李燕

【摘要】調(diào)解是一項具有深厚中華民族傳統(tǒng)文化內(nèi)涵的制度，隨著《人民調(diào)解法》的頒布，其在社會生活中發(fā)揮的特殊作用重新得到發(fā)揚，而治安調(diào)解制度作為大調(diào)解制度的一種，在社會轉(zhuǎn)型期和構(gòu)建和諧社會時期的雙重背景下，重視治安調(diào)解的獨特作用，審視其存在的問題都具有非常重要的意義。本文從治安調(diào)解制度在實踐中存在的主要問題出發(fā)，從制度保障層面和制度運行層面談治安調(diào)解制度的完善。

【關(guān)鍵詞】治安調(diào)解；制度保障；制度運行

當(dāng)前，治安調(diào)解在辦理治安案件的總數(shù)比例穩(wěn)步上升。2009年，全國共查處治安案件1105萬，其中治安調(diào)解372萬，占查處治安案件總數(shù)的33.7%。我國的調(diào)解制度主要有三種：人民調(diào)解、司法調(diào)解以及行政調(diào)解。公安機關(guān)主持進(jìn)行的治安調(diào)解作為行政調(diào)解的一種有效方式是公安機關(guān)處理治安糾紛的主要方式。治安調(diào)解在緩和人民群眾內(nèi)部矛盾，促進(jìn)社會和諧等方面，發(fā)揮了重要的作用。但是，我們在看到治安調(diào)解取得巨大成效的同時，還應(yīng)清醒的認(rèn)識到治安調(diào)解在公安執(zhí)法實踐中存在的諸多不足，因此如何完善治安調(diào)解制度就成為當(dāng)下具有理論意義和實踐意義的重要問題了。

一、我國治安調(diào)解制度存在的主要問題

治安調(diào)解制度在幾十年的發(fā)展過程中，在化解民間糾紛，維護社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會治安綜合治理等方面都發(fā)揮了其他制度所不能替代的作用，但是隨著社會的不斷發(fā)展，各類糾紛、爭訟都呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的趨勢，成為社會發(fā)展中不可忽視的非和諧因素。雖然目前對治安調(diào)解越來越重視，應(yīng)用也日益普遍，但是由于現(xiàn)階段對治安調(diào)解的相關(guān)法律規(guī)定不完備，基層民警執(zhí)法素質(zhì)不高、調(diào)解能力較低以及對治安調(diào)解執(zhí)法的重視程度不夠等原因，治安調(diào)解在執(zhí)法實踐中暴露出了一些比較突出的問題，主要有以下幾個方面：

（一）治安調(diào)解范圍不明確

1.“情節(jié)輕微”的規(guī)定不夠明確

情節(jié)輕微是一個較為模糊的概念。整體理解“情節(jié)輕微”，是指行為人違反治安管理行為的性質(zhì)比較輕、行為造成的后果不嚴(yán)重、社會危害性相對較小。雖然在具體的操作過程中，辦案民警會依據(jù)行為的性質(zhì)和后果進(jìn)行判斷，但是，在紛繁復(fù)雜的司法實踐過程中，很難有確定一個清楚的界限?！拜p微”的標(biāo)準(zhǔn)在不同的地方也許就有不同的標(biāo)準(zhǔn)，由于輕微的程度缺少量化標(biāo)準(zhǔn)，無法確定情節(jié)的性質(zhì)、手段、動機和社會危害性，民警進(jìn)行治安調(diào)解時，對于一些具體的違反治安管理行為是否屬于情節(jié)輕微很難做出判斷。

2.縮小和擴大調(diào)解范圍

治安調(diào)解實踐中，有的公安機關(guān)將調(diào)解的范圍僅限于因民間糾紛引起的打架斗毆和損毀他人財物這兩類違反治安管理行為，其他案件則不予調(diào)解處理。但實踐中更多的是擴大治安調(diào)解范圍進(jìn)行超范圍調(diào)解，比如對尋釁滋事、毀損財物等非民事糾紛所引起的違反治安管理的行為也給予調(diào)解，這種做法嚴(yán)重違背了治安調(diào)解本身的制定意圖，有損法律的權(quán)威性。

（二）治安調(diào)解程序操作隨意性強

《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第五條明確規(guī)定：“治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查取證，收集證據(jù)，在查明事實的基礎(chǔ)上實施?！钡诰唧w實踐中，由于民警對一般糾紛的性質(zhì)存在思維定式，認(rèn)為這類案件最終會以調(diào)解的方式解決，因此，沒有按照程序規(guī)定進(jìn)行及時、全面的調(diào)查取證，導(dǎo)致在真正調(diào)解時，由于沒有調(diào)查取證的相關(guān)材料，無法展示有效證據(jù)讓當(dāng)事人信服而調(diào)解失敗。失敗的治安調(diào)解帶來的可能還有更嚴(yán)重的問題，比如案件事實調(diào)查不清，證據(jù)收集不全導(dǎo)致無法給予違法治安管理行為人相應(yīng)的處罰等。另外，辦案超期的現(xiàn)象在基層實踐中也比較嚴(yán)重，有的民警若當(dāng)事人不再三催促就不會主動聯(lián)系雙方調(diào)解，一直在被動等待當(dāng)事人失去耐心匆匆了結(jié)，這種久拖不結(jié)的案件很容易引發(fā)上訪案件。實踐中還存在雙方當(dāng)事人沒有自愿形成調(diào)解共識時，進(jìn)行非自愿調(diào)解的情形。

（三）治安調(diào)解的效力沒有保障

調(diào)解案件的性質(zhì)決定了在調(diào)解時需要協(xié)調(diào)好情、法、理三者的關(guān)系，而民警花費大量時間、精力促使雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的履行，完全靠當(dāng)事人的自覺性和輿論監(jiān)督等的保障。實踐中存在很多雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后又反悔、拒絕履行協(xié)議或者不完全履行協(xié)議的情形，面對這種情況，公安機關(guān)不能強制當(dāng)事人履行，當(dāng)事人一方也不能向法院申請要求強制執(zhí)行。這種效力保障的缺失不僅不利于當(dāng)事人有效主張和救濟自身被損害的合法權(quán)利，也會極大的挫傷基層民警進(jìn)行治安調(diào)解工作的積極性，更會對司法資源造成極大的浪費，最終導(dǎo)致人民群眾對治安調(diào)解的信任度降低，因此，有必要以明確的法律條文確定治安調(diào)解協(xié)議的法律效力。

（四）治安調(diào)解的方法簡單

由于調(diào)解能力和調(diào)解方式的差異，有些民警采取簡單的處理方式，在不了解具體案情的基礎(chǔ)上，對雙方當(dāng)事人都進(jìn)行批評、有的民警不注重與當(dāng)事人溝通的方式，導(dǎo)致雙方當(dāng)事人的矛盾不但沒有緩解反而更嚴(yán)重，甚至將注意力轉(zhuǎn)向辦案民警，認(rèn)為是公安機關(guān)辦事不力。

二、治安調(diào)解制度的完善

治安調(diào)解在及時解決民事糾紛，融洽人民警察與人民群眾的關(guān)系，減少犯罪誘因，化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會中都具有非常積極的意義，但如前面所論述，治安調(diào)解制度在實踐過程中存在非常多的問題。所以有必要深入探討治安調(diào)解制度的完善之舉。筆者擬從兩個方面探討治安調(diào)解制度的完善，一是制度保障層面，二是制度運行層面。制度保障層面將從加強治安調(diào)解的立法工作、加強對基層民警的業(yè)務(wù)指導(dǎo)進(jìn)行論述；制度運行層面將從提高基層民警綜合素質(zhì)和將治安調(diào)解納入績效考核目標(biāo)當(dāng)中兩個方面進(jìn)行論述。

（一）加強治安調(diào)解的立法工作

目前治安調(diào)解制度在運行時存在很多突出問題的根本原因是相關(guān)法律法規(guī)的不完善，不具體，基層民警進(jìn)行治安調(diào)解的主要法律依據(jù)有《治安管理處罰法》、《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》等，雖然看似有法可依，但是有些法律規(guī)定的條目界限模糊，導(dǎo)致在實際運用中，操作性不強，針對性不夠，因此，必須加強在治安調(diào)解中的立法來逐步完善治安調(diào)解制度。

1.治安調(diào)解立法需要建立在基層調(diào)研的基礎(chǔ)上

治安調(diào)解的立法要具有很強的實踐指導(dǎo)性，就必須要讓基層民警的代表參與到立法活動中來，廣泛聽取這類群體的意見，因為公安機關(guān)基層民警是治安調(diào)解的具體執(zhí)行者，是民間糾紛第一手信息的掌握著。只有基層民警的參與，才能為治安調(diào)解立法確立堅實的根基。

2.治安調(diào)解立法需要在注重實體立法的同時注重程序的立法

在《治安管理處罰法》、《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》等法律法規(guī)中對治安調(diào)解都有相關(guān)的規(guī)定，比如治安調(diào)解的主體、范圍等，但上述規(guī)定多是都是從實體的角度出發(fā)做了相關(guān)規(guī)定，而沒有界定具體的操作程序。筆者認(rèn)為，治安調(diào)解的一個完整程序應(yīng)該包括以下幾個方面：（1）認(rèn)真受理。受理時應(yīng)做好完整的筆錄。（2）全面取證。取證時應(yīng)特別注意時效性和全面性。（3）分別調(diào)查。應(yīng)和雙方當(dāng)事人進(jìn)行深入談話。（4）深入分析。分析當(dāng)事人各自的過錯程度，為制定調(diào)解方案做好準(zhǔn)備。（5）制定方案。建議制定一到兩套調(diào)解方案，最大限度的保證調(diào)解目的的實現(xiàn)。（6）正式調(diào)解。正式調(diào)解時，可以根據(jù)需要，邀請雙方當(dāng)事人各自比較信服的人員參加，給出調(diào)解建議后，再向當(dāng)事人征求意見，直到最終調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。

（二）加強對基層民警的業(yè)務(wù)指導(dǎo)

我國大部分地區(qū)的警力配比跟實際的需要是不完全協(xié)調(diào)的，所以基層民警的工作壓力和強大非常大。在社會的轉(zhuǎn)型期，各種矛盾頻發(fā)，糾紛數(shù)量大幅上升，面對這些新情況、新問題，調(diào)解工作的專業(yè)化、復(fù)雜化也越來越突出，因此治安調(diào)解作為基層民警的一項能力不是與生俱來應(yīng)該具備的，而是需要在規(guī)范業(yè)務(wù)指導(dǎo)的前提下不斷實踐發(fā)展而來的。因此，非常有必要將治安調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作為常態(tài)機制，定期舉辦培訓(xùn)班或者不定期召開民警治安調(diào)解交流會，通過推廣優(yōu)秀治安調(diào)解員的工作方法，選取典型案件，集中辦案民警討論、分享針對不同案件、對象采取的不同調(diào)解方法，使民警熟練掌握做群眾工作的各種方法與技巧，使民警在治安調(diào)解工作中正確處理情、理、法三者之間的關(guān)系，做到三者之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）提升民警綜合素質(zhì)

調(diào)解工作和其他辦理案件的方式相比具有形式上的“非正式性”，很多人認(rèn)為調(diào)解工作只要是公安民警都能夠進(jìn)行，實則不然，調(diào)解工作需要辦案民警非常強的綜合能力，同一起案件不同的民警處理會有不同的調(diào)解效果，因此，有必要在選拔、招錄、考核、培訓(xùn)等過程中體現(xiàn)調(diào)解能力的重要性。在選拔、招錄民警時重點選擇群眾工作的能力強的人員、在考核中將調(diào)節(jié)能力作為重點考查對象之一、在培訓(xùn)中可以和優(yōu)秀人民調(diào)解員、司法調(diào)解員建立合作關(guān)系，從各方面全面提升治安調(diào)解民警的素質(zhì)。

（四）將治安調(diào)解成功率納入公安民警績效考核目標(biāo)

不論是電視報道，還是新聞媒體的宣傳，我們隨處可見涌現(xiàn)的命案偵破專家、刑事技術(shù)專家等各個領(lǐng)域的行家里手，卻很少聽到所謂的治安調(diào)解專家或者能手，究其原因，除了操作過程的不完全可控性外，另一個很重要的原因是因為沒有將治安調(diào)解成功率納入公安民警績效考核目標(biāo)中。治安調(diào)解與很多重大刑事案件相比，治安調(diào)解是對于“情節(jié)較輕”的“民間糾紛”引起的違反治安管理行為的處理，因此在很多地方，治安調(diào)解工作并未納入到績效考評之列，這種做法無疑會影響公安民警的積極性，因此，應(yīng)將民警主持的調(diào)解工作作為工作量統(tǒng)計，讓民警樹立“管理”、“服務(wù)”對于基層公安工作的重要性，才能更大范圍的發(fā)揮治安調(diào)解制度的作用。治安調(diào)解制度是我國一項具有中國特色的法律制度，被西方國家譽為“東方一枝花”和“東方經(jīng)驗”，當(dāng)前，隨著社會矛盾糾紛呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的特點，治安調(diào)解已經(jīng)成為基層民警工作當(dāng)中非常重要的一個部分，因此治安調(diào)解一定要與時俱進(jìn)，不斷完善其制度內(nèi)涵和操作程序，使治安調(diào)解制度在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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