計劃及預(yù)算、年度執(zhí)行成果及決算報告書，報請監(jiān)督機(jī)關(guān)核定或備查，在部會中設(shè)行政法人績效評鑒委員會，由主管機(jī)關(guān)規(guī)定績效評鑒的方式等事項(xiàng)。

財務(wù)制度。日本和我國臺灣地區(qū)的行政法人都需由政府在法定預(yù)算范圍內(nèi)核發(fā)經(jīng)費(fèi)，并采取不同于行政機(jī)關(guān)的特別會計制度。日本的獨(dú)立行政法人采取企業(yè)會計制度，財務(wù)報表須經(jīng)主管機(jī)關(guān)認(rèn)可，設(shè)專門會計監(jiān)督人監(jiān)督財務(wù)，行政法人進(jìn)行財產(chǎn)處分須經(jīng)主管部會認(rèn)可。我國臺灣地區(qū)的行政法人制定了一套特別的會計制度，財務(wù)報表須經(jīng)合格會計師進(jìn)行財務(wù)報表的查核簽證，審計機(jī)關(guān)可以審計其決算報告。

人事制度。日本和我國臺灣地區(qū)都出于順利推行行政法人制度改革的目的，而在行政法人組成人員的身份上進(jìn)行了特別的設(shè)計，也體現(xiàn)了一定的妥協(xié)。日本將獨(dú)立行政法人分為“特定獨(dú)立行政法人”與“非特定獨(dú)立行政法人”，前者的成員具有公務(wù)員身份，而后者的成員不具有公務(wù)員身份。雖然日本的《獨(dú)立行政法人通則法》對兩種類型行政法人的概念分別進(jìn)行了規(guī)定，但是“獨(dú)立行政法人兩類型化之理由，并無特殊理論基礎(chǔ)，純屬政治妥協(xié)之產(chǎn)物”。②《獨(dú)立行政法人通則法》還規(guī)定了獨(dú)立行政法人之成員權(quán)益事項(xiàng)相關(guān)法令的排除適用，禁止成員兼職營利事業(yè)工作。我國臺灣地區(qū)的行政法人的成員分為現(xiàn)職人員與新進(jìn)人員，現(xiàn)職人員保留公務(wù)員身份，而新進(jìn)人員則不具有公務(wù)員身份，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系由個別行政法人之人事管理規(guī)章及契約進(jìn)行規(guī)定。

監(jiān)督制度。日本對獨(dú)立行政法人的監(jiān)督主要分為行政監(jiān)督和立法監(jiān)督。行政監(jiān)督包括兩個方面：一個方面是獨(dú)立行政法人的人事管理、年度運(yùn)營計劃及預(yù)算、年度執(zhí)行成果及決算報告書須報主管部會審查或核定；另一方面是主管部會隨時會對獨(dú)立行政法人的行為進(jìn)行檢查、要求其提出改善措施，甚至可以給予行政制裁。

我國臺灣地區(qū)對行政法人設(shè)置的監(jiān)督制度比日本更為周詳一些，包括監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和輿論監(jiān)督四個方面。監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督是指行政法人的董（監(jiān)）事由監(jiān)督機(jī)關(guān)聘任，營運(yùn)計劃、重要規(guī)章、年度預(yù)、決算須報請監(jiān)督機(jī)關(guān)備查或核定；立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是行政法人的組織法律、由行政機(jī)關(guān)撥付的經(jīng)費(fèi)等須經(jīng)立法院審議；監(jiān)察監(jiān)督是指審計機(jī)關(guān)可以審計行政法人的決算報告書；而輿論監(jiān)督主要是指行政法人的有關(guān)資訊必須依政府資訊公開法令予以公開。除了上述四種外在監(jiān)督制度之外，我國臺灣地區(qū)行政法人一般實(shí)行董（監(jiān)）事制度，其董事會和監(jiān)事會也可以被視為實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。

行政法人制度現(xiàn)存之爭論

行政法人制度自日本于20世紀(jì)90年代后期開始推行，目前只有日本和我國臺灣地區(qū)采用，并且還都處于試驗(yàn)推廣階段，難免存在爭議和不足之處，筆者試述如下。

行政法人的推行范圍和種類。雖然日本和我國臺灣地區(qū)的相關(guān)立法都對行政法人的任務(wù)進(jìn)行了描述性的規(guī)定，例如臺灣《行政法人法》（草案）第二條第二項(xiàng)規(guī)定：“前項(xiàng)特定公共任務(wù)，以具有專業(yè)需求或須強(qiáng)化成本效益及經(jīng)營效能，不適合由政府機(jī)關(guān)推動，亦不宜交由民間辦理，且所涉公權(quán)力行使程度較低者為限”；而日本的《獨(dú)立行政法人通則法》也規(guī)定了先行排除直接且限制個人權(quán)益、公權(quán)力行使程度高、需以國家名義成立之事業(yè)及與國家重大危機(jī)管理等需由國家直接執(zhí)行之事務(wù)，再就是否確有實(shí)施必要、民間無法辦理、須由單一主體獨(dú)立實(shí)施等因素，予以篩選。但是這些規(guī)定的用語并不精準(zhǔn)，因此并沒有就行政法人所適用的范圍給予明確界定。實(shí)際上，對行政法人的范圍進(jìn)行界定就是對行政法人所要提供的公共服務(wù)與國家高權(quán)行政以及可以民營化的公共服務(wù)之間的界限進(jìn)行劃分，而這正是后現(xiàn)代國家進(jìn)行行政改革的中心任務(wù)，目前各國都處于摸索時期，要想進(jìn)行精確劃分是十分困難的，也正因?yàn)槿绱?，行政法人制度在推行過程中一直存在著針對某種、某個機(jī)構(gòu)能否行政法人化的爭論。

另一方面，在已經(jīng)確定能夠行政法人化的機(jī)構(gòu)中，在日本和我國臺灣地區(qū)還沒有出現(xiàn)成型的分類方式。成型分類方式的建立，將大大減少目前行政法人化的試驗(yàn)成本，并減少推行的阻力。因?yàn)楣卜?wù)的內(nèi)容千差萬別，因而日本和我國臺灣地區(qū)都采取通則法加個別法的立法體系，顯示行政法人機(jī)構(gòu)的個體特殊性。但在強(qiáng)調(diào)行政法人個體機(jī)構(gòu)組織和任務(wù)的特殊性的同時，很難對其進(jìn)行大致分類，并根據(jù)分類分階段推行。日本將獨(dú)立行政法人的大致范圍限定于試驗(yàn)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、文教研習(xí)機(jī)構(gòu)等非權(quán)力行政活動，我國臺灣地區(qū)于2005年4月及11月選定的第一波及第二波優(yōu)先行政法人化的機(jī)關(guān)范圍也大致相同，但是其中的機(jī)構(gòu)仍然是性質(zhì)各異。

行政法人的組織結(jié)構(gòu)。行政法人制度的最大特色在于賦予行政法人獨(dú)立的公法人地位，“構(gòu)建出一種具有獨(dú)立性、中立性、專業(yè)性、高效率、有成本效益分析觀念且具企業(yè)化經(jīng)營特質(zhì)的現(xiàn)代行政組織”，而行政法人的中立性與獨(dú)立性與其內(nèi)部管理組織體制的設(shè)計息息相關(guān)，但是日本和我國臺灣地區(qū)對行政法人管理組織的設(shè)計并沒有體現(xiàn)其對行政法人中立性與獨(dú)立性的保護(hù)。

日本的獨(dú)立行政法人是以首長制為主，并設(shè)監(jiān)事及干部（理事）。法人首長及監(jiān)事由主管部會首長任命；我國臺灣地區(qū)的行政法人則實(shí)行董事會制度，得視其組織規(guī)?；蛉蝿?wù)特性之需要。不設(shè)董（理）事會，設(shè)首長一人，并設(shè)監(jiān)事或監(jiān)事會，董事、監(jiān)事、首長由監(jiān)督機(jī)關(guān)或行政院定期聘任?？梢?，行政法人實(shí)行的是外部監(jiān)督體制，其決策者或決策機(jī)構(gòu)一律由行政機(jī)關(guān)外部派任，而不像公法社團(tuán)法人那樣實(shí)行內(nèi)部民主自治制度。

內(nèi)部成員身份之劃分。創(chuàng)設(shè)行政法人的目的之一在于國家行政組織的瘦身，因此行政法人不再是國家行政機(jī)關(guān)，以此邏輯，其中的工作人員也不應(yīng)屬于國家公務(wù)員。但是日本和我國臺灣地區(qū)在推行行政法人制度的過程中都以一定形式保留了部分行政法人工作人員的公務(wù)員身份。日本是通過《獨(dú)立行政法人通則法》將獨(dú)立法人分為特定獨(dú)立行政法人和不特定獨(dú)立行政法人，前者的工作人員具有公務(wù)員身份，后者的工作人員不具有公務(wù)員身份，而且迄今為止，絕大多數(shù)行政法人化的機(jī)構(gòu)都是特定行政法人。我國臺灣地區(qū)的《行政法人法》（草案）是將行政法人的工作人員分為現(xiàn)職公務(wù)人員與新進(jìn)人員，現(xiàn)職公務(wù)人員按“保留身份、權(quán)益不變”原則保留公務(wù)員身份，而新進(jìn)人員不具有公務(wù)員身份。③

行政法人之財務(wù)制度。行政法人的財務(wù)制度在獨(dú)立性的要求下也被賦予了一定的靈活性，從而脫離了行政機(jī)關(guān)的會計制度，采行自己的會計制度，日本的獨(dú)立行政法人采行企業(yè)會計制度，我國臺灣地區(qū)則訂定獨(dú)立的行政法人會計制度。

在行政法人的財務(wù)制度方面有兩個方向截然不同的擔(dān)心：一種是擔(dān)心政府仍然負(fù)有向行政法人核撥經(jīng)費(fèi)的義務(wù)，政府會否借核撥經(jīng)費(fèi)造成對行政法人財務(wù)之控制；另外一種擔(dān)心是，行政法人需運(yùn)用企業(yè)精神提高收益，是否意味著將來會自負(fù)盈虧，政府推行行政法人的真實(shí)目的是否為甩包袱？是否所有行政法人都適合這種財政體制，如國立大學(xué)。這兩種截然相反的擔(dān)心其實(shí)正反映了行政法人的復(fù)雜類型，不同類型的行政法人對政府的財政政策有不同需要，并不是簡單的一個立法就能解決的。

行政法人之績效評價。該問題與行政法人的范圍和種類密切相關(guān)。行政法人制度推行的目的在于提高公共服務(wù)質(zhì)量，而提升公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)就是行政法人的績效評價體系。日本和我國臺灣地區(qū)的立法雖然都使用了大量篇幅來規(guī)定行政法人的績效評價制度，如規(guī)定了評價委員會的組成、中期目標(biāo)和運(yùn)營計劃等的確定、審核等，規(guī)定也算周詳。

但是還是有學(xué)者表示擔(dān)心，一種擔(dān)心是宏觀上的，認(rèn)為規(guī)定得再周詳，也難以確保評價的客觀性，尤其是在我國臺灣地區(qū)，或許因?yàn)槭峭庑性u鑒內(nèi)行，或許是因?yàn)榱鲋赜趯I(yè)，總之在我國臺灣地區(qū)有其文化因素的病根；也有人認(rèn)為，因?yàn)樾姓ㄈ说念愋投鄻?，任?wù)千差萬別，所以應(yīng)依照個別的行政法人來具體設(shè)計更為專業(yè)化和細(xì)致的評鑒體系，避免因?yàn)樵u價指標(biāo)的粗疏而使績效評價流于形式；但同時也有學(xué)者指出，應(yīng)“以營運(yùn)績效作為最主要的考量，再加計公益因素，而應(yīng)避免具體的個案性的指揮監(jiān)督，否則會失去行政法人建制之意義”④。

國會對于行政法人之監(jiān)督。行政法人雖然獨(dú)立于國家行政機(jī)關(guān)之外，但是仍然具有公法人身份，承擔(dān)著提供公共服務(wù)的任務(wù)，因此在理論上仍屬于行政之一環(huán)，應(yīng)受到國會之監(jiān)督。但是，從日本和我國臺灣地區(qū)的立法來看，國會的監(jiān)督都被淡化了。如日本《獨(dú)立行政法人通則法》僅規(guī)定政府每年須向國會報告特定獨(dú)立行政法人之固定職員人數(shù)；而我國臺灣地區(qū)直接關(guān)于立法機(jī)關(guān)監(jiān)督的規(guī)定只有：對行政法人的組織法律、由行政機(jī)關(guān)撥付之經(jīng)費(fèi)等，須經(jīng)立法院審議。

對此，有學(xué)者認(rèn)為這種規(guī)定并不充分，認(rèn)為行政法人的改革固然在于擺脫普通行政機(jī)關(guān)受國會傳統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)督，但是并不等于消減國會的監(jiān)督，而是應(yīng)該設(shè)計新的監(jiān)督機(jī)制，這種監(jiān)督機(jī)制涉及到從行政法人的預(yù)算案審議到后續(xù)的執(zhí)行階段，認(rèn)為這是行政法人法在我國臺灣地區(qū)能否被接受的關(guān)鍵，也是權(quán)力分立的重要課題。

行政法人化后之相關(guān)法律關(guān)系。行政法人制度目前的重點(diǎn)在于組織法上的建制，是將一部分執(zhí)行公共任務(wù)的機(jī)關(guān)從傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)中分離獨(dú)立出來，賦予其獨(dú)立的公法法人地位。但是隨著行政法人制度的確立和推行，在組織法上解決了相關(guān)問題后，行政法人提供的公共服務(wù)與其利用者之間的法律關(guān)系如何定位就必然成為后行政法人化時期的重要法律課題。這涉及傳統(tǒng)公營造物理論的相關(guān)內(nèi)容。如果不將行政法人與公營造物相聯(lián)系，那么后續(xù)的法律問題將非常復(fù)雜，比如，是否因?yàn)樾姓ㄈ耸枪ㄈ耍c其利用者之間的關(guān)系就全部都是公法關(guān)系，都可以適用公法救濟(jì)程序和適用國家賠償？縱使這些問題在已有的立法中可以找到答案，如臺灣“行政法人法”草案第三十七條就規(guī)定不服處分者，得依訴愿法向監(jiān)督機(jī)關(guān)提起訴愿，而該處立法的理論根據(jù)又是什么？這尚需引起學(xué)界的重視和進(jìn)一步的研究。

【作者分別為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生，河海大學(xué)法學(xué)院講師；本文系江蘇省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“行政刑法新論”部分研究成果，項(xiàng)目編號：08SJB8200011】

【注釋】

①②蔡秀清：“日本獨(dú)立行政法人制度”，《月旦法學(xué)》，2002年第5期，第66～67頁，第68頁。

③董保城：“行政法人在臺灣發(fā)展之理論與挑戰(zhàn)”，《憲政世代》，2007年第1期，第63～64頁。

④翁岳生：《行政法》（上），北京：中國法制出版社，2006年，第266頁。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）