楊亞南

(1．東莞理工學(xué)院 政法學(xué)院，廣東東莞 523808；2．中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣州 510275)

西方公共行政學(xué)在其產(chǎn)生和發(fā)展過程中，不斷因應(yīng)時代的需求和發(fā)展趨勢，逐漸成熟起來。雖然西方公共行政學(xué)的發(fā)展歷史只有一百多年，但是從其產(chǎn)生以來，就和政府管理與企業(yè)管理的需要緊密聯(lián)系，并與社會發(fā)展與時俱進。作為一門學(xué)科，西方公共行政學(xué)的學(xué)科特點與其學(xué)術(shù)地位、身份認(rèn)同緊密聯(lián)系，關(guān)系到公共行政學(xué)的學(xué)科尊嚴(yán)。西方公共行政學(xué)的學(xué)科特點體現(xiàn)于理論基礎(chǔ)、問題導(dǎo)向、學(xué)科研究的價值取向和路徑等諸多維度，本文基于學(xué)科研究的價值取向和路徑的維度對西方公共行政學(xué)的學(xué)科特點進行分析，并對西方公共行政學(xué)進行反思，植根于中國的現(xiàn)實情境對中國行政管理學(xué)研究現(xiàn)狀進行思考。

一、對西方公共行政學(xué)的學(xué)科特點進行研究的必要性

在西方公共行政學(xué)的發(fā)展過程中，不同學(xué)者對其學(xué)科特點基于不同視角提出了見仁見智的觀點。沃爾多認(rèn)為公共行政學(xué)領(lǐng)域發(fā)展方向、觀點散亂而不一致，呈現(xiàn)盲人摸象的狀態(tài)，導(dǎo)致了公共行政學(xué)的認(rèn)同危機。奧斯特羅姆認(rèn)為公共行政學(xué)的理論家和實踐者既缺乏一種清晰的自我認(rèn)同感，又沒有信心應(yīng)對所面臨的各種問題。

公共行政學(xué)學(xué)科特點的重要性自西蒙和沃爾多二人的爭論以來越發(fā)凸顯。由于西方公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史相對年輕，理論體系相對不如經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等學(xué)科完善，公共部門作為研究對象又具有一定的復(fù)雜性，加之學(xué)科本身具有一定的獨特性，對公共行政學(xué)的學(xué)科特點進行研究具有一定的必要性。

我國的行政管理學(xué)專業(yè)與西方公共行政學(xué)緊密聯(lián)系，結(jié)合學(xué)科研究的價值取向和路徑對西方公共行政學(xué)的學(xué)科特點進行研究有助于深化學(xué)術(shù)界對行政管理學(xué)的專業(yè)認(rèn)識，加強對行政管理學(xué)專業(yè)的學(xué)科認(rèn)同，把握貫穿在“行政學(xué)理論的叢林”中重要的學(xué)科思想，理解學(xué)科特點的產(chǎn)生背景和專業(yè)知識的脈絡(luò)傳承。同時，這也有助于高校行政管理學(xué)專業(yè)的學(xué)生為專業(yè)課程的學(xué)習(xí)打下基礎(chǔ)，積累寬厚的專業(yè)基礎(chǔ)知識，不斷提高自身的專業(yè)分析水平，增強行政管理學(xué)專業(yè)的學(xué)術(shù)素養(yǎng)。

二、西方公共行政學(xué)研究的價值取向

由于西方公共行政學(xué)是研究政府組織、非營利組織、非政府組織等具有公共性的組織的運作的一門學(xué)科，又由于公共組織的活動對政治、經(jīng)濟、社會和文化等各方面具有深刻和廣泛的影響，所以西方公共行政學(xué)研究的價值取向?qū)ζ鋵W(xué)科發(fā)展至關(guān)重要。

對于西方公共行政學(xué)研究的價值取向，不同學(xué)者在不同的歷史時期基于不同的時代背景提出了不同的價值主張。公共行政學(xué)的產(chǎn)生從其思想淵源、社會背景、學(xué)科基礎(chǔ)來看，受到歐洲大陸尤其是德國的行政思想、19世紀(jì)70年代美國的新民主運動、泰羅的科學(xué)管理運動、相關(guān)學(xué)科的理論發(fā)展以及政府長期累積的行政管理實踐經(jīng)驗等多種因素的綜合影響。

1887年，托馬斯·伍德羅·威爾遜的《行政學(xué)研究》一書的發(fā)表標(biāo)志著西方公共行政學(xué)作為一門獨立的學(xué)科而誕生，他旗幟鮮明地提出：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及成功地進行什么工作。再次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！盵1]1其認(rèn)為政治是在重大而帶有普遍性的事項方面的國家活動，而行政管理是國家在個別和細(xì)微事項方面的活動。在此政治與行政管理區(qū)分的基礎(chǔ)上，他進一步提出政治是政治家的特殊活動范圍，行政管理是技術(shù)性職員的事情。古德諾在《政治與行政》中進一步明確政治和行政的劃分：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府職能，即國家意志的表達職能和國家意志的執(zhí)行職能。在所有的國家中也都存在著分立的機關(guān)，每個分立的機關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種職能中的一種。這兩種職能分別就是：政治與行政?！盵1]30

后來，一些學(xué)者由此判定西方公共行政學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜對公共行政學(xué)的研究秉持效率的價值取向，主張效率至上。有些學(xué)者還認(rèn)為早期公共行政學(xué)研究的代表性學(xué)者如威爾遜、古德諾和威洛比等人通過關(guān)注效率問題，運用政治——行政二分法把行政從政治領(lǐng)域中獨立出來，使得公共行政學(xué)成為獨立的學(xué)科。

那么，效率是不是西方公共行政學(xué)研究的唯一核心價值取向呢？效率是不是比公平、正義、民主等更重要呢？按照某些學(xué)者的觀點，效率是公共行政學(xué)研究的唯一核心價值取向。但是，從公共行政學(xué)的理論研究和公共行政學(xué)的實踐來看卻并非如此。就托馬斯·伍德羅·威爾遜而言，其作為美國進步主義時代深深服膺于認(rèn)知現(xiàn)實情境下真實世界的時代精英和領(lǐng)袖級知識分子，做過美國第28任總統(tǒng)，又曾擔(dān)任普林斯頓大學(xué)校長、新澤西州州長等職，不可能認(rèn)識不到公共行政學(xué)研究的價值取向中維護社會公平、正義的重要性和必要性，只是在他的專業(yè)知識認(rèn)知和學(xué)術(shù)論斷中，維護社會公平、正義、關(guān)注社會弱勢群體等價值取向是公共行政學(xué)研究中不言自明的前提所在，而非后來某些學(xué)者的效率至上論。

沃爾多反對一些行政學(xué)者過于重視效率的主張，認(rèn)為公共行政學(xué)的政治科學(xué)家從認(rèn)為好政府的問題就是好人的問題這個舊的觀念轉(zhuǎn)向了相反的立場。公共行政學(xué)的政治科學(xué)家認(rèn)為道德與行政無關(guān)，問題取決于正確的建制和專業(yè)官員。因此，“早期學(xué)者所尋求的行政效率新科學(xué)不是擴大而是限制了民主體制，不是使我們免除了道德責(zé)任，而只是使我們看不到道德?！盵2]沃爾多認(rèn)為效率自身并不是一個價值觀，其認(rèn)為效率受到目的的制約，如果目的發(fā)生變化，有效率的行為作為工具性的手段就會帶來截然不同的后果。沃爾多反對效率至上論，主張重視行為的目的和工作的性質(zhì)，重視價值觀念的重要性。

在西方公共行政學(xué)的發(fā)展階段中，某些學(xué)者過于關(guān)注效率而忽視了公平問題，如西蒙的事實-價值二分法主張采取行為主義的實證研究，關(guān)注人的行為的事實層面，排除價值因素的干擾。但是，一些學(xué)者對公共行政學(xué)研究的公平問題給予極大的關(guān)注，并提出強烈的呼吁。這兩派學(xué)者之間產(chǎn)生了激烈的爭論，代表性的爭論如沃爾多與西蒙之爭、達爾與西蒙之爭、阿基里斯與西蒙之爭、芬納與弗雷德里克之爭等。這些爭論對公共行政學(xué)的發(fā)展影響深遠，一直延續(xù)到現(xiàn)在，并在具體的理論學(xué)派上有所表現(xiàn)。以西蒙和沃爾多的爭論為例，西蒙的思想被后來的新公共管理學(xué)派所繼承和發(fā)展，而沃爾多的思想則被新公共行政學(xué)派和新公共服務(wù)學(xué)派所繼承和發(fā)展。

因此，效率不是公共行政學(xué)研究的唯一價值取向，公平、正義、關(guān)注社會弱勢群體等也是公共行政學(xué)研究的價值取向，它必須關(guān)注公共組織的活動對正義、平等、民主、自由等價值理性的影響。

三、西方公共行政學(xué)研究的路徑

西方公共行政學(xué)在其肇始之時就與政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等存在千絲萬縷的關(guān)系。因此，公共行政學(xué)具有跨學(xué)科的研究視角，其借鑒邊緣學(xué)科的研究路徑，發(fā)展出多種研究路徑，豐富了西方公共行政學(xué)的研究。

西方公共行政學(xué)的研究路徑在發(fā)展過程中呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢：從哲學(xué)基礎(chǔ)來看，有定性研究和定量研究；從代表性理論來看，有政治與行政二分法、理性模式、人本主義模式、公共政策模式、超越理性模式等；從范式來看，西方公共行政學(xué)的研究經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到(新)公共管理學(xué)的過程；從公共組織理論的建構(gòu)模型來看，公共行政學(xué)的研究存在政治研究的視角、普遍性研究的視角、專業(yè)研究的視角；從研究途徑來看，西方公共行政學(xué)的研究存在管理、政治和法律的途徑。

不同的研究路徑和方法有不同的特點。杰·懷特認(rèn)為，公共行政學(xué)的研究存在三種基本的研究取向：解釋性研究、詮釋性研究和批判性研究。這三種取向具有不同的邏輯和特點：“解釋性研究試圖建構(gòu)能夠解釋和預(yù)測自然和社會事件的理論?！l(fā)展一套相互關(guān)聯(lián)的并可以驗證的法則，這些法則說明相關(guān)變量之間的因果關(guān)系。解釋性研究的最終目的就是控制自然事件和社會事件?！忈屝匝芯孔屛覀兏玫亓私馍鐣h(huán)境中行動者的言行?！忈屝匝芯恳袁F(xiàn)象學(xué)、詮釋學(xué)和語言分析哲學(xué)的哲學(xué)傳統(tǒng)為根基。詮釋試圖理解行為者賦予其社會情境的意義、賦予自身行為的意義及賦予他人行為的意義?！忈屝阅Ｊ降幕灸繕?biāo)就是形成對社會關(guān)系更完整的理解，探索人類的潛力?！行匝芯吭噲D改變?nèi)藗兊男叛龊托袨椋Ｍㄟ^使人們認(rèn)識到信仰和行為的無意識決定因素來滿足人們的需要。批判性研究‘認(rèn)識到在我們自身的努力和社會環(huán)境——甚至那些只是模糊地為我們所意識的環(huán)境所強加給我們的限制之間存在著某種緊張。理論的作用就是揭示這些沖突，從而允許我們追求自己的自由。’”[3]

西方公共行政學(xué)的研究鼓勵和引導(dǎo)多種研究路徑，借鑒其他邊緣學(xué)科的發(fā)展，與時俱進，使公共行政學(xué)的研究保持活力，輸入新鮮血液，不斷發(fā)展和壯大。與此同時,公共行政學(xué)還結(jié)合不同方法的優(yōu)點進行綜合使用，以取長補短。

在研究方法上的認(rèn)識上，有些學(xué)者過于隨意，沒有堅持學(xué)科公認(rèn)的一致性標(biāo)準(zhǔn)，使得西方公共行政學(xué)的研究難以避免盲人摸象的缺陷。依據(jù)庫恩范式的概念，有些學(xué)者所謂的范式劃分顯然欠妥。這些范式的劃分存在亂用、套用、濫用“范式”一詞之嫌。庫恩認(rèn)為，范式是方法、模式(模型)、共同體信念三者的有機統(tǒng)一，是一種共同遵守的科學(xué)共同體信念，具有文化的、心理的和社會的內(nèi)涵，它有一個從前科學(xué)——常規(guī)科學(xué)——科學(xué)革命——常規(guī)科學(xué)的科學(xué)發(fā)展結(jié)構(gòu)模式。庫恩在闡述范式概念的基礎(chǔ)上進一步闡述了范式對科學(xué)發(fā)展的中介作用。他認(rèn)為范式有一個形成和轉(zhuǎn)換的過程，其中由前科學(xué)發(fā)展到常規(guī)科學(xué)是范式的形成過程，由一種常規(guī)科學(xué)發(fā)展為另一種新的常規(guī)科學(xué)是范式的轉(zhuǎn)換過程。西方公共行政學(xué)研究中一些學(xué)者所謂的范式充其量只是同一范式下研究視角的不同表現(xiàn)而已，并不能完全替代某一種所謂的范式，如公共管理本身就是從公共政策內(nèi)部發(fā)展起來的，“從公共行政學(xué)與公共管理所包含的基本特征中可以看出，公共管理并沒有超出公共行政學(xué)的特征范圍；公共管理中的一些理論與方法，對于公共行政學(xué)而言，并不是什么新鮮東西，只不過是西方國家根據(jù)社會變化的需要，時而采取這種管理方法和理論，時而又采取那種方法和理論。”[4]

四、對西方公共行政學(xué)研究之價值取向和路徑的反思

在西方公共行政學(xué)產(chǎn)生之初，威爾遜就明確提出它必須服務(wù)于當(dāng)時的美國政府，以提高政府行政效率和改革政府管理職能。隨著社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，在歷史的車輪駛?cè)?1世紀(jì)后，在全球化、區(qū)域化、多元化、現(xiàn)代化、民主化等多種浪潮同時并存的環(huán)境下，西方公共行政學(xué)的研究需要不斷創(chuàng)新，針對現(xiàn)實情境加強研究的價值關(guān)懷，解決政府管理、社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題，并不斷拓展新的研究路徑。

西方的公共行政理論是在西方的憲政傳統(tǒng)、法治環(huán)境、成熟的公民社會等特定的公共行政生態(tài)環(huán)境下產(chǎn)生和發(fā)展起來的，其產(chǎn)生和發(fā)展的土壤不同于中國。如果超越了特定的空間和時間，公共行政學(xué)的理論和實踐就會缺乏實質(zhì)性。因此，任何對此不加分析地盲目“移植”，要么導(dǎo)致“淮橘成枳”的悲劇，要么導(dǎo)致一廂情愿、自作多情的尷尬。中國的國情不同于西方發(fā)達國家，其政治制度特征、市場經(jīng)濟的發(fā)展程度、市民社會的發(fā)展程度、現(xiàn)代化程度、法治程度都迥異于它們，盲目照搬不是一個很好的方式。

理論的創(chuàng)新受制于歷史環(huán)境，即使是同一種理論在不同的國家其內(nèi)容和形式的表現(xiàn)也有所不同。雖然20世紀(jì)80年代以來的全球性新公共管理改革運動具有共同的改革內(nèi)容——市場化、服務(wù)導(dǎo)向、放權(quán)等，但是在不同國家其表現(xiàn)形式卻有所不同，并分為以新西蘭和英國為代表的威斯敏斯特模式和以美國為代表的重新創(chuàng)造模式。威斯敏斯特模式的改革具有開創(chuàng)性，目標(biāo)在于精簡政府的規(guī)模，給政府活動施加一個市場化的原則。美國則有所區(qū)別，其改革更為漸進，但效果卻更具有徹底性。新西蘭的改革運動不是一種孤立的努力，而是建立在數(shù)十年穩(wěn)步發(fā)展基礎(chǔ)上的一項整體性系統(tǒng)工程，其分為四個不同階段：經(jīng)理人主義者階段、市場化階段、戰(zhàn)略化階段和能力適應(yīng)階段。美國則不同，克林頓政府最初的改革是在改革過程中逐漸根據(jù)政府再造者認(rèn)識的變化而部分地發(fā)生調(diào)整，有時甚至為了應(yīng)對政治上的壓力而發(fā)生大的調(diào)整，如1994年中期選舉后共和黨執(zhí)掌國會和戈爾2000年的總統(tǒng)選舉都對這場改革運動產(chǎn)生重要影響。

五、中國情境下的行政管理學(xué)研究

我國的行政管理學(xué)與西方公共行政學(xué)聯(lián)系緊密。無論是學(xué)術(shù)研究，還是本科、碩士、博士等各學(xué)歷層次的人才培養(yǎng)，行政管理學(xué)都直接和間接受到西方公共行政學(xué)的影響。但是，我國行政管理學(xué)研究的價值取向和路徑必須植根于中國國情而進行不斷創(chuàng)新，理論聯(lián)系實際，服務(wù)于中國的改革開放事業(yè)，促進科學(xué)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會?！敖ㄔO(shè)創(chuàng)新型國家需要創(chuàng)新型公共管理是勢有必至和理有固然。沒有創(chuàng)新型公共管理，建設(shè)創(chuàng)新型國家便無以著手?！盵5]

當(dāng)前我國行政管理學(xué)的研究中某些學(xué)者照搬外國理論，沒有植根于我國國情。前些年，有些學(xué)者盲目推崇國外的新公共管理運動，過于迷戀市場化和管理主義，大肆鼓吹政府職能的私有化，主張推行教育和醫(yī)療的產(chǎn)業(yè)化，導(dǎo)致今日教育改革和醫(yī)療改革的困境，給人民的生活帶來了沉重的壓力，生活質(zhì)量和幸福指數(shù)受到嚴(yán)重影響。

在中國，行政管理學(xué)的研究需要考慮公共行政學(xué)學(xué)科本身存在的理論與實踐之間的鴻溝問題，需要考慮丹哈特所論的公共行政學(xué)的合法性危機和奧斯特羅姆所論的公共行政學(xué)的思想危機。正如王紹光論及政治學(xué)本土化的三個相互關(guān)聯(lián)問題的思考：“政治學(xué)是否有必要本土化？政治學(xué)是否可能本土化？政治學(xué)如何本土化？”[6]中國行政管理學(xué)的創(chuàng)新也需要思考類似的三個問題：行政管理學(xué)是否有必要本土化？行政管理學(xué)是否可能本土化？行政管理學(xué)如何本土化？從學(xué)科發(fā)展和實踐需求來看，行政管理學(xué)很有必要本土化，當(dāng)前的現(xiàn)實問題就是：行政管理學(xué)是否可能本土化？行政管理學(xué)如何本土化？

我國的一些學(xué)者對于西方公共行政學(xué)的某些理論缺乏清晰、客觀、全面的認(rèn)識，盲目崇拜新公共管理運動、公共選擇理論。這些理論本身在西方就不是包治百病的靈丹妙藥，存在這樣或者那樣的問題。以新公共管理運動為例，其在英國、美國都沒有取得很好的效果。即使是在新公共管理改革運動中叫得最響的新西蘭,根據(jù)胡德等學(xué)者的最近評估，他們的改革也存在一些問題。反觀我國的一些學(xué)者，沒有認(rèn)識到這些問題，照搬國外理論，無視西方公共行政學(xué)的價值理性，忽視公共行政學(xué)研究中的民主、平等、公平等價值觀。同時，我國的一些學(xué)者對于國外的公共行政學(xué)的研究本身也存在一些問題，如缺乏國際交流，接觸和使用的文獻資料是英文翻譯成中文的二手資料，知識發(fā)展和更新滯后于國際前沿。

因此，我國行政管理學(xué)的學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)必須立足于中國的現(xiàn)實情境，結(jié)合時代發(fā)展的要求，實現(xiàn)行政管理學(xué)學(xué)科發(fā)展和服務(wù)實踐二者的統(tǒng)一。中國的經(jīng)濟和社會在過去三十多年里發(fā)生了翻天覆地的變化，無論是與過去的傳統(tǒng)經(jīng)濟和社會改革進行縱向比較，還是與國際上其他國家的歷史變革進行橫向比較，中國當(dāng)前的轉(zhuǎn)型和歷史性變遷都是令人矚目的，并給中國的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來前所未有的全方位的深遠影響。中國政府在整體改革中所扮演的角色和意義非常重要和關(guān)鍵，而改革也進入深水區(qū)，越來越觸及深層次的矛盾和問題。中國行政管理學(xué)的學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)需要正視中國正處于轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實情境，回應(yīng)學(xué)科的理論發(fā)展和實踐的客觀需求，實現(xiàn)不斷發(fā)展和創(chuàng)新。

六、結(jié)語

西方公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展與時代的發(fā)展和需求緊密相連。中國行政管理學(xué)的研究在借鑒西方公共行政學(xué)的同時需要植根于中國的實際國情，既要有全球化的視野，又要有本土化的關(guān)懷，否則很容易導(dǎo)致食洋不化。通過結(jié)合中國的現(xiàn)實情境對中國行政管理學(xué)的研究現(xiàn)狀進行思考，有助于將理論與實踐統(tǒng)一起來，發(fā)揮認(rèn)識世界、改造世界的功能，避免一些學(xué)者照搬外國理論的研究模式，從而緊密結(jié)合轉(zhuǎn)型中國的國情，使行政管理學(xué)的學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)形成自己的特色。

參 考 文 獻

[1] 彭和平，竹立家.國外公共行政理論精選[M].北京:中共中央黨校出版社,1997.

[2] 羅伯特·B·登哈特.公共組織理論[M].2版.北京:華夏出版社，2002:60.

[3] 杰伊·D·懷特.公共行政的知識增長[M]//杰伊·D·懷特, 蓋·B·亞當(dāng)斯.公共行政研究：對理論與實踐的反思. 劉亞平，高潔，譯. 北京:清華大學(xué)出版社，2005: 35-37.

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[5] 夏書章.建設(shè)創(chuàng)新型國家需要創(chuàng)新型公共管理[J].中國行政管理，2006(6):6-8

[6] 王紹光.政治學(xué)本土化的思考[M]//郭正林，肖濱.規(guī)范與實證的政治學(xué)方法.廣州:廣東人民出版社，2003:25.