葛亞軍 彭艷軍

【摘要】食品小作坊、小攤販遍布于城市和城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，物美價(jià)廉的優(yōu)勢是這些小作坊、小攤販擁有廣大的市場，同時(shí)，他們的存在也方便了市民的生活。但是，最近曝出的“染色饅頭”、“臭味香干”、“甲醛鴨血”等小作坊、小攤販生產(chǎn)銷售的安全問題，也越來越引起人們的關(guān)注和警覺。

【關(guān)鍵詞】小作坊；小攤販；食品安全；監(jiān)管

食品小作坊、小攤販非常廣泛地分布在人們周圍，為人們的生活提供了便利的服務(wù)和美味的食品。但是，小作坊的衛(wèi)生安全問題也日益令人擔(dān)憂，由于法律、行政權(quán)力配置等種種原因，對于從事食品生產(chǎn)和銷售的小作坊、小攤販的監(jiān)管，困難重重。

一、食品小作坊、小攤販的特點(diǎn)

我國目前存在著大量的從事食品生產(chǎn)和加工行業(yè)的小作坊、小攤販，大都分布在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶或城市居民聚居地區(qū)。他們大都從事的是特色的傳統(tǒng)食品生產(chǎn)加工行業(yè)或快餐類的行業(yè)，來滿足城市居民日常生活的需要。

（一）數(shù)量多、規(guī)模小、分布廣

小作坊、小攤販主要是指生產(chǎn)、加工和銷售人員低于10人的食品從業(yè)單位和個(gè)人。小作坊、小攤販在我國大量存在著，有調(diào)查現(xiàn)時(shí)，從事食品生產(chǎn)銷售的小作坊、小攤販占食品行業(yè)的78.8%，其數(shù)量規(guī)模十分龐大。同時(shí)，小作坊、小攤販的生產(chǎn)規(guī)模和銷售規(guī)模很小，主要是對居民提供現(xiàn)時(shí)的食品服務(wù)，因此，生產(chǎn)經(jīng)營的門面、從業(yè)人員等規(guī)模較小，但是，食品小作坊、小攤販的分布范圍及其廣泛，幾乎遍布我國所有的大中小城市，在每一個(gè)具體的城市中，它主要分布在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶或居民聚集區(qū)，幾乎分散于一個(gè)城市的各個(gè)角落。

（二）風(fēng)險(xiǎn)控制力弱，食品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)大

大多數(shù)食品小作坊、小攤販沒有專門的質(zhì)量審查人員，從原材料的采購、食品的加工到銷售，沒有專門的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度和人員負(fù)責(zé)，質(zhì)量安全無法保障。而且，食品小作坊、小攤販大都位于環(huán)境衛(wèi)生狀況較差的地區(qū)，其生產(chǎn)環(huán)境的衛(wèi)生狀況不理想。而且大多數(shù)小作坊、小攤販不能保證對生產(chǎn)設(shè)施進(jìn)行有效消毒，加工場所的衛(wèi)生條件不符合要求。小作坊、小攤販大都沒有自我檢測的制度和設(shè)備、人員，因此，小作坊、小攤販生產(chǎn)銷售的食品難以控制風(fēng)險(xiǎn)隱患，安全質(zhì)量令人堪憂。

（三）從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)、衛(wèi)生安全意識低

通過筆者的走訪和調(diào)查，我國大多數(shù)在小作坊、小攤販中從事食品生產(chǎn)銷售的人只有中小學(xué)文化，文化水平平均偏低，大部分食品小作坊、小攤販的從業(yè)人員不了解甚至不知道相關(guān)的食品安全法律。因此，食品小作坊、小攤販從業(yè)人員缺乏基本的自律精神，對于食品衛(wèi)生沒有充分的認(rèn)識。同時(shí)，食品小作坊、小攤販從業(yè)人員的自我衛(wèi)生意識比較差，在生產(chǎn)、銷售中不注意自己的衛(wèi)生狀況，很容易產(chǎn)生對食品的二次污染。

二、食品小作坊、小攤販的存在原因

我國存在大量的食品小作坊、小攤販，與我國的歷史和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀也是密不可分的。食品生產(chǎn)加工小作坊、小攤販的存在有其必然性和合理性。

（一）我國獨(dú)特的飲食文化

中華飲食文化源遠(yuǎn)流長，有很多獨(dú)具地方特色和民族特色的小吃等傳統(tǒng)的、獨(dú)具風(fēng)味的食品，諸如油炸臭豆腐、驢肉火燒等。這些食品又大豆有著幾個(gè)相同的特點(diǎn)：首先是不宜存儲，這些食品不像面包、餅干等食品，可以一次購買后多次食用，這就決定了這些食品難以產(chǎn)生批量化的生產(chǎn)和銷售，因此，往往只能通過食品小作坊、小攤販來生產(chǎn)。

（二）城市化進(jìn)程中諸多問題的交叉作用

當(dāng)前，我國的城市化進(jìn)程逐年加快，在城市人口不斷增加的情形下，工作和生活的壓力開始逐漸展現(xiàn)在城市新增人口和事業(yè)人口身上。很多人不可避免地會尋找工作或創(chuàng)業(yè)的機(jī)會，相對于勞動密集、資本密集和技術(shù)密集等行業(yè)而言，食品行業(yè)則要求品種多、特色強(qiáng)、布局分散，以利于適應(yīng)不同人群的需求，對規(guī)模和技術(shù)水平要求不高，而且大部分食品的生產(chǎn)工藝簡單，容易操作和掌握，所以其進(jìn)入門檻非常低。[1]因此食品生產(chǎn)小攤販、小作坊就為這些城市新增人口或失業(yè)人口所親賴。我們不能否認(rèn)食品生產(chǎn)加工小作坊、小攤販目前仍然是增加人民收入、解決失業(yè)人口再就業(yè)的重要手段。

（三）擁有廣大的市場

食品生產(chǎn)銷售小作坊、小攤販在我國有著很大的市場，除了我國傳統(tǒng)的飲食文化和歷史等原因外，與我國的經(jīng)濟(jì)和社會狀況也分不開。首先，現(xiàn)階段我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在城市或農(nóng)村仍然存在這很多的低收入群體，他們更加關(guān)注的是如何填飽自己的肚子，而食品的安全衛(wèi)生問題往往是次要考慮的，因此，他們對于能夠提供味美價(jià)廉的食品的小作坊小攤販，有著很大的需求性；其次，現(xiàn)在人們的工作壓力普遍較大，大部分人不得不犧牲自己的吃飯時(shí)間，尤其是對于早飯和午飯，人們大都是在路邊攤買一份早點(diǎn)或者是在工作的附近的小飯館叫一份外賣，這種現(xiàn)象在城市中極為普遍。

三、食品生產(chǎn)小作坊、小攤販監(jiān)管現(xiàn)狀

對于食品生產(chǎn)小作坊、小攤販的衛(wèi)生安全問題，我國已經(jīng)開始采取一定的措施進(jìn)行整治和管理，對于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題也進(jìn)行了積極的解決和分析。

（一）對于食品生產(chǎn)小作坊、小攤販的監(jiān)管有了充分的重視

在2011年12月20日，全國人大教科文衛(wèi)委員會召集了全國31個(gè)省、市、自治區(qū)的人大教科文衛(wèi)委員會的相關(guān)人員，召開了食品安全地方立法研討會。這次會議的主要議題是：深入貫徹食品安全法，切實(shí)落實(shí)全國人大常委會執(zhí)法檢查報(bào)告的相關(guān)建議，研討食品生產(chǎn)加工小作坊和小攤販管理的地方立法問題，充分交流地方立法中的經(jīng)驗(yàn)和重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，推動地方立法進(jìn)程。[2]這說明我國中央政府以及立法機(jī)關(guān)對于食品小作坊、小攤販的安全衛(wèi)生問題有了充分的認(rèn)識，并對于小攤販、小作坊的監(jiān)管工作有了初步的部署。

（二）出臺了一系列的法律、法規(guī)和規(guī)章

在2009年正式施行的《食品安全法》中，第29條明確規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其加強(qiáng)監(jiān)督管理?！边@是在法律中第一次正式對小作坊提出規(guī)制要求。同時(shí)，各地也紛紛出臺針對食品小作坊的地方性法律文件，不斷探索食品小作坊的監(jiān)管對策，例如上海市通過了《實(shí)施<中華人民共和國食品安全法>辦法》、《上海市食品生產(chǎn)加工小作坊準(zhǔn)許生產(chǎn)證發(fā)證管理辦法》等地方性法規(guī)、文件。這些法律法規(guī)等規(guī)范性文件豐富了食品安全法，同時(shí)，對小攤販、小作坊的監(jiān)管也提供了依據(jù)。

四、食品生產(chǎn)小作坊、小攤販監(jiān)管的困難

在我國，對小作坊、小攤販的監(jiān)管不是一朝一夕就能成功的，這一問題的解決有著眾多的困難，主要表現(xiàn)在：

（一）小作坊、小攤販分布范圍廣、流動性大

食品小攤販、小作坊廣泛的分不在城市的各個(gè)角落或城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，分布范圍十分廣泛，且具有相對隱蔽的特點(diǎn)，監(jiān)管部門難以全面有效地掌握全部的小作坊、小攤販的生產(chǎn)經(jīng)營情況，這對于監(jiān)管部門的監(jiān)管帶來了很大的困難。同時(shí)，對于小攤販來講，他們又具有很強(qiáng)的流動性，沒有固定的生產(chǎn)經(jīng)營場所，監(jiān)管部門對這些小攤販的管理更是難上加難。

（二）分工不明，存在眾多監(jiān)管交叉點(diǎn)和空白點(diǎn)

食品小作坊、小攤販的監(jiān)管涉及到政府的工商局、衛(wèi)生局、質(zhì)監(jiān)局、食品藥品監(jiān)管局等多個(gè)行政部門，我國現(xiàn)階段的中央立法和地方立法中，對于監(jiān)管職責(zé)的劃分不是很健全，致使很多的監(jiān)管既存在交叉又存在空白，食品安全隱患難以得到有效解決。并且，在食品小作坊、小攤販流動性大、分布廣泛且數(shù)量眾多，再加上監(jiān)管人員等資源的匱乏，這種現(xiàn)象在基層更為明顯，這也造成了監(jiān)管空白。

（三）法律體系不健全

我國雖然在2009年通過了《食品安全法》，并出臺了一系列的法律法規(guī)作為補(bǔ)充。但是，由于我國面積廣大、地區(qū)眾多，而各地的實(shí)際情況又不一致，使得我國很難在對于食品小攤販、小作坊的監(jiān)管上做出統(tǒng)一的規(guī)定。這時(shí)就需要地方充分發(fā)揮立法的積極性和能動性，充分結(jié)合自己的特點(diǎn)制定本地區(qū)的法規(guī)。但是，截至2011年僅有寧夏、上海、浙江等3個(gè)省份出臺了規(guī)范食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的地方性法規(guī)。陜西、吉林、青海、甘肅、湖南、山東、河南等7個(gè)省份列入2011年省級人大立法計(jì)劃審議項(xiàng)目或者計(jì)劃完成項(xiàng)目。[3]這導(dǎo)致我國在小攤販、小作坊的監(jiān)管上的法律體系嚴(yán)重不健全，影響監(jiān)管工作的順利開展。

五、加強(qiáng)食品小作坊、小攤販監(jiān)管的措施

對于如何加強(qiáng)對食品小作坊、小攤販的監(jiān)管，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)改進(jìn)：

（一）加強(qiáng)地方立法

《食品安全法》第二十九條第二款規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定?！钡谌畻l又規(guī)定：“縣級以上地方人民政府鼓勵食品生產(chǎn)加工小作坊改進(jìn)生產(chǎn)條件；鼓勵食品攤販進(jìn)入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營?！庇纱丝梢?，《食品安全法》并沒有對小作坊、小攤販做出統(tǒng)一規(guī)定。究其原因，是因?yàn)槲覈娣e大、人口分布廣，各地的風(fēng)俗習(xí)慣不同，難以制定統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)。因此，需要地方積極發(fā)揮立法的能動性，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定符合本地區(qū)實(shí)際情況的相關(guān)法律制度。

（二）制定市場準(zhǔn)入制度

對于食品小作坊、小攤販，我們不能一概否認(rèn)，它們也有它們存在的社會基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)條件，我們不能一味的完全打壓。但是，我們可以通過制定一個(gè)較為嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，用標(biāo)準(zhǔn)化的管理來提高對小作坊、小攤販?zhǔn)称返谋O(jiān)管。但是，如果設(shè)立較嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入門檻，將會導(dǎo)致大量人員失業(yè)，給群眾生活帶來不便，加重政府的負(fù)擔(dān)，影響社會穩(wěn)定；如果放松市場準(zhǔn)入門檻，又會帶來食品安全隱患，無法確保群眾的生命安全和身體健康。因此，在制定市場準(zhǔn)入制度時(shí)，我們應(yīng)該合理地考慮地方情況和行業(yè)實(shí)際，制定切實(shí)可行的市場準(zhǔn)入制度。

（三）合理整合小作坊、小攤販

對于食品小作坊、小攤販，我們也應(yīng)該區(qū)別對待，對于生產(chǎn)民族特色食品、物美價(jià)廉地為人民群眾生活服務(wù)的，要進(jìn)行積極的引導(dǎo)和保護(hù)，但對于有食品安全問題的，也不能姑息。政府應(yīng)該提供支持，可以對從業(yè)者進(jìn)行適當(dāng)培訓(xùn)等。 政府應(yīng)該建立方便快捷的申請證照的渠道，并適當(dāng)降低辦證費(fèi)用，促使小作坊主動辦理證照。在對小作坊的稅收管理方面也應(yīng)適當(dāng)減免。對證照齊全的小作坊政府部門還應(yīng)考慮為其從業(yè)人員提供免費(fèi)的體檢服務(wù)和發(fā)放免費(fèi)的食品安全知識手冊。同時(shí)，對于具有地方特色、民族特色的風(fēng)味食品，可以適時(shí)地進(jìn)行整合，通過建立統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會或整合為一個(gè)團(tuán)體來集中管理。

食品安全關(guān)系到國計(jì)民生和社會穩(wěn)定，我們必須通過各種措施來保證人民群眾的食品安全。小作坊、小攤販?zhǔn)欠植甲顬閺V泛，與普通群眾接觸最為頻繁的食品行業(yè)，同時(shí)，它也是在增加就業(yè)渠道、提高人民收入的重要手段。因此，我們應(yīng)當(dāng)綜合利用各種手段，從實(shí)際情況出發(fā)，合理地引導(dǎo)、管理、監(jiān)督食品小作坊、小攤販。

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