熊丹 華陽

摘要：本文闡述了將公眾滿意度引入政府績效審計的必要性，對比英、美政府績效審計中公眾滿意度使用情況，結合我國實際，借鑒英、美經(jīng)驗，采用因子分析法從公平性、環(huán)保性、效率性、經(jīng)濟性及效果性等五個角度對公眾滿意度進行定性與定量分析。

關鍵詞：政府績效審計；公眾滿意度；因子分析法

一、將公眾滿意度引入政府績效審計的必要性

（一）強大的公眾社會影響力使得政府績效審計離不開公眾滿意度

“水能載舟，亦能覆舟”，社會公眾作為政府服務的最主要對象，具有強大的社會影響力。只有社會公眾滿意，政府才得以存在及發(fā)展。當前，我國政府辦事不公開、不透明事件時有發(fā)生，常導致許多違法違紀問題發(fā)生，伴隨著網(wǎng)絡、新聞等對貪污犯罪事件的挖掘報道，致使公眾對政府越來越不信任、越來越缺乏安全感。引入公眾滿意度評價政府績效審計，有利于保證政府部門公開和透明化運作，恢復民眾對政府的信心及信任。

社會公眾具有強大的影響力，將公眾滿意度引入政府績效審計之中，有利于促進政府展開公平正義行政活動，促使人民平等，促進政府部門傾聽群眾心聲，避免朝令夕改的尷尬場面發(fā)生，促進政府、經(jīng)濟及社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

（二）將公眾滿意度引入政府績效評價有助于保障公民權利不受侵犯

新公共管理運動形象地將政府比擬為提供服務的“公司”，將群眾比擬為接受服務的“顧客”，倡導政府機構提供讓人民滿意的服務。因此，政府部門及工作人員應站在公眾角度而非官僚機構立場考慮問題，以追求顧客最大滿意為目標。只有能夠提供滿足公眾的消費需要的服務，才是真正達到績效要求的政府。因此，政府績效審計必須借助于社會及公眾等的參與，社會和公眾的滿意程度是評判政府機構績效的全面性、綜合性、終極性的尺度，政府績效必須借助市場檢驗，定期征求公眾滿意度及建議，以提高服務效益，構建公眾滿意的責任型政府。

從政府管理環(huán)境來看，隨著社會的高速發(fā)展，人民對政府的要求也不斷提高。但是公眾參與政府行為決策的渠道與積極性并未顯著增加。政府權力膨脹，官僚主義以及腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，公眾的合法權益受到侵害。若任由其自身制定績效審計標準難以保障審計結果的公正性，對于政府的責任是否行使到位，人民群眾最具有發(fā)言權。將公眾滿意度引入政府績效審計有利于保障公眾權力不受侵犯。

（三）政府部門職能的改進離不開公眾監(jiān)督

人民群眾對政府的監(jiān)督與評判有利于推進對政府責任行政的實施。將公眾滿意度引入政府績效審計體系中，有利于時刻督促政府部門工作人員謹記憲法至上和民主行政原則，時刻為公眾服務。同時，政府官員是公共行政權力的直接掌控者，擁有龐大官僚主義和權力擴張欲望，容易導致政府權力行為與公眾訴求不一致、權力和義務不匹配。引入公眾滿意度評價政府績效審計有助于保障行政權責一致。將公眾滿意度引入政府績效評價之中，使得對政府責任的實施情況評價不再是自己評價自己，而是政府與群眾相互有溝通，相互促進相互發(fā)展提升的具有回應性的行政。公眾監(jiān)督促使政府部門行權不偏離公眾訴求，不斷改進政府職能。

二、英美等國公眾滿意度應用情況

（一） 英國政府績效審計中公眾滿意度應用情況

在英國，審計職能一直都不僅限于檢查財政違規(guī)情況，同時還注重防范資源的浪費，重視績效考核。從1983年開始，英國中央政府與審計委員會共同制定了由審計委員會績效指標（Audit Commission Performance Indicators）、最佳價值績效指標（BVPIs）、地方績效指標（LPIs）及其他績效指標組成的“The Family of BVPIs”績效評估指標體系。

為了使居民能夠對地方政府服務進行監(jiān)督評價，使地方政府更加客觀地評價自身活動及績效成就，使中央政府客觀比較分析各地方政府績效成果，通過評估促使政府改進服務，英國政府在“最佳績效指標”2005/2006版中引入公眾滿意度。最佳績效指標包含一般性指標及所提供服務的分類指標。公眾滿意度主要應用于分類指標中。

分類服務指標主要包括教育、社會服務、住房、環(huán)境、文化與相關服務、公共安全、消防與救助等8個方面。其中公眾切實關注的教育、社會服務、住房、環(huán)境及文化等方面均有引入公眾滿意度等作為評估內容。如對于教育方面的考量主要從公平原則、教育質量、成本與效率及公眾滿意度等方面考慮。主要從教育公平問題、教育質量問題、教育成本問題等分析公眾滿意度。

英國政府注重與民眾溝通，定期收集公眾反饋信息，及時處理及公布。通過政府、民間組織、社會團體、公民等各方共同評估，促進英國政府績效提高，從而使得英國政府中央集權得以執(zhí)行。

（二） 美國政府績效審計中公眾滿意度應用情況

上世紀60年代，美國政府率先將其審計工作重心由經(jīng)濟性審計轉為經(jīng)濟性、效率性及效果性三者并重的“3E審計”，并且后來很快轉為“5E審計”，逐漸關注公平性及環(huán)保性，從以效率為中心的績效評估逐漸轉變?yōu)橐怨残院头招詾楹诵膬r值理念的績效管理活動。到上世紀70年代，新公共管理運動盛行，政府強調顧客至上，強化結果責任，由過程導向型審計轉變?yōu)榻Y果導向型審計。1993年美國總統(tǒng)簽署12862號行政命令，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務的資源和選擇服務供給的手段。

在此背景下，公民和政府服務對象廣泛參與政府績效評估，其績效評估核心價值取向由關注效率轉為關注提供高質量公共服務、高公眾滿意度及確保公平性等。美國政府開始借鑒當時主要用于評價企業(yè)的顧客滿意度評價模型，對其加以改進應用于政府等公共部門績效評估，從此公眾滿意度進入美國各公共部門職能評價體系。

三、我國績效審計中公眾滿意度要素及權重分配

不同于西方國家的立法型政府審計體制，我國仍屬于行政體制。英國政府中央集權度高，需要一套完備的政府績效評價體系平衡中央政府、地方政府及議會三者之間的關系，因此“The Family of BVPIs”績效評估指標體系應運而生。但是其指標設置稍顯復雜，績效評估成本高。英國政府將公眾滿意度引入分類服務所包含的8個指標評價中，主要是從各指標的公平、質量及成本角度評判，本文擬效仿英國政府行為，從上述角度考慮問題。出于評估成本考慮，本文試圖將公眾滿意度引入我國政府績效評價體系中，基于公眾對政府部門的整體感官對我國政府績效情況進行評價。仍然與英國政府一樣重點關注公平、質量、成本問題，將英國的8個分類服務指標簡化為經(jīng)濟效果、社會效果、行政服務效率、政府行為及環(huán)保效果等5個要素。

美國政府主張個人價值，民主意識強，公眾滿意度應用廣泛。而我國的民主意識沒有美國高，沒有美國政府績效評估中超廣泛的公眾參與。相比較而言，我國政府績效審計獨立性、權威性稍弱，仍停留在自上而下、強制型審計模式上。

同西方國家政府一樣，我國政府績效審計因為政府部門的管理目標復雜，不同部門之間很難確定一個統(tǒng)一的評價標準。政府績效審計評價標準體系不能成為阻礙我國政府績效審計發(fā)展的瓶頸，因此，本文借鑒英、美政府經(jīng)驗，將公眾滿意度引入評價我國政府績效。主要通過行政所產(chǎn)生的經(jīng)濟效果、社會效果、行政服務效率、政府行為及環(huán)保效果等5個方面考察公眾對政府工作的滿意程度，并采用因子分析法確定其比重。

趙保卿，李文娟（2011）將層次分析法和模糊綜合評價相結合確定了政府績效公眾滿意度，為政府績效公眾滿意度的實行提供了理論支撐。由于層次分析法中對評估指標權重的確定是通過相關領導專家的評估，具有一定主觀性，本文擬通過主成分分析這一較為簡單、科學的方法來求解權重，建立主成分綜合模型對公眾滿意度進行分析。

我們制定了政府績效公眾滿意度調查問卷。問卷為兩部分：第一部分為受訪者的基本信息；第二部分是對各指標因素的具體測量，采用李克特量表對指標進行評分，對態(tài)度“非常滿意、滿意、比較滿意、不太滿意、很不滿意”分別賦值“5、4、3、2、1”。調查對象為在長沙市生活近5年的普通公眾。采用按比例隨機抽樣進行調查，共發(fā)放問200份，收回問卷180份，經(jīng)分析有效問卷為180份。

（一）指標選取

指標選取需注重綜合性與代表性。本文在相關學者研究基礎上采用指標如下表1：

表1 公眾滿意度指標共同性圖

（二）因子分析過程

通常借用Cronbachs α系數(shù)來對量表進行信度分析。一般而言，如果α系在0.80 以上表示內部一致性極好，適宜做因子分析，α在0.6 到0.8 之間表示較好，而低于0.6 表示內部一致性較差，不適宜做因子分析。本研究量表Cronbachs α為0.834，信度很好。

對于量表結構效度，通常采用KMO值驗證，其值介于0-1之間，數(shù)值越大相關性越強，越適合進行因子分析。對整份量表的14個題項進行因子分析，KMO 值=0.752，Bartletts test的p值<0.001，適合因子分析。

如表2所示，提取出的5個公因子經(jīng)正交旋轉特征值分別為2.362、2.109、2.021、1.905和1.437。累計方差貢獻率為70.241%，說明提取的公因子可以反映原始變量的大部分信息，頗具代表性。

表2 總方差解析表

表3為旋轉前及旋轉后的因子負荷矩陣表，正交旋轉后，因子負荷更加準確，能更好地解釋主因子。從表中可以看出公共因子F1中政府關心弱勢群體程度、行政成本、民主監(jiān)督與公開化程度等因素的因子載荷較高。同時，民主監(jiān)督公開化程度因子載荷為0.849，與之最相關；公共因子F2中社會治安程度、城市綠化率、工廠排污情況和環(huán)保機構建設情況等因子載荷較高；公共因子F3中政府辦事效率、市容市貌改變程度及政府廉潔程度三指標因子載荷較高；公共因子F4中經(jīng)濟競爭環(huán)境情況和為經(jīng)濟活動提供的服務質量因子載荷較高；公共因子F5中市容市貌改變程度以及政府決策科學性因子載荷較高。依據(jù)各公共因子與初始因子之間的相關程度，我們可以將F1、F2、F3、F4、F5因子定義為公平性因子、環(huán)保性因子、效率性因子、經(jīng)濟性因子及效果性因子。我們發(fā)現(xiàn)，公眾最注重公平性，政府為構建負責任地政府，首先就得保障社會公平。

表3 旋轉后成分矩陣表

為準確反映出公眾對政府績效滿意度水平，將各公因子方差貢獻率的占總比作為各公共因子的權重系數(shù)，從而得出公眾滿意度綜合得分：

F=（16.875F1+15.062F2+14.435F3+13.604F4+10.266F5）/70.241，即F=0.240F1+0.214F2+0.206F3+0.194F4+0.146F5。即公眾滿意度評價中公平性因素、環(huán)保性因素、效率性因素、經(jīng)濟性因素及效果性因素所占比重分別為0.24、0.214、0.206、0.194及0.146。

通過均值比較，我們可以看到公眾滿意度綜合得分處在2.344到3.372之間，即處于比較滿意和滿意之間，公眾對政府部門整體績效較滿意，政府部門應主要注重提高服務效率，構建廉潔政府，努力穩(wěn)定物價及環(huán)境保護，使得公眾生產(chǎn)生活環(huán)境進一步提高。

表4 項目統(tǒng)計摘要表

四、結論

將公眾滿意度引入政府績效審計評價體系中具有一定的必要性：強大的公眾社會影響力使得政府績效審計離不開公眾滿意度；將公眾滿意度引入政府績效評價有助于保障公民權利不受侵犯；政府部門職能的改進離不開公眾監(jiān)督。只有公眾參與督促檢查，政府行為才會依法合理。公眾滿意度是對政府績效的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性等的綜合反映，可以較好地反映政府績效的高低。

通過因子分析發(fā)現(xiàn)，公眾對政府部門整體績效比較滿意，特別注重公平問題，我國政府部門應主要注重展開公開透明的行政活動，提高服務效率，構建廉潔政府，努力穩(wěn)定物價及環(huán)境保護，使得公眾生產(chǎn)生活環(huán)境進一步提高。

用因子分析法可以確定公眾滿意度。采用因子分析法對影響政府績效的公眾滿意度進行定性與定量分析，可以從各方面綜合考慮公眾滿意度影響因素。用因子分析法確定權重是從數(shù)理統(tǒng)計角度進行分析，客觀性較強，但是對指標的具體經(jīng)濟意義重視不夠，存在一定的誤差。

本文研究的局限性主要表現(xiàn)為：沒有依據(jù)不同政府部門的不同職能及特性設置評價指標，而只是從公眾對政府部門的整體感觀進行評價，用因子分析法確定公眾滿意度各指標權重存在一定誤差；同時問卷設置及樣本數(shù)量可以進行擴充完善。因此，研究政府績效的公眾滿意度影響因素，可以在考慮通用性及可行性的基礎上，設置通用影響因素并依據(jù)不同政府部門不同職能設置特定影響因素進行詳細分析。

參考文獻：

[1]廖昆明.英國的政府績效管理體制和幾點啟示[J].公共管理高層論壇， 2009（5）.

[2]趙保卿，李文娟.基于審計角度的政府績效公眾滿意度分析[J].審計與經(jīng)濟研究，2011.

[3]王素梅.中美政府績效審計比較研究[M].武漢：武漢大學，2010.