□文/王 玲 劉西敏 黃曉娜

（1.山東經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院財政金融學(xué)院 山東·濰坊；2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 山東·泰安）

高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的成立與發(fā)展，需要加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)用地綜合效益。因此，開展基本農(nóng)田整理、中低產(chǎn)田改造、撂荒地復(fù)墾、鹽堿澇洼地綜合治理工作勢在必行。但是在實踐中，當(dāng)前土地綜合整治的利益分配格局存在嚴(yán)重的弱點，利益主體的分化與對立，使土地綜合整治難以實現(xiàn)綜合效益最大化，甚至可能危及全局的發(fā)展與穩(wěn)定。通過基于高效生態(tài)農(nóng)業(yè)需求條件下土地綜合整治的績效分析，探索高效生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)土地綜合整治的新模式，可以為科學(xué)指導(dǎo)土地綜合整治活動、合理安排土地綜合整治項目服務(wù)，為更好地開展土地綜合整治工作提供理論依據(jù)和參考。

一、項目概況

國家確定的黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)行政范圍，包括山東省的東營市、濱州市，濰坊市的寒亭區(qū)、壽光市、昌邑市，德州市的樂陵市、慶云縣，淄博市的高青縣和煙臺市的萊州市，共19 個縣（市、區(qū)），陸地面積2.65 萬km2。至2012年，黃河三角洲地區(qū)土地開發(fā)整理實施規(guī)模達(dá)400 多萬畝，保障了過去10年經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的用地需求，連續(xù)10年實現(xiàn)耕地占補(bǔ)動態(tài)平衡，耕地保護(hù)一直走在全國前列。

本次研究的對象龍池鎮(zhèn)位于昌邑市西北部，北瀕萊州灣，東與柳疃鎮(zhèn)接壤，西與寒亭區(qū)央子鎮(zhèn)毗連。總面積158.4 平方公里，耕地面積3，867 公頃，轄27 個行政村，總?cè)丝?.4 萬人。項目區(qū)位于昌邑市龍池鎮(zhèn)西北部，地理坐標(biāo)為：東經(jīng)119°16′18″-119°18′07″、北緯36°56′31″-36°58′09″。項目區(qū)范圍為：東至靶楊路，西至豐產(chǎn)河，北至大萊龍鐵路，南至柳龍路。

二、績效評價

（一）評價指標(biāo)權(quán)重確定。目前，指標(biāo)權(quán)重的確定方法主要是特爾菲法。本研究根據(jù)土地綜合整治項目特點及征詢他人工作經(jīng)驗，也采用特爾菲法對績效指標(biāo)分配權(quán)重。本研究設(shè)計了調(diào)查問卷，組織多領(lǐng)域?qū)＜腋鶕?jù)自己的經(jīng)驗和知識，對績效評價指標(biāo)體系的各級次指標(biāo)權(quán)重分值做意見征詢，經(jīng)過反復(fù)幾輪的征詢，使專家意見趨于一致，將反饋結(jié)果匯總加工整理，得出指標(biāo)權(quán)重。

1、專家意見收集。根據(jù)土地綜合整治項目指標(biāo)，對指標(biāo)性質(zhì)進(jìn)行定義，綜合匯總成土地綜合整治項目績效評價指標(biāo)權(quán)重意見征詢表。（表1）為了使收集的專家意見既全面又具代表性，我們選取來自行政管理部門、科研院校、系統(tǒng)內(nèi)事業(yè)單位及國土資源局土地管理部門、財務(wù)部門、業(yè)務(wù)處室的25 位專家進(jìn)行了指標(biāo)權(quán)重意見征詢。通過詳細(xì)介紹本研究寫作出發(fā)點及目前面臨的急需解決的指標(biāo)權(quán)重分配問題，各專家明確了待咨詢的任務(wù)，并給予了支持和配合。共回收有效問卷20 份。

表1 土地綜合整治項目績效評價指標(biāo)權(quán)重意見征詢表

2、特爾菲法分配權(quán)重。用特爾菲法計算過程如下：

第一輪共分三個步驟：第一步，將各專家賦予各因素、因子分值的數(shù)據(jù)進(jìn)行均值計算，求出相應(yīng)的各項均值；第二步，在均值計算的基礎(chǔ)上，進(jìn)行對專家賦予分值數(shù)據(jù)均值的方差計算，求出相應(yīng)的各項均值的方差σ2；第三步，計算各因素、因子專家賦分的均方差σ，當(dāng)均方差大于5時，進(jìn)行下一輪賦分，并置信區(qū)間為95%給定各專家取值區(qū)間，進(jìn)行第二輪打分。

第二輪共分五個步驟：第一步，將各專家賦予各因素、因子分值的數(shù)據(jù)進(jìn)行均值計算，求出相應(yīng)的各項均值；第二步，在均值計算的基礎(chǔ)上，進(jìn)行對專家賦予分值數(shù)據(jù)均值的方差計算，求出相應(yīng)的各項均值的方差σ2；第三步，計算各因素、因子專家賦分的均方差σ；第四步，計算最大值和最小值，其中最大值公式為均值＋均方差，最小值公式為均值－均方差（因為出現(xiàn)負(fù)值，不能采用2 倍均方差）；第五步，計算權(quán)重值，最終確定土地管理項目績效評價指標(biāo)體系，見表2。（表2）

（二）評價指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)確定。（表3）根據(jù)專家打分和對大量土地開發(fā)整理項目的分析，確定了土地開發(fā)整理項目績效評價等級。結(jié)果等級劃分為優(yōu)秀、良好、一般和較差四個等級。優(yōu)秀是指項目計劃與預(yù)算完成情況、質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況、項目時效情況和管理規(guī)范情況達(dá)到優(yōu)秀水平，綜合分值（M）M>85（分）；良好是指項目計劃與預(yù)算完成情況、質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況、項目時效情況和管理規(guī)范情況達(dá)到良好水平，綜合分值（M）70

表2 績效評價指標(biāo)體系

表3 土地綜合整治項目績效綜合評價指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)

（三）土地綜合整治績效評價（表4）

（四）結(jié)果分析。龍池鎮(zhèn)的土地綜合整治項目綜合分值（M）=80，即項目績效結(jié)果為良好。項目大部分目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，相對于成本而言，項目實施達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)和效益，評價結(jié)果與項目施工單位、管理單位與評審專家的意見基本一致，與項目實際狀況也較符合。

表4 龍池鎮(zhèn)土地綜合整治績效評價綜合評價表

存在問題的方面主要是資金撥付和后期管護(hù)情況，重要的是缺乏民眾的熱情，民眾對項目工作的理解認(rèn)識不夠，并且部分工作因為破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境引起群眾的不滿。雖然知道這是一項民心工程，是政府為民眾辦實事的好事，但一涉及到個人利益的時候就會產(chǎn)生消極、被動、抵觸的情緒，難以讓民眾積極投入配合到這項工作上來，有的農(nóng)民甚至?xí)趯嵤┻^程中提出一些無理的要求，土地綜合整治項目在實施過程中，土地綜合整治工程村民也能做，為什么一定要招投標(biāo)讓外地人來做，群眾還有不同的意見等等，容易使組織實施者陷入被動狀態(tài)。

三、黃河三角洲地區(qū)土地綜合整治模式建議

（一）公眾參與式土地綜合整治模式。通過龍池鎮(zhèn)土地綜合整治項目的績效評價發(fā)現(xiàn)，土地綜合整治過程中公眾參與度低是較為嚴(yán)重的問題，也是黃河三角洲地區(qū)土地綜合整治中普遍存在的問題。參與式土地綜合整治模式步驟主要包括：準(zhǔn)備工作階段、公眾意愿收集與處理階段、初步設(shè)計方案提出階段、初步成果審查與完善階段、設(shè)計方案的公眾認(rèn)可度評價階段及設(shè)計方案公示階段。與傳統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計相比，公眾參與規(guī)劃設(shè)計的過程更多融入了公眾參與機(jī)制，這樣設(shè)計出來的東西就很難較好地滿足農(nóng)民使用的需要。公眾參與設(shè)計中，土地行政主管部門和規(guī)劃設(shè)計單位會將規(guī)劃成果向公眾公布，讓廣大群眾了解規(guī)劃成果的具體方案，為土地綜合整治規(guī)劃實施奠定堅固的群眾基礎(chǔ)，也能為今后土地綜合整治規(guī)劃項目的實施、監(jiān)督及成果的后期管理維護(hù)提供保障。

（二）注重生態(tài)環(huán)境治理型整治模式。在龍池鎮(zhèn)土地綜合整治項目中，同樣突出的問題是生態(tài)環(huán)境的破壞，造成了公眾的不滿。因此，在以后的土地綜合整治中，要以改善村莊和區(qū)域生態(tài)環(huán)境為主要目標(biāo)，同時配套生產(chǎn)設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的整治模式。其整治基本要求是，針對整治區(qū)內(nèi)影響生態(tài)環(huán)境最顯著的因素，采取綜合措施，完善農(nóng)田林網(wǎng)、護(hù)坡林草帶，控制水土流失，治理退化土地，加深耕層，改良土壤，達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境的同時，提高生產(chǎn)效益幫助農(nóng)民脫貧致富的目的。此模式適用于植被覆蓋率低、水土流失、土地退化等問題較重的丘陵山區(qū)和因工礦等原因造成土地污染、環(huán)境惡化區(qū)域的村莊。注重以下幾個方面：人與自然共生：加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)；低碳整治：提高土壤有機(jī)碳含量；天地人合一：建設(shè)鄉(xiāng)村“生態(tài)農(nóng)場”；“三位一體”：建設(shè)鄉(xiāng)村生態(tài)文明。

［1］魯政發(fā)［2008］46號.黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃.

［2］郭曉鳴等.土地綜合整治科學(xué)化路徑探微——以河南省土地綜合整治模式為例.學(xué)習(xí)論壇，2012.6.

［3］山東星宇土地整理服務(wù)有限公司.昌邑市龍池鎮(zhèn)土地整理項目初步設(shè)計報告.2009.2.