劉 輝 徐增道

審計(jì)公告制度改變了國家審計(jì)機(jī)關(guān)和外部之間的溝通模式，對改變國家行政方式、形成廉潔高效的政府具有重要作用。實(shí)施審計(jì)公告制度是推進(jìn)依法治國、促進(jìn)依法行政的需要，是促進(jìn)我國審計(jì)工作盡快和國際接軌的需要，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與社會監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的需要，是促進(jìn)審計(jì)事業(yè)自身發(fā)展的需要。受轉(zhuǎn)型期我國審計(jì)體制的影響以及審計(jì)公告制度自身不完善的制約，當(dāng)前，我國審計(jì)公告制度仍存在很多問題，如法律體系不完善，不能有效跟蹤整改情況，公告的內(nèi)容、形式隨意性較強(qiáng)等。我國審計(jì)公告仍處于實(shí)驗(yàn)階段，要在全系統(tǒng)進(jìn)行審計(jì)公告尚需時(shí)日。

一、我國政府審計(jì)公告存在的問題及成因

(一)法律約束不強(qiáng)

審計(jì)公告是公民對政務(wù)公開、以及知情權(quán)的要求。許多發(fā)達(dá)國家都是通過相關(guān)法律來確立對政務(wù)公開的要求和對公民知情權(quán)的保護(hù)，其中產(chǎn)生最重要影響的立法為1996美國《情報(bào)自由法》。該法要求行政機(jī)關(guān)依職權(quán)或申請向社會公開政府信息，在法定范圍內(nèi)，任何公民無論其目的如何，均享有得到政府信息的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)無權(quán)拒絕提供有關(guān)信息，而我國則沒有相應(yīng)的法律規(guī)范。法律是嚴(yán)肅的行為規(guī)范，為了其權(quán)威性，法律語句必須嚴(yán)密。從現(xiàn)行有關(guān)審計(jì)公告的制度、辦法和準(zhǔn)則等條文中看出，有的條文用語不規(guī)范，難以準(zhǔn)確的表達(dá)立法本意，有的地方還缺乏協(xié)調(diào)性。在法律表述上使用模糊用語，如《審計(jì)法》對“公布”審計(jì)結(jié)果使用了“可以”而非“應(yīng)該”來表達(dá)，公開的責(zé)任成為一個(gè)未知數(shù)。同時(shí)，審計(jì)公告還會受到國家保密制度的限制，這使得許多領(lǐng)域內(nèi)審計(jì)的公開成為不可能完成的任務(wù)。

(二)審計(jì)公告透明度不高

在信息公開的制度性問題上，可以從兩個(gè)角度對這個(gè)問題進(jìn)行分析，一是在法律制度上缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)范。在我國目前的法律體系中還不存在將審計(jì)機(jī)關(guān)對審計(jì)信息強(qiáng)制公開的制度，在中國的法律體系中政府審計(jì)信息公開的法律制度的依據(jù)主要是憲法、審計(jì)法與相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章。審計(jì)信息公開的內(nèi)容取決于政府的重視程度和公告后產(chǎn)生作用的判斷。從目前的審計(jì)信息公開制度來看，采用的是公開只對特定的政府審計(jì)信息進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)這些規(guī)定仍處于分散的狀態(tài)下，沒有進(jìn)行整體規(guī)劃。二是與政府審計(jì)信息公開相關(guān)的問責(zé)制度不完善。當(dāng)我國政府審計(jì)部門所披露的問題牽涉到政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，問責(zé)的難度就會很大，造成問題很難有效處理，審計(jì)公告制度的效果就會受到影響，這對政府的審計(jì)制度和政府形象都會帶來不良影響。

在審計(jì)公告實(shí)務(wù)中，審計(jì)公告或多或少、或深或淺得以實(shí)施，與公開、透明的法制原則相距甚遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)在：審計(jì)公告的內(nèi)容大多數(shù)未涉及實(shí)質(zhì)性問題；審計(jì)公告操作比較隨意，在公告方式上，主要是審計(jì)機(jī)關(guān)主動公告，公告什么、何時(shí)公告、公告到何種程度，主動權(quán)都掌握在審計(jì)機(jī)關(guān)手中。

(三)缺乏制度法規(guī)的完整性

從我國目前政府審計(jì)的信息公開制度來看，其制度比較單一，控制程序無法達(dá)到應(yīng)有的管理上的有效性，在信息公開制度的規(guī)范性上表現(xiàn)的較差。在信息公開制度上對已明確的運(yùn)作環(huán)節(jié)的任務(wù)沒有規(guī)定嚴(yán)格的時(shí)間，對重要和一般的審計(jì)事項(xiàng)在具體劃分上也不規(guī)范等等。這其中政府審計(jì)的信息公開制度造成了在審計(jì)公告的種類、數(shù)量和范圍上無法反映審計(jì)工作的實(shí)際成果，表現(xiàn)的僅僅是選擇性地公開。

現(xiàn)行國家審計(jì)報(bào)告的整個(gè)法規(guī)體系還不健全。表現(xiàn)在相關(guān)法律的缺位：像績效審計(jì)工作、問責(zé)制等還存在法律依據(jù)的缺失、操作不規(guī)范問題，而且實(shí)施程序的具體規(guī)定內(nèi)容不夠明確。公告的制度法規(guī)對公告主體、原則和批準(zhǔn)程序都不加以明確而且還缺乏適用范圍、法律責(zé)任、公告的方式和時(shí)間、救濟(jì)等的條文，必然導(dǎo)致實(shí)施的法律機(jī)制缺失，這樣就會導(dǎo)致在實(shí)務(wù)操作中信息反饋機(jī)制的弱化。

(四)信息公開制度缺乏獨(dú)立性

從我國政府目前的審計(jì)信息公開制度來看，我國政府的審計(jì)機(jī)關(guān)在決定審計(jì)事項(xiàng)或調(diào)查結(jié)果向社會進(jìn)行信息公開前必須征得各級政府的批準(zhǔn)；因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)與政府之間是同級的問責(zé)關(guān)系，必然會導(dǎo)致區(qū)域性政府出于其自身利益的需要，運(yùn)用自身的權(quán)力來決定信息公開制度的方式、內(nèi)容和時(shí)間等。因而造成了審計(jì)的信息公開制度缺乏獨(dú)立性。

獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)特征?！蔼?dú)立”是指審計(jì)機(jī)構(gòu)在組織、人員、工作和經(jīng)費(fèi)等方面獨(dú)立于被審計(jì)單位，獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉，以保證審計(jì)的客觀、公證、權(quán)威和有效性。國家審計(jì)的獨(dú)立性是指審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員在發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動出現(xiàn)違背合法性、效益性的行為時(shí)，頂住內(nèi)部壓力和影響、實(shí)事求是加以披露的行為。現(xiàn)有行政型國家審計(jì)模式導(dǎo)致的審計(jì)雙重管理體制，在一定程度上使國家審計(jì)難以保持超然的狀態(tài)，抑制了審計(jì)監(jiān)督這把利劍的鋒芒。行政型審計(jì)模式破壞了審計(jì)獨(dú)立性。由于我國規(guī)定在對一些重大的事項(xiàng)進(jìn)行公告前，必須經(jīng)過本級政府的同意，而權(quán)力運(yùn)行過程中發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)腐敗行為，又往往與地方經(jīng)濟(jì)有著千絲萬縷的聯(lián)系，《審計(jì)法》又規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府組成部門之一，行政上隸屬于本級政府行政首長的領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受上級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。各級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)均由地方政府任免、審計(jì)經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政保障，審計(jì)實(shí)際相當(dāng)于地方政府的一個(gè)內(nèi)審部門。顯然，這使得審計(jì)部門不得不依附于政府，當(dāng)審計(jì)涉及有關(guān)國家利益與地方利益、全局利益與局部利益問題時(shí)，就不得不考慮本級政府的意見，在查處中也難免瞻前顧后，很難完全站在國家的立場，依法進(jìn)行獨(dú)立有效地監(jiān)督，這樣就大大降低了審計(jì)公告的客觀性、完整性和公正性。

二、完善政府審計(jì)公告制度的建議和對策

(一)完善法律法規(guī)體系

審計(jì)制度是國家的一項(xiàng)基本政治制度，世界上絕大多數(shù)國家已經(jīng)將其納入憲法，并建立的國家審計(jì)監(jiān)督制度，構(gòu)建科學(xué)的審計(jì)法律體系刻不容緩?！秾徲?jì)法》應(yīng)當(dāng)對審計(jì)報(bào)告進(jìn)行原則性的規(guī)定。明確報(bào)告主體、法律效力和總體要求，完善相關(guān)配套法律法規(guī)。同時(shí)，要制定和完善各類與信息公開相關(guān)的專門法，譬如《國家政務(wù)公開法》、《審計(jì)信息反饋法》、修改憲法和保密法等。

(二)細(xì)化公告程序和準(zhǔn)則

進(jìn)一步完善審計(jì)公告程序。首先，重視審前公告。規(guī)范審前公告程序，說明審計(jì)目的，要求審計(jì)對象自覺接受審計(jì)。審計(jì)公告應(yīng)包括公告依據(jù)、時(shí)間、內(nèi)容、范圍、聯(lián)系方式等。其次，加強(qiáng)公告實(shí)施控制。如果目前環(huán)境不適宜對審計(jì)過程和結(jié)果全面實(shí)行透明化，可以采取定期與單項(xiàng)報(bào)告相結(jié)合，在一定層次、一定范圍內(nèi)逐漸實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果公開透明。第三，進(jìn)行后期的反饋工作。對被審計(jì)單位進(jìn)行后續(xù)跟蹤審計(jì)，針對審計(jì)建議整改情況進(jìn)行專門審計(jì)，提出后續(xù)跟蹤審計(jì)報(bào)告，及時(shí)處理反饋信息，公告后續(xù)審計(jì)信息，完成對國家審計(jì)報(bào)告整個(gè)過程的全面公告。落實(shí)公告檔案制，對審計(jì)公告各程序文件、資料及公告后所產(chǎn)生的反饋意見等進(jìn)行歸檔整理，通過后續(xù)公告的方式反饋給公眾。

我國審計(jì)公告由審計(jì)署辦公廳負(fù)責(zé)組織工作，按照《中華人民共和國審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》規(guī)定，在對一些重大的事項(xiàng)進(jìn)行公告前，必須由本級人民政府同意，中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)結(jié)果需要公告的，須經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)同意等。由此可見，對于一些重要審計(jì)事項(xiàng)——這些事項(xiàng)往往都是和公眾密切相關(guān)的并希望了解的，能否公告以及公告內(nèi)容全都掌握在政府手中，某些和政府有關(guān)的的事情就有可能被“過濾”掉，這就降低了公告的完整性，侵犯了公眾獲取正確的信息的權(quán)利。所以應(yīng)該盡量減少公告的審批程序，賦予審計(jì)機(jī)關(guān)更多的權(quán)利。

(三)提高審計(jì)人員素質(zhì)

李金華在就任國家審計(jì)署審計(jì)長時(shí)說：審計(jì)是一把“雙刃劍”，在把被審計(jì)單位相關(guān)業(yè)務(wù)公之于眾的同時(shí)，也是自身審計(jì)工作情況的公開。所以審計(jì)人員自身的素質(zhì)也是不容忽視的，這是防范審計(jì)公告風(fēng)險(xiǎn)的必要措施。首先，應(yīng)該提高審計(jì)隊(duì)伍整體業(yè)務(wù)水平。推進(jìn)人事制度改革，大力吸收不同專業(yè)領(lǐng)域的人才，以建立一支層次分明、結(jié)構(gòu)合理的審計(jì)隊(duì)伍。其次，現(xiàn)有審計(jì)人員應(yīng)該不斷提高自身素質(zhì)，努力學(xué)習(xí)新的知識理論以適應(yīng)新情況新問題的發(fā)生。最后，要不斷提高審計(jì)人員政治思想理論素質(zhì)和道德修養(yǎng)，提高審計(jì)工作的質(zhì)量和水平，增強(qiáng)法律、責(zé)任和安全意識。

(四)建立審計(jì)信息反饋機(jī)制

國家審計(jì)信息反饋機(jī)制，是一個(gè)雙向的信息溝通循環(huán)模式，不僅包括信息發(fā)出的傳遞也包括信息反饋的傳遞。我國只存在單向的信息發(fā)布機(jī)制，這使得公眾發(fā)揮輿論的作用極其有限。

對審計(jì)信息提供必要的注解和依據(jù)。社會公眾不是審計(jì)方面的專業(yè)人士，應(yīng)盡量提供通俗易懂的審計(jì)報(bào)告。這就需要審計(jì)機(jī)關(guān)在保證格式的條件下簡化審計(jì)報(bào)告。審計(jì)機(jī)關(guān)在公開審計(jì)結(jié)果時(shí)，可以增加一份閱讀注釋附件，類似會計(jì)報(bào)表附注，提供審計(jì)專業(yè)術(shù)語，重要數(shù)據(jù)和技術(shù)方法的解釋說明，以便相關(guān)審計(jì)使用者獲得更為清晰明了的審計(jì)信息。

設(shè)立信息反饋渠道，及時(shí)收集反饋信息?！肮_是原則，不公開是例外。”當(dāng)前信息反饋渠道不暢通，主要是由于信息傳遞層次過多所造成。因此信息傳遞渠道模式要從“縱向的金字塔型”向“扁平化模式”過渡，這樣可以弱化中間層次的影響，使其運(yùn)行效率更高且成本更為經(jīng)濟(jì)。由于審計(jì)信息的受眾分布比較廣泛，所以我們必須大力拓寬國家審計(jì)機(jī)關(guān)的信息來源渠道，運(yùn)用多種媒體，各個(gè)層次，多個(gè)平臺的綜合方式來實(shí)現(xiàn)。這樣就不會產(chǎn)生審計(jì)結(jié)果處理的不及時(shí)問題。其中主要的方式包括媒體的書面調(diào)查、問卷調(diào)查、走訪調(diào)查以及設(shè)立反饋信箱、舉報(bào)熱線、訪談對話等方式或者可以通過建立專門的網(wǎng)絡(luò)平臺，以求獲得最大范圍的信息來源。

完善科學(xué)的信息處理系統(tǒng)。充分利用設(shè)立的信息反饋渠道，及時(shí)將收集到的信息通過專門的信息處理系統(tǒng)進(jìn)行分析處理，取其精華，去其糟粕，尋找信息間的內(nèi)在聯(lián)系，模擬分析社會公眾對審計(jì)結(jié)果的需求特點(diǎn)，進(jìn)而可以作為審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行決策的依據(jù)。反饋信息不僅要反映問題，還要分析問題的原因，提出切實(shí)可行的建議，要注重實(shí)效?？梢詫徲?jì)機(jī)關(guān)的處理系統(tǒng)鏈接到相關(guān)部門的信息網(wǎng)，使社會公眾在第一時(shí)間得到有關(guān)整改的處理結(jié)果或者建議落實(shí)的資料，使社會輿論得到更好的發(fā)揮。

(五)加強(qiáng)責(zé)任追究制度，突出審計(jì)公告效果

提高人們對審計(jì)結(jié)果公告制度意義的認(rèn)識。政府審計(jì)通過政府有關(guān)部門確認(rèn)政府是否有效履行責(zé)任的途徑，它為權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督提供信息支持和依據(jù)。當(dāng)政府審計(jì)監(jiān)督有效時(shí)，能顯著提高政府權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督的可能性。

建立健全政府行使權(quán)力失當(dāng)?shù)膯栘?zé)制度。首先，應(yīng)該從權(quán)力源頭上最大限度控制行政權(quán)一手抓，無事不管的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)行政主管權(quán)與行政責(zé)任掛鉤的制度體系。其次，應(yīng)該確定審計(jì)部門在問責(zé)制中的定位。在程序上應(yīng)該讓審計(jì)部門和被審計(jì)單位處于一個(gè)平等的地位。實(shí)施政府行政權(quán)力問責(zé)制度的一個(gè)必要條件是對責(zé)任人的問責(zé)，即要確保所有相關(guān)責(zé)任人都受到應(yīng)有懲處，避免在追究責(zé)任的時(shí)候?yàn)榱颂嫔霞夘I(lǐng)導(dǎo)掩蓋事實(shí)出現(xiàn)的冤案，有人背黑鍋之類的案件。建立和完善行政首長在政府工作中出現(xiàn)重大違法，失職，濫用職權(quán)等情形時(shí)的罷免，引咎辭職或責(zé)令辭職的政治責(zé)任制度。這樣才能實(shí)現(xiàn)從行政性審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦蛐詫徲?jì)。所以，應(yīng)該落實(shí)審計(jì)結(jié)果中反映出的由于行使行政權(quán)力失當(dāng)而引起的責(zé)任問題，這對于建立健全決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)，監(jiān)督權(quán)等相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制具有重要意義。