張遠索，張占錄

（1.北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院，北京 100191；2.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

1 引言

中國農(nóng)村居民點建設(shè)用地利用粗放,隨著農(nóng)地整理潛力的挖潛實現(xiàn),農(nóng)村居民點整理成為實現(xiàn)耕地保有目標(biāo)的重要途徑。很多學(xué)者就農(nóng)村居民點整理的潛力、模式、驅(qū)動力、效果評價等問題進行了研究。張正峰等[1]分析了農(nóng)村居民點整理潛力的內(nèi)涵和評價指標(biāo)體系,周寧等[2]通過建立人地關(guān)系評價指標(biāo)體系對農(nóng)村居民點整理理論潛力進行修正；張娟鋒等[3]認為不同類型農(nóng)村居民點應(yīng)采取不同整理模式,王銳等[4]根據(jù)不同的土地利用條件將研究區(qū)域進行了土地整理模式分區(qū)；柳博會等[5]以煤炭城市為例,研究了農(nóng)村居民點整理的驅(qū)動力問題；谷曉坤等[6]在分析農(nóng)村居民點整理影響機理的基礎(chǔ)上構(gòu)建了整理效果評價指標(biāo)體系,認為大城市郊區(qū)總體適宜開展農(nóng)村居民點整理,其整理效果受政府財政能力和農(nóng)民收入的影響。

現(xiàn)階段中國農(nóng)村居民點整理實踐中,仍然存在很多問題。究其原因,絕大多數(shù)情況下,當(dāng)事農(nóng)民認為自身利益沒有得到保障,或認為利益分配不公。有少數(shù)文獻關(guān)注到了農(nóng)村居民點整理中的農(nóng)民意愿[7]、農(nóng)民利益保護[8]等問題,可視為進行利益協(xié)調(diào)的思想萌芽。從農(nóng)村居民點整理所涉主體的維度看,各級政府、開發(fā)商、村集體、農(nóng)民個人等多元主體都有其相應(yīng)利益訴求；從追求的具體利益的類型維度看,經(jīng)濟利益、社會利益、生態(tài)利益等具體利益構(gòu)筑成多元利益格局。從現(xiàn)有文獻看,利用上述二維視角研究多元利益的理論成果非常少見。本文擬在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上,從農(nóng)村居民點整理所涉各方主體、追求利益的具體類型等兩個維度,分析現(xiàn)階段中國農(nóng)村居民點整理存在的問題,提出多元利益格局優(yōu)化思路,旨在為有關(guān)部門制定決策提供參考。

2 中國農(nóng)村居民點整理模式分類與利益分配

2.1 中國農(nóng)村居民點整理模式分類

受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同、待整地塊現(xiàn)狀條件各異、地方政府管理思路有別等因素影響,現(xiàn)階段中國農(nóng)村居民點整理模式眾多。按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)有不同分類結(jié)果,從文獻資料看,常見的分類標(biāo)準(zhǔn)有整理前后農(nóng)村居民點形態(tài)變化、整理行為實施主體、整理過程中融資主體等劃分依據(jù)[9-11],其分類結(jié)果依次包括：農(nóng)村城鎮(zhèn)化型、自然村縮并型、中心村內(nèi)調(diào)型、異地遷移型；政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、村集體自主型、村民自發(fā)型；政府融資型、企業(yè)融資型、村集體融資型、村民個人融資型。也有文獻根據(jù)在整理過程中是否發(fā)生農(nóng)民上樓現(xiàn)象,粗分為兩大類模式[12-13]。另外也有很多模式冠之地名用以體現(xiàn)其地方特色[14-15],比如華明模式、深圳模式等。

2.2 中國農(nóng)村居民點整理利益分配

中國不同的農(nóng)村居民點整理模式,催生不同的利益分配格局,其具體整理利益的來源、參與分配利益的主體、具體的分配方式方法等都不盡相同。絕大多數(shù)整理模式中,涉及各級政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農(nóng)民個人等利益主體,具體整理利益包括經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大方面的效益。限于篇幅,本文僅列示包含當(dāng)前最主要整理模式“農(nóng)民上樓”的“依據(jù)整理后農(nóng)民是否上樓、是否用宅基地換房等”分類標(biāo)準(zhǔn)下的整理模式利益分配情況（表1）。

3 農(nóng)村居民點整理實地調(diào)研分析

近年來中國各地農(nóng)村居民點整理多數(shù)以“農(nóng)民上樓（宅基地換房）”模式為主,為了更深入揭示各級政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農(nóng)民個人等多元利益主體訴求的經(jīng)濟利益、社會利益、生態(tài)利益等多元利益在實踐層面的二維多元利益分配問題。2011年由中國人民大學(xué)學(xué)生組成的調(diào)研團隊（寒假14人、暑假42人）,根據(jù)便利抽樣原則,前往國內(nèi)各省市調(diào)研,調(diào)研地區(qū)存在“農(nóng)民上樓（宅基地換房）”整理模式且獲取調(diào)研數(shù)據(jù)的有37人,所涉地區(qū)包括北京、上海、安徽、福建、甘肅、廣東、貴州、河北、河南、湖北、江蘇、遼寧、山東、四川、浙江、廣西、內(nèi)蒙古、新疆18個省、市、自治區(qū),主要就農(nóng)民自愿性、對置換標(biāo)準(zhǔn)及實際補償?shù)臐M意度、政府就業(yè)支持力度、換房后主要經(jīng)濟來源、總體幸福感變化等問題進行分析。以上問題有效問卷最少895份,最多1026份,結(jié)果如圖1所示。

表1 中國農(nóng)村居民點整理具體模式的利益分析Tab.1 Interests analysis of different concrete modes of rural residential land consolidation in China

從全國層面看,農(nóng)民“被迫上樓”的比例高達19.96%,遠高于理想值,這也是土地整理領(lǐng)域群體性事件頻發(fā)的主要原因。其根源在于農(nóng)民認為補償標(biāo)準(zhǔn)不合理、對補償文件的樂觀性誤讀或事實上的補償縮水,加之換房后經(jīng)濟來源以及工作崗位、生活保障的匱乏,導(dǎo)致較大比例的農(nóng)民不支持上樓模式。產(chǎn)生這些問題的癥結(jié)在于產(chǎn)權(quán)不清、利益分配不公、配套政策不完備等,農(nóng)村居民點整理利益分配格局亟需調(diào)整與優(yōu)化。

4 中國農(nóng)村居民點整理利益協(xié)調(diào)及格局優(yōu)化

4.1 進一步明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊化的問題至今未得到實質(zhì)性解決,雖然農(nóng)村土地在名義上屬于農(nóng)民所有,但是“農(nóng)民集體”所有而不是“農(nóng)民個人”所有。同時,中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)不是完全意義上的土地所有權(quán),沒有充分地、完整地擁有占有、使用、收益、處分權(quán)利。農(nóng)村集體這種模糊的土地所有權(quán)狀態(tài)如果長期維持,勢必會有越來越多的強勢群體剝奪農(nóng)民利益,如違背農(nóng)民意愿強迫其“上樓”,放棄宅基地和耕地等。當(dāng)然有部分不愿意上樓的農(nóng)民是因為主觀上覺得補償不到位,不排除其漫天要價的主觀故意。進一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)尤其是土地所有權(quán)的主體及其權(quán)利應(yīng)有的利益內(nèi)涵,是維持各方長久利益的根源（圖2）。

4.2 研究適合國情的土地發(fā)展權(quán)配置模式

農(nóng)村居民點整理過程中,政府、村集體與農(nóng)民的土地利益沖突是以土地發(fā)展權(quán)價值的爭奪為核心,根源在于產(chǎn)權(quán)設(shè)計與治理結(jié)構(gòu)存在內(nèi)在缺陷[16]?？稍囉猛恋匕l(fā)展權(quán)的理念進行農(nóng)村居民點整理：（1）根據(jù)相關(guān)規(guī)劃,把不同地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)予以量化,如在承認符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)前提下,確定政府與村集體經(jīng)濟組織分配比例,村集體所獲發(fā)展權(quán)可以上市交易[17]。（2）農(nóng)村居民點整理中,尤其是農(nóng)民上樓模式中,政策上認可居民點整理過程也是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)退出的過程。農(nóng)民在農(nóng)村居民點整理過程中,不僅失去宅基地永久使用權(quán)、耕地承包經(jīng)營權(quán)（部分地區(qū)）,同時還隱性失去土地發(fā)展權(quán),因此在補償農(nóng)民過程中,不宜簡單對比整理前后農(nóng)民利益增減。（3）通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式,體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)思想。當(dāng)前形勢下,更宜采取財政轉(zhuǎn)移支付這種相對保守的方式對偏遠、落后的農(nóng)村進行補償,找準(zhǔn)對象,加大財政回補力度。

4.3 重新考量農(nóng)民應(yīng)得利益

農(nóng)民所得利益的多少,既受制于整個利益蛋糕做得多大[18],也受制于利益蛋糕如何分配。農(nóng)村居民點整理中新產(chǎn)生的利益如何分配,決定于各方對土地產(chǎn)權(quán)尤其是所有權(quán)的占有情況。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有,農(nóng)民個人是村集體這一系統(tǒng)的組分,因此,可以認為在農(nóng)村土地權(quán)利狀態(tài)未發(fā)生變化時,農(nóng)民對土地所有權(quán)的占有是隱性的,一旦發(fā)生變化,農(nóng)民作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的具體組分,其得到的補償數(shù)量應(yīng)該是非?？捎^的?，F(xiàn)在政府規(guī)定了如果因為“公共利益”的需要,則可以對農(nóng)村土地進行征收。在此背景下,對農(nóng)民的具體補償數(shù)額的推算變得非常困難,尤其是城市住宅建設(shè)也劃歸為公共利益后,這一補償難題分布更加廣泛。

圖2 農(nóng)村土地所有權(quán)現(xiàn)狀及確權(quán)行為發(fā)生機制Fig.2 Status of rural land ownership and occurrence mechanism of right confirmation

“農(nóng)民自用的建設(shè)用地權(quán)一旦經(jīng)由市場競價,可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財富”[19]。農(nóng)民在征地過程中完全處于劣勢地位,他們得到的補償僅僅是土地級差地租中的小部分,大部分被各級政府和開發(fā)商拿走了[20]。實踐中,中國多數(shù)地方農(nóng)民“上樓”以后只能得到一套住房,整理后的“利益”一般無法兌現(xiàn)。農(nóng)民群體在利益博弈中處于弱勢,需要局外主體——中央政府進行有效監(jiān)督和嚴格管理,補償?shù)某叨纫残枰醒胝畞砗饬俊?/p>

4.4 緩解農(nóng)民后期恐懼感以及城市化的沖擊

很多農(nóng)民接受不了當(dāng)前農(nóng)村居民點整理的主流形式——“農(nóng)民上樓”,一方面由于補償不夠,另一方面源自內(nèi)心深處“失去土地?zé)o依無靠”的擔(dān)心和恐懼。永久使用權(quán)的宅基地、長期可承包的農(nóng)地、雖然虛幻但可抱有幻想的土地所有權(quán),對于長期務(wù)農(nóng)的農(nóng)民來說其重要性不言而喻。糧食雖然價格便宜,但是可保證衣食無憂①農(nóng)民上樓后是否繼續(xù)耕作農(nóng)地,各地“農(nóng)民上樓”情況不一樣,有的是可以繼續(xù)耕種,有的是農(nóng)民全部市民化,享受市民待遇,放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。；平房雖簡陋,但不用交各種稅費,更重要的是無限期擁有。因此“上樓”以后沒有耕地可種的農(nóng)民,如果補償數(shù)額不夠多,則其后期生活質(zhì)量堪憂。雖然這部分人享受了城市居民待遇,但多數(shù)沒有一技之長,即便找到工作,薪水也較低,遠不如傳統(tǒng)意義上的城市居民的城市生活能力強。同時,城市生活對原有思想意識和生活方式的沖擊,也是政府需要考慮的重要問題。農(nóng)民后期生活來源的持續(xù)性保障,雖然地方政府有能力做到,但是對某些農(nóng)民來說,失去了土地,就失去了生活的底氣。消除農(nóng)民的心理恐懼并切實給予足夠補償、后期分紅等保障,培訓(xùn)農(nóng)民技能進而幫助其落實工作等,都是政府需要考慮的農(nóng)民的長遠利益。

4.5 客觀評價“農(nóng)民上樓”所依據(jù)的政策平臺

首先,掛鉤政策的初衷是加速城鎮(zhèn)化發(fā)展,提高土地利用率,改善農(nóng)民生活條件,通過掛鉤政策,土地價值得以迅速提升。其次,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實施環(huán)節(jié)問題較多。無論是現(xiàn)實中農(nóng)民“被上樓”事件,還是各城市對農(nóng)民補償力度的巨大差異,都說明掛鉤政策在實施過程中存在很多問題。再次,當(dāng)前中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策試點批準(zhǔn)節(jié)奏過快,也暴露出很多問題?！皰煦^”政策需放緩節(jié)奏,慎重操作,以此來爭取制定和完善相關(guān)配套政策的時間?？陀^評價“農(nóng)民上樓”這一中國當(dāng)前農(nóng)村居民點整理主流模式所依據(jù)的政策平臺——城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,有利于中央政府科學(xué)、合理制定后續(xù)相關(guān)政策,其產(chǎn)生的社會利益是巨大的。

4.6 抑制城市高房價：防止“消滅空心村，出現(xiàn)空心城”

城市房價的高企與持續(xù)上漲,很大程度上決定了城市郊區(qū)農(nóng)村居民點整理的模式。利用結(jié)余出來的土地進行商品房開發(fā),“農(nóng)民上樓”模式能迅速而且大量回籠資金,因此全國各地城市郊區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村居民點整理工作熱情高漲。在這背后,是炒作性資金對城市房源的大幅度壟斷,而這種壟斷行為與城市房價的持續(xù)非理性上漲又互為影響。一方面,集中農(nóng)民上樓是為了“高效利用土地”,另一方面,城市住房資源的壟斷和控制,導(dǎo)致建成區(qū)用地效率低下。在這個總效益近乎為零的運作系統(tǒng)中,不同主體的各種利益發(fā)生變化和轉(zhuǎn)移（圖3）[21]。有學(xué)者曾通過考察日本及美國房地產(chǎn)泡沫的產(chǎn)生與破滅,提出要堅持采取綜合措施治理房地產(chǎn)價格過快上漲[22]。放任房價長期虛高運行,對中央政府而言,可能要付出巨大的政策代價來彌補房地產(chǎn)泡沫帶來的負社會收益。

4.7 媒體輿論客觀公正

媒體應(yīng)該實事求是,不夸大事實,不帶動更多農(nóng)民產(chǎn)生對“上樓”的抵觸心理。針對個別地方出現(xiàn)開發(fā)商或地方政府嚴重損害農(nóng)民利益的事件,媒體工作者要有媒體人的職業(yè)道德、正義膽識和歷史責(zé)任感,給予報道、曝光。這有利于中央政府制定相關(guān)政策,有利于社會的和諧發(fā)展。媒體輿論客觀公正,在很大程度上能確保中國農(nóng)村居民點整理工作公開透明地運作,對各方都產(chǎn)生正面效益。

圖3 “農(nóng)民上樓”模式病理分析Fig.3 Pathological analysis of farmers relocated to high floor-area ratio mode

本文采用專家小組打分法,得出以上各項建議性措施對農(nóng)村居民點整理主體各種利益的影響程度（表2）。

表2 各政策建議對農(nóng)村居民點整理主體的利益影響①表格中未出現(xiàn)“村集體”,出于以下考慮：如村集體代表如村干部與農(nóng)民保持一致,則各新增利益與農(nóng)民個人相同；如不與農(nóng)民個人同一利益集團,則情況過于復(fù)雜,不予逐項分析。Tab.2 Impacts of every policy suggestion on the actors’ interest in rural residential land consolidation

總體看,各項措施的出臺將給中央政府和農(nóng)民個人帶來相對更多的利益,不同之處在于農(nóng)民個人會獲得更多經(jīng)濟利益,中央政府則會獲得更多社會效益。農(nóng)民獲得更多的經(jīng)濟利益,是其內(nèi)心渴望也是現(xiàn)實需求,中央政府獲得更多的社會效益,則是國家長治久安之根本。由于與中央在土地財政上存在著利益輸送機制,地方政府的經(jīng)濟利益與中央政府基本上一致,但是其獲得的社會效益雖與中央政府正相關(guān)但絕對數(shù)量要少,這是因為相對于中央政府,在經(jīng)濟利益面前,地方政府沒有把社會效益看得那么重要。同時,可以看到開發(fā)企業(yè)在這些政策調(diào)整中獲得利益最少。上述政策建議的出臺將會打破現(xiàn)有利益格局,適度降低開發(fā)企業(yè)利潤,轉(zhuǎn)化為農(nóng)民個人的經(jīng)濟利益與中央政府的社會利益。這將是中國農(nóng)村居民點整理中二維多元利益格局優(yōu)化的出路。

5 結(jié)語

中國農(nóng)村居民點整理具體操作形式多樣,現(xiàn)階段多以“農(nóng)民上樓”為特征。實踐層面尚存在較多問題,其根源在于利益協(xié)調(diào)不合理。本文運用二維視角,構(gòu)建居民點多元主體的多元效益分配機制。

制度層面上,需要進一步明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)尤其是土地所有權(quán)的歸屬是解決土地問題的根本。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán),尤其是農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問題,是解決農(nóng)村居民點整理中的利益分配問題的基礎(chǔ),也是各方主體利益格局優(yōu)化的關(guān)鍵。政策層面上,一是要正確認識、客觀評價掛鉤政策?？陀^評價城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,有利于中央政府科學(xué)合理地制定后續(xù)相關(guān)政策,政策收益巨大。二是要抑制城市高房價,防止出現(xiàn)“消滅空心村,出現(xiàn)空心城”現(xiàn)象,保證實現(xiàn)土地整理“增加耕地”的政策初衷。物質(zhì)層面上,一是重新考量農(nóng)民在土地整理環(huán)節(jié)應(yīng)得的利益份額,二是立足長遠解決失地農(nóng)民后顧之憂。在整理過程中涉及農(nóng)民騰退宅基地和承包地的,在物質(zhì)補償上保證農(nóng)民利益。文化層面上,一是幫助緩解城市化給農(nóng)民思想和生活方式的沖擊,通過職能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等方式使其盡快適應(yīng)新的生活環(huán)境,二是媒體輿論要客觀公正,利于政府、農(nóng)民、企業(yè)等各方主體理性判斷,以使社會總效益最大化。技術(shù)層面上,根據(jù)中國發(fā)展階段進行中國特色的土地發(fā)展權(quán)配置,選取試點后綜合考慮,謹慎試用。

上述政策建議如落地實施,將打破現(xiàn)有利益格局,由開發(fā)企業(yè)適度讓出利潤,轉(zhuǎn)化為農(nóng)民個人的經(jīng)濟利益與中央政府的社會利益。從現(xiàn)階段看,也是中國農(nóng)村居民點整理二維多元利益格局優(yōu)化的最佳出路。

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