王瑞雪

（山西財經(jīng)大學公共管理學院，山西 太原 030031）

1 引言

21世紀以來,致力于研究中國農(nóng)村土地制度的學者基于土地的生產(chǎn)功能,總結(jié)提煉出一個廣為社會各界普遍接受的觀點——“土地是農(nóng)民的社會保障”。受此認知影響,數(shù)以千萬計的農(nóng)民正以放棄土地權(quán)利為代價,換取進入社會保障制度的準入資格。農(nóng)民進入社會保障制度是否必須以失去土地為代價？將征地制度改革與被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)整合在一起的換保障制度設(shè)計缺失的關(guān)鍵問題是什么？實踐中應(yīng)如何在把握中國土地制度改革和社會保障制度建設(shè)大方向前提下,規(guī)范地方政府大力推進的換保障制度？本文從梳理“土地是農(nóng)民的社會保障”觀點入手,在分析土地換保障制度推行中所面臨邏輯困境的基礎(chǔ)上,對上述問題逐一解析。

2 “土地是農(nóng)民的社會保障”觀點溯源

2.1 理論探討

盡管現(xiàn)有文獻對土地、農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地等基本概念缺乏科學嚴謹界定,著眼于中國農(nóng)村正式社會保障制度建設(shè)嚴重滯后的現(xiàn)實,已有研究還是將農(nóng)用地特有的生產(chǎn)功能升華為土地對農(nóng)民的保障職能,進而推演出土地是農(nóng)民社會保障的結(jié)論。

姚洋認為,“土地作為社會保障的替代物,為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障”[1]。溫鐵軍發(fā)現(xiàn),大包干后的政府將土地所有權(quán)交與村社,“不再承擔農(nóng)民的社會保障和農(nóng)村公共開支,而轉(zhuǎn)由耕地來承擔”；對許多耕地不足一畝的農(nóng)戶來說,耕地已經(jīng)不具備生產(chǎn)資料的性質(zhì),而成了他的社會保障[2-3]。劉慧芳從資源經(jīng)濟學研究視角提出農(nóng)用地“對農(nóng)民具有社會保障價值和為社會提供糧食安全作用而產(chǎn)生的社會穩(wěn)定功能價值”[4]。常進雄認為,現(xiàn)階段土地不僅是基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素,還承擔著基本社會保障和就業(yè)保障作用[5]。陳劍波則強調(diào),“作為一種特殊的生產(chǎn)要素,土地具備生產(chǎn)要素職能、財產(chǎn)職能、社會保障職能”。另有研究認為,農(nóng)用地不但承擔著農(nóng)民的基本生活保障和養(yǎng)老保險功能,而且其“失業(yè)保險功能是顯而易見的”[1,6-7]。

對廣大農(nóng)民而言,具有社會保障功能的土地可能并不僅限于農(nóng)用地。人們注意到中國農(nóng)村宅基地低償甚至無償取得的法律規(guī)章與現(xiàn)實國情,在宅基地制度變遷中,逐漸接受了宅基地使用權(quán)是農(nóng)民一項福利待遇的觀點,得出宅基地使用權(quán)無償取得制度具有特殊社會保障功能的結(jié)論[8]。

綜上,“土地是農(nóng)民的社會保障”觀點可從狹義和廣義兩個層面理解。狹義上,該觀點特指農(nóng)用地（尤其是耕地）承擔著農(nóng)民的社會保障功能；廣義上,該觀點泛指農(nóng)用地和農(nóng)村宅基地承擔著農(nóng)民的社會保障功能。

2.2 實證研究

已有研究對土地保障功能進行了細分。錢忠好指出,土地對農(nóng)民具有直接經(jīng)濟收益效用[9]；黃祖輝等更強調(diào)征地后得到補償?shù)男в肹10]。相比之下,劉紅梅等的研究更為系統(tǒng),提出土地多重效用論,并將土地效用歸納為生活保障、提供就業(yè)、子女繼承、增值、直接收益、重新獲取免掏大筆費用6個方面[11]。研究者在湖北鐘祥、荊門、恩施以及浙江、江蘇、上海等地的實證分析得出,除荊門土地保障效用接近0.4以外,其他地區(qū)均在0.5以上,表明隨著非農(nóng)收入水平的提高,土地的生活保障功效提高,而直接經(jīng)濟收益和就業(yè)功效降低[11-15]。

3 土地換保障制度探索

3.1 土地換保障的理論探索與實踐進展

學界對于土地換保障若干基本理論問題并未達成共識,甚至在土地換保障內(nèi)涵界定上也存在不同見解。較早時期陳頤提出的初步設(shè)想是,“農(nóng)民因年老、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)或進入小城鎮(zhèn)定居等原因退出承包地,由轉(zhuǎn)包者繳納一定數(shù)量費用使其加入社會保障；或在土地征收時以部分征地補償費為被征地農(nóng)民建立社會保險的一種制度設(shè)計”[7]。后續(xù)研究從不同視角切入,逐漸形成兩種代表性觀點。一是從推進征地制度改革的視角闡述土地換保障制度安排。盧海元強調(diào),土地換保障核心在“換”：土地換保障交易中,應(yīng)充分考慮市場經(jīng)濟與土地征收對農(nóng)民產(chǎn)生的實質(zhì)影響,以妥善安置農(nóng)民的實際成本為參照,提高現(xiàn)行征地補償標準；修改土地管理法等相關(guān)法律法規(guī),將土地補償和安置補助主要用于解決被征地農(nóng)民的社會保障和就業(yè)安排；同時,將10%—30%的土地出讓收益專門用于解決被征地農(nóng)民社會保障問題[16]。二是從促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的角度闡述土地換保障制度安排。姜長云指出,應(yīng)當把增強土地養(yǎng)老保障能力與發(fā)展正式的養(yǎng)老保障制度結(jié)合起來,一方面通過促進土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,另一方面拓寬資金籌集渠道,將農(nóng)民納入真正意義的社會保障[17]。鄭雄飛認為,土地換保障構(gòu)建了一種新型土地流轉(zhuǎn)補償方式,利于保障農(nóng)民生存與發(fā)展權(quán),能夠促進土地有效流轉(zhuǎn),實現(xiàn)土地資源和勞動力的優(yōu)化組合,但要分清哪些保障可以換,哪些不能換[18]。

實踐層面,土地換保障制度是在中央關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會保障政策導向日漸明朗的條件下逐步推進的。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》明確要求地方政府采取“提高安置標準等切實措施,使無地農(nóng)民得以支付社會保障費用”；2006年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》專門強調(diào),要“健全對被征地農(nóng)民的社會保障”；特別是《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》發(fā)布后,被征地農(nóng)民“社會保障費用不落實的不得批準征地”,“先保后征”的規(guī)定卡住了地方政府充盈其“第二財政”的渠道,許多城市開始嘗試推行土地換保障。

3.2 土地換保障制度實施范圍快速擴張原因分析

相關(guān)法律強調(diào)征地需以公共利益為前提,但土地征收在滿足城市化與工業(yè)化用地需求方面也發(fā)揮著重要作用。公益征收與非公益征收混同條件下,農(nóng)民失地后應(yīng)怎樣補償是當前研究重點。理論層面,學界普遍認同現(xiàn)行征地補償偏低的觀點,而在實踐層面,補償數(shù)額成為觸發(fā)農(nóng)民抗爭意識、決定征地矛盾尖銳程度的重要因素。土地換保障制度能夠以不同方式、不同程度地提高補償水平,從而達到緩解征地雙方矛盾的目標。一是根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》以及國土資源部《關(guān)于開展征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》精神,在統(tǒng)一年產(chǎn)值及區(qū)片綜合地價測算時突出強調(diào)土地的保障效用,直接提高補償水平；二是依據(jù)《物權(quán)法》第42條規(guī)定,在足額支付土地補償、安置補助等費用后,單獨列支“被征地農(nóng)民的社會保障費用”,增加補償總額度；三是通過為參保對象統(tǒng)籌賬戶注入一定比例的土地出讓金,讓部分農(nóng)民分享到“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后地價的增值。此外,土地換保障制度安排直面廣大農(nóng)村社會保障建設(shè)嚴重滯后現(xiàn)實,該制度所倡導的分類、分步驟解決被征地農(nóng)民社會保障問題的思路符合了新中國成立后中國社會保障制度建設(shè)的一般路徑,因此在實施過程中能夠得到地方政府的普遍認可。

4 土地換保障制度面臨的邏輯困境

4.1 參保主體的選定

伴隨成員身份認定而自然擁有的絕對平等的土地權(quán)利構(gòu)成了集體所有制基本內(nèi)核。由于成員邊界的非封閉性,集體內(nèi)部土地使用權(quán)分配格局也始終處于變化中。長期以來,以絕對平均主義為基本內(nèi)核的集體所有制對于農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定都發(fā)揮著舉足輕重的作用。承認“土地是農(nóng)民的社會保障”,就應(yīng)當承認對集體內(nèi)每個成員而言土地均承擔著社會保障功能,此為邏輯一致性使然。但事實上,當農(nóng)民以土地換取社會保障時,并非每個成員都可以成為參保主體,此時土地換保障制度內(nèi)在邏輯一致性發(fā)生斷裂。

《土地管理法》第47條規(guī)定,安置補助費的多寡要“按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算”。很明顯,實際失地農(nóng)民并不一定等同于需安置農(nóng)業(yè)人口。因為按照法律規(guī)定,需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量是由征地面積和某個特定時點的人均耕地占有量這兩個因素決定的。在征地面積給定條件下,人均耕地占有量時點的選擇成為決定需要安置農(nóng)業(yè)人口數(shù)量的惟一因素。更重要的是,這個環(huán)節(jié)為強勢利益集團提供了極大的操作空間。事實上,這種計算思路已與“土地是農(nóng)民的社會保障”觀點相去甚遠。

調(diào)查發(fā)現(xiàn),不同城市關(guān)于參保主體準入門檻有各不相同的規(guī)定,“土地是農(nóng)民的社會保障”觀點在具體的征地語境下進一步扭曲。比如,煙臺規(guī)定一次性征地后人均耕地減少0.03 hm2以上,被征地集體全部成員均可作為參保主體；臨沂和棗莊規(guī)定,征地后農(nóng)用地少于0.01 hm2者可作為參保主體；青島、泰安、威海則將參保主體準入門檻界定為農(nóng)用地少于0.02 hm2[19]。

4.2 保險項目的選擇

新中國成立后,中國社會保障制度建設(shè)處于不斷探索與完善中。20世紀90年代,《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》將中國正式的社會保障制度界定為社會保險、社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫4個方面,其中,社會保險包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷5個項目?；\統(tǒng)講“土地是農(nóng)民的社會保障”,但又不能令人信服地說明土地究竟承擔怎樣的保障,主張農(nóng)民以土地換保障,卻又難以確切地回答究竟土地可以置換何種保險項目,無論是理論上還是實踐中,土地換保障制度都處境尷尬。

理論研究層面,學界對于究竟以土地權(quán)利置換何種保險項目存在多種意見。僅“兩保障說”就有以土地換取養(yǎng)老和失業(yè)保險,或養(yǎng)老和醫(yī)療保險,或最低生活保障和醫(yī)療保險等多種不同主張。截至2009年9月底,全國已有29個省（直轄市、自治區(qū)）出臺了被征地農(nóng)民社會保障實施辦法,1200多個縣（市、區(qū)）開展了被征地農(nóng)民社會保障工作,1300多萬被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老保障或基本生活保障制度[20]。值得注意的是,各地為被征地農(nóng)民選擇的保險項目各不相同,甚至差別迥異。據(jù)不完全統(tǒng)計,能夠為被征地農(nóng)民建立養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險以及最低生活保障的城市較少,相當一部分城市僅有養(yǎng)老或醫(yī)療保險[21]。

4.3 保障水平的確定

確定保障水平是社會保障制度建設(shè)中的一項重要內(nèi)容。一般來說,社會保障水平過高會增加政府財政負擔,減少用于擴大再生產(chǎn)的資金投入量；社會保障水平過低則既不利于勞動力再生產(chǎn),也不利于人民生活水平的提高。承認“土地是農(nóng)民的社會保障”觀點,或者更具體地說,承認土地承擔養(yǎng)老保險功能,在給付水平如何確定的問題上,換保障制度陷入理論和實踐層面的雙重困境。

以土地換取何種保障問題上大體有5種意見：一是主張通過大規(guī)模的財政轉(zhuǎn)移支付,一步到位地將被征地農(nóng)民納入城市或城鎮(zhèn)保障體系中[22]；二是主張為被征地農(nóng)民建立低水平且相對獨立的社會保障制度[23-24]；三是主張納入當前各地正在大力推進的新農(nóng)保中[25]；四是主張按被征地所處區(qū)片,因地制宜地將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社?；颡毩⒈Ｕ象w系[26]；五是主張納入商業(yè)保險[27-28]。

以浙江、山東兩省部分地市調(diào)查數(shù)據(jù)粗略推測全國被征地農(nóng)民的保障水平,雖然精準度較差,但也不失為一種簡便易行的方法。從浙江省10城市土地換保障的實踐進展看,除嘉興市參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險外,金華、湖州等6城市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障參考城市最低生活保障水平設(shè)計[29]；10城市中,僅有衢州和金華明確公布了養(yǎng)老保障金月發(fā)放標準的增長辦法。山東12個被調(diào)查的地級市中,有6城市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險月領(lǐng)取標準低于城鎮(zhèn)低保；3城市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險月領(lǐng)取標準略高于城鎮(zhèn)低保水平[19]。經(jīng)濟發(fā)達省份被征地農(nóng)民社會保障水平尚且如此,欠發(fā)達或不發(fā)達地區(qū)狀況如何也就可想而知了。

4.4 保障資金的籌集

土地換保障資金籌集可以概括為“三個一點”：個人出一點、集體補一點、政府拿一點。進一步分析,農(nóng)民保障資金主要來源于安置補助和部分土地補償；集體經(jīng)濟組織補貼主要來自于土地補償；地方政府補助則多數(shù)來源于土地出讓金。顯然,被征地農(nóng)民社會保障資金實際上來自于征地補償和部分“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后地價的增值收益。也就是說,被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)所需資金能否順利籌集是以維持現(xiàn)行征地制度正常運行為基本前提的。土地換保障制度獨特的資金籌集方式使其面臨雙重困境。

首先,如果承認“土地是農(nóng)民的社會保障”觀點,那么無論近郊還是遠郊,土地對于農(nóng)民都應(yīng)當發(fā)揮所謂社會保障的作用。甚至可以說,在區(qū)位條件差、非農(nóng)就業(yè)機會少、農(nóng)民自身素質(zhì)低的偏遠農(nóng)村,土地承擔的保障功能應(yīng)當遠勝于近郊或城中村。但調(diào)查發(fā)現(xiàn),許多城市土地換保障僅在特定范圍——如城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)實行,這樣一個附加的特殊限制條件不僅使“土地是農(nóng)民的社會保障”觀點的邏輯一致性再度發(fā)生斷裂,而且使人們不禁對土地換保障制度的終極目標產(chǎn)生懷疑。

其次,《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》已將明確界定公共利益內(nèi)涵以限制政府動用征地公權(quán)力,提高征地補償標準,探索集體建設(shè)用地直接入市分享城市化成果有效機制作為改革主攻方向。但是,土地換保障制度將改革者關(guān)注的焦點由如何限制公權(quán)力引向農(nóng)民社會保障制度如何建設(shè)；由集體建設(shè)用地入市分享城市化成果引向社會保障資金籌集時農(nóng)民、集體、地方政府的責任分擔。雖然部分城市實施換保障制度后確實使補償水平有所提高,征地矛盾得到一定程度緩解,但以改良現(xiàn)行征地制度為基本前提的土地換保障事實上已經(jīng)偏離了改革的大方向。

5 土地換保障制度困境的出路

需要明確的是,農(nóng)民參保并不應(yīng)當以犧牲土地權(quán)利為前提條件。土地換保障制度涉及兩方面問題：一是土地征收后的合理補償與分配,二是農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的政府責任定位。征地后的合理補償與分配構(gòu)成討論被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)的約束條件。離開了這個約束條件,既可能激發(fā)“一攬子”解決被征地農(nóng)民社會保障問題的改革暢想,也可能因混淆征地補償與財政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系、模糊政府責任導致應(yīng)保不?，F(xiàn)象的大量泛濫。拋開這兩方面的問題,單純從“土地是農(nóng)民的社會保障”觀點出發(fā),討論如何為被征地農(nóng)民建立社會保障必定是舍本逐末的,土地換保障難以從根本上解決征地補償標準偏低問題。

制度創(chuàng)新的目標在于解決經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的現(xiàn)實問題,只有解決好眼前的問題,才能為今后改革的進一步深化贏得時間和創(chuàng)造條件。制度創(chuàng)新又不能僅僅將解決現(xiàn)實問題作為其終極目標,實踐已經(jīng)屢次證明,缺乏遠見、急功近利的制度設(shè)計只能陷入“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的死循環(huán)。本文認為,面對土地換保障制度困境,應(yīng)在短期和長期兩個時間維度尋找解決問題的出路。

短期來看,要從4個方面開展工作：首先,明晰集體成員間的土地權(quán)利,為土地換保障制度的順利推行創(chuàng)造良好條件。研究表明,近年相當比例征地糾紛是由征地補償在集體內(nèi)分配不公導致的。在對待農(nóng)村土地制度問題上應(yīng)當大膽創(chuàng)新,充分利用集體所有制特有的制度彈性空間,積極探索切實可行的明晰農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的方式方法。其次,進一步提高征地補償標準,讓農(nóng)民最大程度地分享城市化帶來的好處。公益征收條件下,農(nóng)民得到的征地補償應(yīng)當至少與農(nóng)地最佳使用時土地所有權(quán)價值相當；非公益征收條件下,需建立健全農(nóng)民利益訴求表達機制,讓農(nóng)民有平臺、有機會參與到“農(nóng)轉(zhuǎn)非”地價增值分配博弈中,只有這樣才有可能較大幅度地提高農(nóng)民分享增值的比例。第三,將被征地農(nóng)民納入保障體系,必須尊重農(nóng)民意愿,遵循社會保障制度建設(shè)自身客觀規(guī)律。切實改變地方政府一貫秉持的家長作風,社會保險項目選擇要注意傾聽農(nóng)民意見。保障水平、給付增長機制確定要建立在科學嚴謹?shù)谋ｋU精算基礎(chǔ)上,同時應(yīng)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障預留制度接口。第四,有效遏制地方政府尋利動機。在土地收益分配問題上,地方政府與農(nóng)民之間是此消彼漲關(guān)系。地方政府既是換保障制度實施者,又是潛在受益人的雙重身份往往使其難以遏制逐利沖動。因此,必需建立健全土地換保障制度運行風險評估及預警機制,最大程度地遏制地方政府尋利動機,確保農(nóng)民權(quán)益不受損害。

長期來看,保障農(nóng)民長遠生計還需兩手抓。一方面,政府要勇于擔當被征地農(nóng)民社會保障建設(shè)責任,這不僅局限于制度建設(shè)上,而且要體現(xiàn)在財政支持力度上。另一方面,繼續(xù)深化改革,具體有4個方面內(nèi)容：第一,以明確界定公共利益內(nèi)涵為切入點推動征地制度改革,切斷地方政府賣地生財?shù)那?遏制其濫用公權(quán)力、借土地征收隨意侵害農(nóng)民集體土地權(quán)益行為。第二,積極探索符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃條件下,集體建設(shè)用地直接入市分享城市化成果的有效機制,逐漸打破地方政府高度壟斷一級土地市場的格局,讓農(nóng)民的土地財產(chǎn)屬性得到彰顯。第三,改革不合理的財稅體制,讓地方政府從土地交易環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)獲取可持續(xù)的稅收,為其擺脫對土地財政的過度依賴創(chuàng)造條件；理順財權(quán)與事權(quán)關(guān)系,改變當前事權(quán)盡可能下放、優(yōu)質(zhì)稅源盡可能上收的不合理狀況。第四,探求多元化的城市公共投資機制,讓市場機制發(fā)揮應(yīng)有作用,將地方政府從城市建設(shè)主導者的身份中解脫出來。

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