□李小群（中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

在現(xiàn)階段我國(guó)的行政體制改革中，很多地方都實(shí)行了政府雇員制。作為從西方發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒而來的一種新的用人機(jī)制，政府雇員制雖然是符合世界新潮流且充滿生機(jī)和活力的用人新機(jī)制，是我國(guó)干部人事制度改革的一項(xiàng)發(fā)展前景看好的新探索，但是，就目前的實(shí)施狀況而言，我國(guó)的政府雇員制仍存在不少亟需解決的問題，需要在行政改革的實(shí)踐中加以解決。本文擬就這些問題展開探討。

一、政府雇員制的內(nèi)涵

在一些西方國(guó)家的行政實(shí)務(wù)中，人們通常將包括公務(wù)員在內(nèi)的所有行政公務(wù)人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義上的理解，如在美國(guó)，公務(wù)員就是被稱呼為Government Employee，即“政府雇員”；而狹義的政府雇員則是指“政府從社會(huì)上直接雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務(wù)等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權(quán)力，按照雇用合同的約定享有權(quán)利、履行義務(wù)，在一段時(shí)間內(nèi)服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門，他們與實(shí)行常任制的公務(wù)員共同完成行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的行政管理職能和事務(wù)”。[1]也有學(xué)者認(rèn)為，政府雇員是“各級(jí)政府在特定時(shí)期根據(jù)工作的特殊需要，用高薪從社會(huì)上雇用的從事政府某些專業(yè)性工作的人才，服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或者某個(gè)工作部門。他們不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用行政編制，只按照與政府簽訂的合同行事，具有非官僚化色彩”。[2]政府雇員制是指對(duì)政府雇員進(jìn)行管理的現(xiàn)代人事行政制度，對(duì)涉及政府雇員選拔錄用、日常管理、績(jī)效考核、獎(jiǎng)懲、薪酬、退出等方面進(jìn)行規(guī)范，以保證整個(gè)制度協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。[3]

綜上所述，我們可給政府雇員制作一個(gè)比較全面而又確切的定義：政府雇員制是符合世界新潮流的先進(jìn)且可行的一種政府用人新模式，是對(duì)過去中國(guó)式傳統(tǒng)“干部”模式的一個(gè)有力沖擊，是我國(guó)借鑒世界與此有關(guān)的新事物所形成的先進(jìn)而又有效的經(jīng)驗(yàn)，并可在我國(guó)政府機(jī)關(guān)及其事業(yè)單位逐步推行的一種充滿生機(jī)和活力的用人新機(jī)制，是我國(guó)干部人事制度改革一項(xiàng)具有發(fā)展前景的新探索。

二、我國(guó)政府雇員制的實(shí)施現(xiàn)狀

即便政府雇員制和公務(wù)員制有著緊密的聯(lián)系和很多的區(qū)別，但是就我國(guó)目前的政府人事制度進(jìn)展實(shí)施狀況而言，還存在不少問題。

（一）我國(guó)政府雇員制的主要模式

2002年吉林省率先試行了政府雇員制。2003年開始，全國(guó)很多地方，如上海、武漢、無錫、長(zhǎng)沙、珠海、青島、蕪湖、深圳等地也紛紛開始嘗試政府雇員制。目前我國(guó)政府雇員制主要存在以下三種較有代表性的模式。

1、吉林模式。根據(jù)《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》的規(guī)定，這種模式的主要特征是:政府雇員不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，雇員僅服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門，在受雇期間原則上不得兼做其他工作。普通雇員、高級(jí)雇員和資深雇員三類，從其地位和性質(zhì)上講都是政府通過臨時(shí)合同形式聘請(qǐng)的技術(shù)性人才。政府雇員的待遇實(shí)行傭金制，并以合同形式確定，在受雇期間，由省政府負(fù)責(zé)為雇員辦理社會(huì)保險(xiǎn)，投保費(fèi)用按照有關(guān)規(guī)定由政府和雇員本人按比例支付，除此之外，政府不再為雇員提供其他福利待遇。政府雇員的傭金和社會(huì)保險(xiǎn)列入政府財(cái)政預(yù)算，考核由政府雇員所服務(wù)的工作部門依據(jù)雇傭合同進(jìn)行。解除雇傭關(guān)系的政府雇員，政府不負(fù)責(zé)安排工作。

2、珠海模式。根據(jù)《珠海市政府雇員試行辦法》的規(guī)定，“政府雇員是根據(jù)行政機(jī)關(guān)工作中的特殊需要，從社會(huì)上雇傭的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、外語、信息、高新技術(shù)等方面的專門人才。政府雇員服務(wù)于某一行政機(jī)關(guān)或政府某項(xiàng)工作，占雇傭單位的人員編制，不具有行政職務(wù)，一般不行使行政權(quán)力?！闭蛦T在受雇期間原則上不得兼做其他工作，其規(guī)定與前一模式相同。政府雇員分為普通雇員和高級(jí)雇員兩種，其待遇實(shí)行年薪制。在其他待遇上，除社會(huì)保險(xiǎn)外，雇傭單位還按照有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，保障政府雇員與公務(wù)員享有同等的休假、工傷、撫恤等福利待遇。政府雇員年薪和社會(huì)保險(xiǎn)列入財(cái)政預(yù)算，市財(cái)政局根據(jù)市人事局提供的雇員人數(shù)和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，按月發(fā)放雇員薪酬，并為雇員代扣代繳社會(huì)保險(xiǎn)金、個(gè)人所得稅及有關(guān)稅費(fèi)。關(guān)于續(xù)聘與解聘也基本上與上一模式相同。

3、深圳模式。深圳政府雇員制有自己的特色：在全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位推行，而不局限于政府機(jī)關(guān)；雇員占用本單位編制名額，實(shí)行占編不入編；高級(jí)雇員可以擔(dān)任行政職務(wù)，行使行政管理權(quán)；所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位輔助管理、工勤崗位將一律推行雇員制。由此可見，深圳政府雇員制的推行不是簡(jiǎn)單的補(bǔ)充一下政府現(xiàn)有的人才結(jié)構(gòu)或縮減公務(wù)員的比例，而是試圖改造現(xiàn)行政府公務(wù)員隊(duì)伍，將一種新的用人機(jī)制引入現(xiàn)行的公務(wù)員制度。因此，改革的力度更大，范圍更廣，目標(biāo)更長(zhǎng)遠(yuǎn)，一旦全面推廣開來，必將對(duì)現(xiàn)行公務(wù)員隊(duì)伍產(chǎn)生極大的沖擊。

（二）我國(guó)政府雇員制存在的主要問題

政府雇員制是目前我國(guó)政府探索的一項(xiàng)全新的用人制度，對(duì)政府的用人觀念和新時(shí)期的行政理念都會(huì)起到一定的沖擊作用。但當(dāng)政府雇員制被賦予太多期望和重任時(shí)，基于目前的國(guó)情仍很不現(xiàn)實(shí)，政府雇員制面臨著種種困境。

1、政府雇員制有待制度化，急需有效的法律保障。我國(guó)至今沒有任何一部法律為政府雇員制提供明確的法律依據(jù)，這是政府雇員制實(shí)施的最大障礙。目前我國(guó)政府雇員制與現(xiàn)行法律制度是脫節(jié)的，《公務(wù)員法》中沒有政府雇員一說，甚至各地對(duì)政府雇員制的概念也會(huì)理解不一。政府雇員制是目前國(guó)內(nèi)各級(jí)政府探索的一種全新用人制度，但由于相關(guān)法律法規(guī)的滯后，使一些地方政府實(shí)行的政府雇員制顯得缺乏法律依據(jù)。如果沒有強(qiáng)有力的制度作為保障，就很容易出現(xiàn)實(shí)際運(yùn)行中的偏差，利用雇員制造成“近親繁殖”的可能性也會(huì)很大。我們不排除個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)利用權(quán)力將一些臨時(shí)人員合法化的可能，有的新上任領(lǐng)導(dǎo)為了用“自己人”，很可能隨時(shí)解除聘用合同，撤掉雇員，而不是用人唯賢。因此，有關(guān)部門應(yīng)盡快著手建立和完善政府雇員制的法律制度，為政府雇員制的實(shí)行提供法律保障。

2、政府雇員制的出現(xiàn)加劇了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。冗官過多，“十羊九牧”，官民比例嚴(yán)重失調(diào)，既加重了老百姓的負(fù)擔(dān)，又加劇了國(guó)家的財(cái)政壓力。荀子曾經(jīng)說過“士大夫眾則國(guó)貧”，就我國(guó)地方政府改革來說，重要的著眼點(diǎn)還是精兵簡(jiǎn)政，倘若原有的冗員還沒有解決，又增加一批政府雇員，雖然他們不是終身制，但一樣用國(guó)家財(cái)政，就會(huì)使政府“冗”上加“冗”，納稅人的負(fù)擔(dān)重上加重。政府雇員不占編制，但薪水都是列入財(cái)政預(yù)算，由政府來支付，即最終由納稅人來承擔(dān)。若盲目高薪外聘雇員可能會(huì)導(dǎo)致政府行政成本上升和百姓納稅負(fù)擔(dān)加重。在行政管理成本中，政府每年行政人員的工資福利支出是財(cái)政支出的重頭戲。而有些地區(qū)政府債臺(tái)高筑，寅吃卯糧，卻仍大張旗鼓地高薪招攬政府雇員，造成行政成本急劇上升，與建設(shè)高效型、節(jié)約型政府的初衷相背離。

3、政府雇員的“功利性”問題同樣不可避免。政府雇員作為國(guó)家利益的代表，必須建立對(duì)公共利益的信仰，必須對(duì)其執(zhí)掌的公共權(quán)力以及自己的定位有著充分的自覺，必須確立無私奉獻(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。但政府雇員基于“公共人”與“經(jīng)濟(jì)人”的雙重角色，可能會(huì)由于利己動(dòng)機(jī)的驅(qū)使鋌而走險(xiǎn)：一方面，可能為保位置而喪失客觀公正。因?yàn)檎蛦T的上級(jí)決定著與政府雇員利益息息相關(guān)的聘用、考核、留任、續(xù)聘等，一部分政府雇員會(huì)基于自身利益而投上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所好，勤懇務(wù)實(shí)、客觀公正的工作態(tài)度被唯“高薪”、唯“職位”的功利思想所吞噬。另一方面，可能為謀私利而踐踏道德法律。這是片面強(qiáng)調(diào)政府雇員制的工具性價(jià)值，滿足政府及其官員的短期之需，沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，缺乏成本效益觀念，實(shí)際上是對(duì)政府行政資源的一種浪費(fèi)。例如深圳市的政府雇員制比較特殊，規(guī)定政府高級(jí)雇員可以擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并且工作范圍可覆蓋到一般的管理和服務(wù)性工作，基于“權(quán)力尚不使用，過期作廢”的考慮，一些高級(jí)雇員難免會(huì)因在有限的時(shí)期內(nèi)大撈一筆的念頭而蠢蠢欲動(dòng)。

4、政府雇員制的一個(gè)初衷——“鯰魚效應(yīng)”難以形成。政府雇員制的實(shí)施到現(xiàn)在已有近十年的時(shí)間，不少專家學(xué)者對(duì)此評(píng)價(jià)都很高，其中最為典型的就是關(guān)于政府雇員“鯰魚”效應(yīng)的比喻：在裝有沙丁魚的水箱里放入一條鯰魚，為了防止被鯰魚吃掉，沙丁魚只得快速游動(dòng)，以求得更大的生存機(jī)會(huì)。政府雇員就是鯰魚，而現(xiàn)有序列的公務(wù)員就是需要被鞭策的沙丁魚。比喻真可謂生動(dòng)、形象。然而，政府雇員真的能帶來鯰魚效應(yīng)嗎?其實(shí)未必。時(shí)下，對(duì)政府雇員的考核都是從“德”、“能”、“勤”、“績(jī)”四個(gè)方面進(jìn)行的，只要沒有重大的違紀(jì)現(xiàn)象，被開除的可能性是很小的。按照公務(wù)員的管理?xiàng)l例，公務(wù)員基本是鐵飯碗。世界各國(guó)都是如此，這是為了保持公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，也是為了吸引人才。政府雇員雖然也是對(duì)政府負(fù)責(zé)，但他們不占用行政編制，不行使行政權(quán)力，不會(huì)對(duì)公務(wù)員的位置構(gòu)成威脅。也就是說，既不存在雇員干得好可以辭退公務(wù)員的情況，也不會(huì)影響公務(wù)員的工資、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)等。如此一來，有誰敢斷定政府雇員會(huì)給公務(wù)員帶來“鯰魚效應(yīng)”呢?甚至由于“高薪”政府雇員的出現(xiàn)還會(huì)打擊公務(wù)員的積極性。

三、解決政府雇員制問題的主要思路

政府雇員制的確是一種嶄新的靈活的用人機(jī)制，但它并非是一把“萬能匙”，能開所有地區(qū)人事行政制度之門。所以，各地在引入政府雇員制時(shí)應(yīng)通盤考慮，慎之又慎。為應(yīng)對(duì)以上出現(xiàn)的問題，可以從以下幾方面著手改革加以完善。

（一）建立和完善相關(guān)法律制度

首先，有關(guān)部門和立法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快制定或完善有關(guān)政府雇員的勞動(dòng)、社會(huì)保險(xiǎn)等相關(guān)的法律法規(guī)，切實(shí)保障政府雇員的利益，為政府雇員的工作提供堅(jiān)強(qiáng)的法律支持。其次，要盡可能完善相關(guān)的法律、法規(guī)。在對(duì)各個(gè)地區(qū)政府雇員制的實(shí)際問題進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，中央政府應(yīng)當(dāng)對(duì)政府雇員制出臺(tái)統(tǒng)一的管理辦法，以避免出現(xiàn)各個(gè)地區(qū)政府雇員制在某些關(guān)鍵問題上有質(zhì)的區(qū)別，造成混亂。最后，應(yīng)當(dāng)給政府雇員制以應(yīng)有的體制空間，明確政府雇員的身份?？梢越梃b西方國(guó)家處理政府臨時(shí)雇員與終身雇員的一些做法，通過制度嘗試將政府雇員與公務(wù)員統(tǒng)一起來，辯證地看待他們之間的關(guān)系，而不應(yīng)當(dāng)在兩者之間有制度性的鴻溝。這樣可以避免在政府內(nèi)部出現(xiàn)兩種體系，進(jìn)而造成多種機(jī)制并存的制度性浪費(fèi)。

（二）政府雇員的數(shù)量與薪酬要配比協(xié)調(diào)合理

政府雇員的數(shù)量和傭金若不加以限制，就會(huì)造成政府編制變相擴(kuò)大，提高用人成本。在科學(xué)定位政府雇員的數(shù)量和薪酬標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要以按勞分配為導(dǎo)向，以“一流貢獻(xiàn)，一流報(bào)酬”為原則，同時(shí)考慮三個(gè)方面:

一是可以依崗位定薪。政府應(yīng)先根據(jù)雇員的專業(yè)性質(zhì)、技術(shù)水平、學(xué)歷高低安置崗位和分派任務(wù)，使人適其位、人盡其才。再按照職位特征，任務(wù)輕重，擬訂相應(yīng)對(duì)等的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，形成具有層次性和等級(jí)性的薪酬體系。

二是可以依績(jī)效定薪。政府要在雇員任職初，與其訂立績(jī)效合同，合同規(guī)定雇員的任職期限和固定期限內(nèi)必須完成的任務(wù)和目標(biāo)。然后以績(jī)效合同為基礎(chǔ)對(duì)政府雇員完成任務(wù)的程度進(jìn)行綜合考評(píng)，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果付予相應(yīng)的報(bào)酬。

三是可以隨市場(chǎng)定酬。政府應(yīng)作好市場(chǎng)調(diào)查，詳細(xì)了解招聘職位擬聘人才的市場(chǎng)價(jià)值，確定與市場(chǎng)水平基本一致的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)整，防止人才價(jià)值與市場(chǎng)價(jià)值相背離。

（三）政府雇員的保障制度要跟上

完善的生活保障制度會(huì)增強(qiáng)政府雇員的求職熱情和工作熱忱，而健全的廉潔保障制度能有效保證政府雇員勤懇務(wù)實(shí)、遵紀(jì)守法。完善生活保障制度應(yīng)做到:

第一，政府雇員的薪酬水平的確定不僅要參照國(guó)企、事業(yè)單位職工和公務(wù)員的平均工資水平，也要考慮私企人員的平均工資水平。

第二，適度增加福利設(shè)施，如為雇員提供生活方便、豐富雇員文化生活、明確規(guī)定政府雇員享有的各類假期。

第三，與公務(wù)員保障制度接軌，實(shí)現(xiàn)政府雇員養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障社會(huì)化。完善廉政保障制度可從“進(jìn)、管、出”三個(gè)層面著手。在“入口”處嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)應(yīng)聘者進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查和品德考察，確保招攬的是政府真正稀缺且急需的人才。在受雇期間，政府雇員高薪制與財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度緊密結(jié)合，使雇員財(cái)產(chǎn)透明，并鼓勵(lì)公眾對(duì)政府雇員實(shí)行社會(huì)監(jiān)督。在“出口”處要勤于梳理，對(duì)以“權(quán)”謀私、違法犯紀(jì)的政府雇員嚴(yán)懲不貸，清理出政府部門。

（四）探求政府雇員和公務(wù)員的有效轉(zhuǎn)化

政府雇員制和公務(wù)員制度屬于兩種不同的用人制度，但兩者的目的是一致的，都是為了提高公職人員的素質(zhì)，提高政府的公共服務(wù)水平和治理能力，最終實(shí)現(xiàn)公共利益。我國(guó)公務(wù)員體制一個(gè)最顯著的特征就是缺乏競(jìng)爭(zhēng)，而政府引進(jìn)雇員制的一個(gè)重要的目的就是引入競(jìng)爭(zhēng)理念以激活公務(wù)員體制。但目前公務(wù)員和政府雇員雖然也存在競(jìng)爭(zhēng)，但雇員制大多流于形式，并沒有起到預(yù)期的激活效果。

目前公務(wù)員中存在著“公務(wù)員無過失終身任職”的潛規(guī)則，這就使聘任政府雇員的用人形式受到阻礙。兩者在現(xiàn)實(shí)中之所以矛盾不斷，正是由于兩者缺乏相互協(xié)調(diào)溝通甚至轉(zhuǎn)化的機(jī)制。因此，我們可以通過制度的再設(shè)計(jì)，允許政府雇員在一定條件下轉(zhuǎn)化為公務(wù)員，或通過學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化為技術(shù)類公務(wù)員的人員適當(dāng)加薪，這樣，政府雇員和公務(wù)員都會(huì)為了更好的待遇而更為積極地工作，從而提高政府的工作效率。

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