摘要：政策系統(tǒng)模式先后經(jīng)歷了自由主義、福利主義、凱恩斯主義、新自由主義等幾個階段的演進。法治、服務(wù)、分權(quán)、有限、民主是符合我國當(dāng)前國情的政策系統(tǒng)優(yōu)選模式，也是我國政策系統(tǒng)進一步改進和發(fā)展的方向。

關(guān)鍵詞：政策系統(tǒng)；優(yōu)選模式； 政府管理

政策系統(tǒng)模式隨著時代的發(fā)展不斷變遷，在西方資本主義幾百年的發(fā)展歷程中，經(jīng)歷了自由主義、福利主義、凱恩斯主義、新自由主義等幾個階段。對這些模式有一個清晰的認識，有助于我們在結(jié)合我國自身國情的基礎(chǔ)上，找到我國當(dāng)前政策系統(tǒng)的優(yōu)選模式，推動我國公共政策系統(tǒng)的科學(xué)化和民主化進程。

一、政策系統(tǒng)模式的歷史變遷

從歷史發(fā)展進程來看，資本主義產(chǎn)生以來，政策系統(tǒng)模式先后經(jīng)歷了自由主義、福利主義、凱恩斯主義、新自由主義等幾個階段的演進。每一個階段的政策系統(tǒng)模式都是與當(dāng)時的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的，對這些模式的分析和認識，有助于我們找到適合我國當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的政策優(yōu)選模式。具體分析如下：

第一，自由主義。自由主義是十八世紀(jì)后期對重商主義進行批判的基礎(chǔ)上提出的，代表人物有亞當(dāng)·斯密和洛克等人。在《國富論》中，斯密提出政府應(yīng)盡可能遠離經(jīng)濟生活，自由的市場將取得比政府可能取得的更好的成果。從政府形態(tài)來看，自由主義強調(diào)，政府越小越好，政府應(yīng)扮演“守夜人”的角色，盡量少干預(yù)市場和社會的運行，同時，強調(diào)對政府權(quán)力的約束。其主要觀點可概括為：管的最少的政府是最好的政府；政府是一種免不了的邪惡；政府活動必須具有合法性。

第二，福利主義。十九世紀(jì)80年代，世界上第一個福利國家產(chǎn)生在德意志帝國首相俾斯麥統(tǒng)治時期。他看到擴大福利可以取得選舉上的優(yōu)勢，而且，面對社會主義工人運動的革命威脅，要維護政治和社會秩序，不得不擴大福利。許多歐洲國家在二十世紀(jì)初期都提出了福利政策計劃。二戰(zhàn)后，大多數(shù)歐洲國家實行了更加全面的“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠媱?，這種趨勢一直延續(xù)到70年代末。當(dāng)然，福利國家面臨的問題也越來越明顯：沉重的財政負擔(dān)，以及支撐這種財政的高稅收引來越來越多的不滿；支持福利國家的政治基礎(chǔ)越來越薄弱；支持福利國家的經(jīng)濟和政治理論也越來越不受歡迎。

第三，凱恩斯主義。1929—1933年的經(jīng)濟大蕭條宣告了自由主義的破產(chǎn)，保守型政府模式終結(jié)了。凱恩斯主義的有效需求理論取代了自由放任、自動均衡理論。凱恩斯認為，導(dǎo)致周期性經(jīng)濟危機的根源是投資需求和消費需求的不足，而僅靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)是無法自動擴大這種需求的；現(xiàn)實中市場機制的失靈，必須由政府干預(yù)來替代；政府應(yīng)該對經(jīng)濟體系中一些關(guān)鍵因素加以控制和管理，以促進經(jīng)濟增長。凱恩斯認為，政府的干預(yù)應(yīng)該是全面的，不僅市場失靈的方面，市場成功的方面也要政府進行保護，以防市場失靈；政府不僅要干預(yù)生產(chǎn)，還要干預(yù)分配，以創(chuàng)造條件刺激經(jīng)濟增長，維護社會公正。隨著凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)成為西方經(jīng)濟學(xué)的主流學(xué)派，干預(yù)型政府取代了保守型政府作為西方國家的主要政策模式。

第四，新自由主義。二十世紀(jì)70年代以后，西方國家出現(xiàn)了以低經(jīng)濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字、高失業(yè)率等為特征的滯漲現(xiàn)象，促使人們對現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的干預(yù)型政府模式及其理論基礎(chǔ)——凱恩斯主義進行批判。在這基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了新自由主義，包括以弗里德曼為代表的貨幣主義學(xué)派、以羅伯特·蒙德爾為代表的供給學(xué)派、以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派、以科斯和諾思為代表的新制度學(xué)派、以R. 盧卡斯和T. 薩金特為代表的合理預(yù)期學(xué)派等理論。他們通過分析政府干預(yù)行為的局限性和政府失效的原因，要求限制甚至取消政府干預(yù)，讓市場機制充分發(fā)揮作用。新自由主義的要點有四個方面：個人被假設(shè)為自身利益的最好評判者，人們應(yīng)該有充分的自由去尋求自己的目標(biāo)；合理選擇是基本模式，個人通過合理選擇或博弈來實現(xiàn)自己的目的；市場力量最大化，市場是有效的，也是自律的；政府作用最小化，對于市場的自律化機制來說，政府的干預(yù)是完全缺乏效率的。但是，與古典自由主義不同，它并不完全排斥政府干預(yù)，而是干預(yù)型政府與保守型政府的結(jié)合。

二、當(dāng)代政策系統(tǒng)優(yōu)選模式

通過西方政策系統(tǒng)模式的演進過程，我們可以看到政策系統(tǒng)為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r的變遷不斷做出新的調(diào)整，這為我們尋找適合中國當(dāng)前國情的政策系統(tǒng)優(yōu)選模式提供了有益的啟示和借鑒意義。政策系統(tǒng)模式主要調(diào)節(jié)的是政府與公民、政府與社會、政府與市場的關(guān)系，這對于維持經(jīng)濟社會的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要。總起來看，政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)的混合模式是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然需要，當(dāng)然兩者混合的最佳模式是因不同的國家而有不同的表現(xiàn)形式的。對于中國政府而言，未來應(yīng)該在幾個方面努力：一是對公眾的服務(wù)更加符合市場的需求，增加公共領(lǐng)域與私營領(lǐng)域的關(guān)系；二是政府行政要更加靈活，注重結(jié)果；三是政府行政要有更多的參與感，對公眾的要求做出及時反應(yīng)；四是公共服務(wù)要更富有競爭力，采用更多的新技術(shù)，提高人力資源利用水平。具體可以從以下幾個方面來看：

首先，以人為本，全力構(gòu)建服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是提供公共服務(wù)的政府，著力于公共服務(wù)能力建設(shè)，建立健全公共服務(wù)體系；服務(wù)型政府是依法行政的法治政府，加強政府的法制化建設(shè)；服務(wù)型政府是廉潔高效的節(jié)約政府，減少政府運行成本，提高工作效率。構(gòu)建服務(wù)型政府的路徑選擇：一是重新確定政府的角色定位，首先是政府自我身份的重新認定，確立自己社會管理者和公共服務(wù)者的地位；然后是政府職能轉(zhuǎn)變，除了市場監(jiān)管和經(jīng)濟調(diào)節(jié)之外，突出社會管理和公共服務(wù)職能。二是增強公務(wù)員的服務(wù)意識和能力，公務(wù)員必須承擔(dān)起服務(wù)者的角色，同時加強自身服務(wù)能力的建設(shè)和提高。三是提高公民的主體參與素質(zhì)，從觀念上引導(dǎo)公民參與，提升公民參與公共生活的素質(zhì)，建立政府與公民的互動平臺。四是健全服務(wù)型政府體制保障，如公共財政制度、合理的國民收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度以及政府自身的行政管理體制，創(chuàng)新社會管理和公共服務(wù)體制機制。

其次，完善分權(quán)設(shè)計，構(gòu)建政府—市場—中介組織的良性互動機制。應(yīng)著力建設(shè)權(quán)責(zé)明確、精簡高效、服務(wù)社會的小政府，通過分權(quán)讓利，給政府瘦身，中央權(quán)力適當(dāng)下放給地方，政府權(quán)力適度過渡給社會中介機構(gòu)，通過稅制改革，增加地方自主權(quán)和社會活力。一是確立小政府服務(wù)大社會的格局，健全監(jiān)督政府的體制機制，探索政府內(nèi)部權(quán)力分割和機構(gòu)設(shè)置，完善政府內(nèi)部監(jiān)督。二是政企分開，完善市場監(jiān)督，包括政府與企業(yè)職責(zé)的分開，企業(yè)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分開，政府國有資產(chǎn)所有者職能與行政職能的分開。三是發(fā)展中介組織，健全服務(wù)體系，要求規(guī)范政府行為，優(yōu)化管理環(huán)境；加大政策扶持，培育中介組織發(fā)展；健全法律法規(guī)，完善監(jiān)督管理。

再次，收縮陣線，由全能政府向有限責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。人們早就認識到，政府不是萬能的，政府的行為必須受到約束，劃定界限。對于有限責(zé)任政府的體制機制安排，就要從責(zé)任政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、問責(zé)機制和監(jiān)督體系三個方面來考察。具體來說，完善政府責(zé)任的現(xiàn)實途徑包括：一是制度安排落實政府責(zé)任，完善權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督機制，增強行政管理的法制保障，促進道德規(guī)范的立法進程；二是權(quán)責(zé)一致促成行政問責(zé)，行政權(quán)三分完善同體問責(zé)，人大與政協(xié)合力異體問責(zé)，以立法推進實施全面問責(zé)；三是公民參與構(gòu)建責(zé)任政府，增強公民的政治參與意識，提高公民切實參與的能力，加強公民參與制度建設(shè)。

最后，全程參與，逐步構(gòu)建民主政府?，F(xiàn)代民主政府要求公民平等參與民主政治，民主政治建設(shè)有法律的保障，公民有參與民主政治的渠道和方式。對于構(gòu)建民主政府的途徑，主要有以下幾個方面：一是逐步擴大公選直選，堅決落實民主選舉，擴大實施范圍；二是繼續(xù)推進制度創(chuàng)新，依法實行民主決策，咨詢民眾、專家、利益相關(guān)者的意見；三是依靠社會自治組織，全面實現(xiàn)民主管理，以公民自我管理來完善政府管理；四是積極推廣民主評議，充分發(fā)揮民主監(jiān)督，加強制度規(guī)范，改善公民與政府信息不對稱的情況。

綜上所述，法治、服務(wù)、分權(quán)、有限、民主是符合世界各國發(fā)展潮流，也是符合我國當(dāng)前國情的政策系統(tǒng)優(yōu)選模式，對我國公共政策系統(tǒng)也提出了更高的要求，是我國政策系統(tǒng)進一步改進和發(fā)展的方向。

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（作者簡介：楊永磊，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。）