宋穎

摘要：縱觀西方經(jīng)濟發(fā)展的歷程，在經(jīng)濟發(fā)展的起步時期，西方各國多采用以國家財政資金為主導(dǎo)的財政政策來支持國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。伴隨各時期經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求越來愈多，以原有的國家財政政策，憑借國家財政撥款，已不足以支撐龐大的基礎(chǔ)建設(shè)投資。20世紀70年代以來，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，西方各國開始改變原有的基礎(chǔ)建設(shè)政策，放寬對基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷管制，將私營資本引入進來，建立政府與民間之間的競爭機制，從而開展了國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改革。在改革的促進下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其相關(guān)行業(yè)不斷發(fā)展，PPP模式的出現(xiàn)對西方各國經(jīng)濟發(fā)展的增長具有極大的推動力作用。本文以英國和澳大利亞為例分析國外ppp法規(guī)政策的發(fā)展和進步，進而對我國應(yīng)用PPP模式的政府管理提供合理的建議。

關(guān)鍵詞：公私合營（PPP）；政府管理；法律法規(guī)

PPP模式起源于18世紀歐洲的收費公路建設(shè)計劃，其在現(xiàn)代意義上的形成和發(fā)展，主要在于引入私營資金積極加入公共服務(wù)供給的市場化改革。20世紀70年代，在經(jīng)濟蕭條時期，英美國家為解決財政資金不足的困難，積極引入私營資金參于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼而將PPP模式運用于公共政策領(lǐng)域，并且出臺了一系列政策指南來規(guī)范和發(fā)展政府對PPP模式的管理，這也是PPP模式持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)所在。20世紀80年代中期，土耳其為解決債務(wù)危機，提出了BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）的理念并運用其建設(shè)了阿科伊核電廠，這一重大舉措開始了發(fā)展中國家PPP模式的運行，進而PPP模式相關(guān)的特許經(jīng)營、運營和維護以及租賃合約等形式都得到了廣泛應(yīng)用。1992年，時任英國財政大臣拉蒙特提出了私人融資計劃（Private Financing Initiative，PFI），并于1997年全面推廣。到目前為止，世界各國都開始逐漸實施PPP模式。PPP模式不斷發(fā)展，逐漸成為一種重要的公私合營運作模式。

以發(fā)展國家為例，英國是較早采用PPP模式的國家，英國政府面對醫(yī)療、國防、教育、住房和廢物處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求增大，英國政府對PPP模式做了大量研究與實踐，首先，放寬對基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷管制，將私營資本引入進來，拓展公共領(lǐng)域投資的范圍，形成了以特許經(jīng)營和私人融資計劃為兩大主線的PPP模式。期初，英國政府以一系列政策和指南為指導(dǎo)，對政府職責進行規(guī)定和闡述。最早期的《PFI：適應(yīng)投資挑戰(zhàn)》是英國于2003年對政府管理進行規(guī)定的一部政策指南，該指南包括基于物有所值正確選擇PFI方式，改進PFI方式采購方法，保證私人資本的有效性和靈活性等。之后2006年出臺的《PFI：加強長期合作》肯定了PFI在公共設(shè)施服務(wù)中的重要作用，并提出了PFI的選擇標準。英國政府不斷改進，于2008年發(fā)布的《基于長期價值的基礎(chǔ)設(shè)施采購》中對PFI方式的必要性做出了新的闡述：不僅為了滿足公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，同時也為了滿足經(jīng)濟繁榮的需求。為適應(yīng)英國日益繁雜的采購需求，該政策針對性地列出基礎(chǔ)設(shè)施采購綱要，以實現(xiàn)對重要項目的有效監(jiān)管和采購過程的物有所值。

在澳大利亞，政府為適應(yīng)日益增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求，對公私合營模式開展了許多創(chuàng)新模式。澳大利亞起初是對PPP模式進行分州管理，缺少健全的法律法規(guī)。在維多利亞州，從四個不同的角度出發(fā)對PPP進行管理，即政策、指南、建議注釋和技術(shù)注釋。2001年，《維多利亞合作伙伴政策》的出臺為政府參與PPP模式建立了基礎(chǔ)理論框架；2003年，政府在認識到合同管理在保證長期物有所值重要作用時，出臺了《合同管理政策》這一框架性政策措施建議；2007年，《政府公示政策》中規(guī)定了政府及其相關(guān)部門對各個PPP項目及時告示的重要性，以便公民對PPP項目的監(jiān)督管理。

加拿大也是率先運用PPP模式的典例。1991年到2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。2007年，加拿大政府制定“建設(shè)加拿大計劃”，七年里向加拿大PPP資金撥款高達12.57億元。2014年，加拿大政府制定“新建設(shè)加拿大計劃”要求5年內(nèi)，每年為PPP基金提供不少于2億元的資金，總規(guī)模將達到12.5億加元。加拿大政府積極推進PPP項目，不斷改進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，于2003年出臺了《對應(yīng)公共部門成本—加拿大最佳實踐指引》和《PPP公共部門物有所值評估指引》，這對加拿大政府管理PPP項目奠定了理論基礎(chǔ)。2008年，加拿大聯(lián)邦政府以皇家公司形式，按商業(yè)模式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大，而私人部門可以監(jiān)督管理PPP項目的運作。在加拿大設(shè)立的PPP加拿大設(shè)立的“加拿大P3基金”為PPP項目提供不超過投資額25%的資金支持，而該項資金允許任何層級的地方政府都可以申請，這項資金的建立在PPP項目資金運作方面提供了很大的支持。

目前，PPP模式已經(jīng)是全世界范圍內(nèi)公認的有效利用政府與私營部門間的合作來參與參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新途徑，并且在各國得到了廣泛應(yīng)用。以英國、澳大利亞、加拿大這些已有較為完善的PPP政府管理體系的國家為例，對我國在實際操作過程中提供了許多經(jīng)驗，值得我國借鑒。具體來說，第一，政府機構(gòu)設(shè)置方面，各國非常重視立法支持。制定完善的法律、法規(guī)是私營部門資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給領(lǐng)域的保障。可由政府某一部委對PPP項目進行專屬管理，負責制定與之相關(guān)的政策，并進行監(jiān)管；并且，設(shè)立國家PPP基金，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，還應(yīng)該設(shè)立PPP項目采購，合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟咨詢機構(gòu)，以及利用現(xiàn)有行業(yè)部委下具有相應(yīng)專業(yè)知識的技術(shù)咨詢機構(gòu)，用以滿足PPP模式在各行各業(yè)的應(yīng)用需求，同時，PPP參與各方之間實現(xiàn)公平有效的風險分擔和利益共享還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。第二，項目評估方面，應(yīng)提出物有所值的概念和定量計算物有所值的方法，為PPP項目的選擇提供可靠依據(jù)。第三，私營機構(gòu)選擇方面，應(yīng)該提出包括實現(xiàn)生命周期物有所值和滿足強制服務(wù)要求在內(nèi)的招標標準，并且建立規(guī)范化的招標流程，并且要確保私人部門盈利但不暴利。第四，爭端處理方面，英國、澳大利亞維多利亞州對爭端解決方面都有專門的指南，其主要內(nèi)容是列出了爭端解決過程。以英國為例，其在2007年的《PFI合同規(guī)范化第4版》的第28章中，列出了PPP項目爭端解決隨嚴重性遞進的三個階段：相互協(xié)商解決階段、專家建議階段、法律仲裁或者宣判階段，法律手段是最后的方法。我國應(yīng)出臺完善爭端處理方法及步驟的政策，以及對仲裁法中關(guān)于PPP項目矛盾定義方面的法律解釋。

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