趙明利，王 平，謝 健，施 平

（1.中國(guó)科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所 煙臺(tái) 264003；2.國(guó)家海洋局南海海洋工程勘察與環(huán)境研究院 廣州 510300；3.中國(guó)科學(xué)院研究生院 北京 100049）

珠江口采砂海域使用權(quán)掛牌管理實(shí)踐及建議＊

趙明利1，2，3，王 平2，謝 健2，施 平1

（1.中國(guó)科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所 煙臺(tái) 264003；2.國(guó)家海洋局南海海洋工程勘察與環(huán)境研究院 廣州 510300；3.中國(guó)科學(xué)院研究生院 北京 100049）

國(guó)家積極鼓勵(lì)海域使用權(quán)通過(guò)招標(biāo)、拍賣或掛牌的方式取得，在珠江口海域使用管理實(shí)踐中，廣東省海洋行政主管部門針對(duì)地區(qū)實(shí)際，對(duì)采砂區(qū)海域使用權(quán)掛牌出讓工作進(jìn)行了有益的實(shí)踐和探索，為國(guó)家海域使用權(quán)招拍掛工作的開(kāi)展積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。文章在對(duì)珠江口采砂區(qū)海域使用權(quán)掛牌出讓過(guò)程進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹的基礎(chǔ)上，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行探討并提出了改進(jìn)的建議，以期推動(dòng)該項(xiàng)工作的進(jìn)一步完善，為海洋管理工作服務(wù)。

珠江口；采砂；海域使用權(quán)；掛牌

1 珠江口采砂海域使用管理面臨的形勢(shì)

近年來(lái)，隨著珠江三角洲經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，海砂的需求量有增無(wú)減。近期橫琴新區(qū)填海、澳門新城區(qū)建設(shè)以及港珠澳大橋工程建設(shè)等一批大型項(xiàng)目即將開(kāi)工建設(shè)，需要大量的海砂作為填料。據(jù)所掌握的資料統(tǒng)計(jì)，珠江口地區(qū)2010年需砂量約為4 000萬(wàn)m3，采砂總量只有2 500萬(wàn)m3左右，缺口達(dá)1 500萬(wàn)m3，預(yù)計(jì)2011—2013年珠江三角洲海砂年需求量將達(dá)6 000萬(wàn)m3以上，海砂市場(chǎng)總體供求關(guān)系仍然緊張。

珠江三角地區(qū)海砂的需求量大，海砂開(kāi)采利潤(rùn)率高。珠江三角洲海砂價(jià)格主要隨市場(chǎng)供求關(guān)系而波動(dòng)。根據(jù)近年調(diào)查資料分析統(tǒng)計(jì)，由于需求量巨大，珠江口海砂價(jià)格呈逐漸上升趨勢(shì)。從2001年珠江口海上供砂價(jià)5～6元/m2逐年上漲到2010年約20元/m2，其中深圳某公司2005年曾創(chuàng)下日收益140萬(wàn)元的記錄，2007年珠江口平均每家采砂公司扣除油價(jià)上升因素外，每天純利潤(rùn)收益均在20萬(wàn)～30萬(wàn)元，2010年10月廣州某公司海砂收益達(dá)1 000萬(wàn)元，海砂開(kāi)采經(jīng)濟(jì)效益非常顯著。

珠江口海砂以流域來(lái)砂為主［1］，屬于不可再生的海洋礦產(chǎn)資源。據(jù)相關(guān)資料估算，珠江口共有20個(gè)海砂分布區(qū)，總儲(chǔ)量約為12.5億m3，隨著采砂公司的不斷增多，經(jīng)過(guò)多年的開(kāi)采，珠江口海砂儲(chǔ)量逐年下降。鑒于這種情況，從維護(hù)國(guó)家海洋資源權(quán)益，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，建立規(guī)范的采砂海域使用權(quán)市場(chǎng)秩序出發(fā)［2］，2010年，經(jīng)國(guó)家海洋局授權(quán)，廣東省在海砂開(kāi)采使用權(quán)掛牌出讓工作方面做出了有益的探索和實(shí)踐，為我國(guó)提高海洋管理水平，推動(dòng)海域使用權(quán)市場(chǎng)化提供了很好的經(jīng)驗(yàn)，具有一定的借鑒意義。

2 珠江口采砂海域使用權(quán)掛牌情況

2.1 掛牌工作總體思路

針對(duì)珠江口海砂開(kāi)采管理的實(shí)際情況，結(jié)合海砂資源供求現(xiàn)狀，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，廣東省海洋行政主管部門制訂了海砂開(kāi)采海域使用權(quán)掛牌出讓方案的總體思路，即由海洋行政主管部門負(fù)責(zé)編制某一區(qū)塊海砂開(kāi)采海域使用權(quán)的掛牌方案，在征求國(guó)土、海事、漁業(yè)、水利以及軍事等主管部門的意見(jiàn)后，將該掛牌方案上報(bào)具有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府進(jìn)行審批，批準(zhǔn)后該方案作為正式的掛牌文件，實(shí)施掛牌工作；通過(guò)掛牌確定海域使用權(quán)人后，依照相關(guān)的法律程序，向買受人頒發(fā)海域使用權(quán)證書。

2.2 具體實(shí)施步驟

在具體操作上，海砂開(kāi)采海域使用權(quán)掛牌出讓具體的實(shí)施步驟如下。

2.2.1 海砂開(kāi)采區(qū)預(yù)選

根據(jù)廣東省海域海砂開(kāi)采可采區(qū)的海域開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀、周邊工程項(xiàng)目的砂源需求情況，在珠江口初步選定1～2塊海砂開(kāi)采區(qū)塊，在征求相關(guān)主管部門意見(jiàn)后，確定區(qū)塊范圍和位置。

2.2.2 海砂儲(chǔ)量勘查

委托具有勘探資質(zhì)的單位在選定的海砂開(kāi)采區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行海砂儲(chǔ)量勘查，形成報(bào)告書，并將勘查報(bào)告書報(bào)國(guó)土資源部審核認(rèn)定。

2.2.3 海砂開(kāi)采海域使用論證

省海洋行政主管部門委托具有海砂開(kāi)采海域使用論證資質(zhì)的技術(shù)單位，按照《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》等法律法規(guī)和技術(shù)要求進(jìn)行海砂開(kāi)采使用海域可行性論證（包含采砂區(qū)塊明確、掛牌出讓參考底價(jià)估算工作），并由國(guó)家海洋局組織專家對(duì)可行性報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，形成專家評(píng)審意見(jiàn)。

2.2.4 實(shí)施掛牌

省海洋行政主管部門編制掛牌方案，并由經(jīng)具有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府進(jìn)行審批后，廣東省海洋行政主管部門在海域使用權(quán)審批權(quán)限內(nèi)直接組織開(kāi)展掛牌工作，確定海砂開(kāi)采海域使用權(quán)的競(jìng)得人，頒發(fā)海域使用權(quán)證書（圖1）。

圖1 海砂開(kāi)采海域使用權(quán)掛牌工作流程

2.3 實(shí)際的效果

在順利完成一系列準(zhǔn)備工作后，經(jīng)國(guó)家海洋局同意，廣東省海洋與漁業(yè)局首次開(kāi)展了珠江口采砂海域使用權(quán)掛牌出讓試點(diǎn)工作。為做到“公平、公正、公開(kāi)”，2010年6月18日廣東省海洋與漁業(yè)局在《南方日?qǐng)?bào)》、國(guó)家海洋局和省局公眾網(wǎng)站上發(fā)布珠江河口海域海砂開(kāi)采海域使用權(quán)掛牌出讓公告，并建立海域使用權(quán)網(wǎng)上競(jìng)價(jià)系統(tǒng)，聘請(qǐng)了廣州公證處兩位公證員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)公證。此次掛牌出讓區(qū)塊的海域面積為49.583 2 hm2，掛牌起始價(jià)為450萬(wàn)元，網(wǎng)上競(jìng)價(jià)從2010年6月26日上午9：00時(shí)至2010年6月30日下午15：00時(shí)，共有8家公司通過(guò)海域使用權(quán)網(wǎng)上競(jìng)價(jià)系統(tǒng)參加了此次競(jìng)買。經(jīng)過(guò)多輪激烈競(jìng)價(jià)，截至6月30日下午15：00，廣東某商貿(mào)發(fā)展有限公司最終以2 640萬(wàn)元的價(jià)格成交，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以通過(guò)申請(qǐng)審批方式取得海域使用權(quán)所支付的海域使用金數(shù)目。

此次海砂開(kāi)采海域使用權(quán)掛牌出讓，為推動(dòng)海域使用權(quán)市場(chǎng)化積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步規(guī)范珠江口采砂用海秩序［3］，實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋資源權(quán)益，推動(dòng)海域使用管理透明化、市場(chǎng)化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3 完善采砂海域使用權(quán)掛牌出讓的建議

3.1 加強(qiáng)海域使用權(quán)出讓底價(jià)估算方法研究

由于本項(xiàng)工作屬于創(chuàng)新性工作，沒(méi)有先例可循，加之時(shí)間緊促，本次掛牌出讓海域使用權(quán)底價(jià)估算方法較為簡(jiǎn)單，更注重了海域使用金計(jì)算的可操作性。在海域使用權(quán)底價(jià)估算過(guò)程中，僅從采砂區(qū)塊需要繳納的海域使用金、采砂用海的前期技術(shù)論證費(fèi)用以及采砂對(duì)底棲生物的補(bǔ)償金額3個(gè)方面考慮對(duì)擬出讓采砂區(qū)域海域使用權(quán)底價(jià)進(jìn)行估算。以本次出讓的采砂區(qū)為例，其海域使用金的計(jì)算方法為：以4.5萬(wàn)元/hm2（海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)），每個(gè)區(qū)塊征收2年；采砂項(xiàng)目的海域使用前期技術(shù)論證工作費(fèi)用20.5萬(wàn)元（此處僅考慮海域使用論證和海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)，與其他區(qū)塊技術(shù)論證費(fèi)用進(jìn)行了平均）；底棲生物的補(bǔ)償費(fèi)用的計(jì)算方法為：采砂區(qū)塊面積乘以底棲生物的平均生物量，再按3年進(jìn)行補(bǔ)償（即采砂區(qū)塊面積×底棲生物平均生物量×3）。以此為依據(jù)計(jì)算出的掛牌出讓區(qū)塊海域使用金參考底價(jià)為470萬(wàn)元。從實(shí)際的出讓結(jié)果來(lái)看，成交價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于估算的參考底價(jià)。

在下一步的海域使用權(quán)掛牌出讓工作當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)海域使用金掛牌出讓底價(jià)估算方法研究工作。海域使用金出讓底價(jià)估算既應(yīng)考慮海砂開(kāi)采行業(yè)的特點(diǎn)，如，在價(jià)格估算當(dāng)中綜合考慮砂源含沙量（質(zhì)量和數(shù)量）、采砂區(qū)遠(yuǎn)近和采砂工藝水平，又要兼顧海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，如，考慮采砂區(qū)底棲生物密度、采砂生態(tài)環(huán)境影響以及采砂對(duì)其他海洋功能區(qū)的影響等方面?？傊?，應(yīng)對(duì)估算方法和估算依據(jù)的確定，估算指標(biāo)的選取等方面進(jìn)行廣泛的、全面的、科學(xué)有效的思考和探討，通過(guò)不斷的實(shí)踐進(jìn)行完善并進(jìn)行逐步推廣，并在此基礎(chǔ)上逐步建立海砂開(kāi)采用海價(jià)值評(píng)估隊(duì)伍和評(píng)估、管理體系，以使海域使用權(quán)掛牌出讓底價(jià)的估算結(jié)果更加科學(xué)合理。

3.2 進(jìn)一步完善和規(guī)范相關(guān)制度

應(yīng)進(jìn)一步完善市場(chǎng)準(zhǔn)入方式。通過(guò)拍賣或者掛牌出讓等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇經(jīng)營(yíng)者，其好處是有利于防止腐敗和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，實(shí)現(xiàn)海砂資源經(jīng)濟(jì)效益的最大化［4］，有利于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，有利于資源和資金的合理使用［5］。但“海砂開(kāi)采海域使用權(quán)”的拍賣與其他拍賣有所不同，拍賣方式中單純以“高價(jià)中標(biāo)”則有可能影響到拍賣價(jià)格的合理性。存在由于“僧多粥少”，導(dǎo)致采砂區(qū)拍賣拍出天價(jià)，違背市場(chǎng)規(guī)律，加大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，給政府及相關(guān)行政主管部門造成巨大壓力的可能。如，有的采砂區(qū)許可期限已到，但采砂量未達(dá)到盈利水平，出現(xiàn)采砂業(yè)主不能收回成本，進(jìn)而與管理部門產(chǎn)生矛盾的問(wèn)題。因此，拍賣價(jià)格是否符合價(jià)值規(guī)律，會(huì)影響采砂管理能否從根本上得以規(guī)范，畢竟防洪、通航、堤防安全以及生態(tài)環(huán)境等公共安全因素也是采砂管理的重要目標(biāo)之一，決不能單純地把拍賣收入放在第一位，而應(yīng)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入方式進(jìn)一步加以完善。

同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)掛牌出讓后的跟蹤監(jiān)測(cè)管理。在掛牌出讓海域使用權(quán)前，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)擬采區(qū)水深地形測(cè)量和海洋環(huán)境質(zhì)量調(diào)查工作，建立跟蹤監(jiān)視監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。在掛牌出讓后，加強(qiáng)海砂開(kāi)采動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及巡查監(jiān)管，根據(jù)跟蹤結(jié)果進(jìn)行總量控制，防止超采、亂采，并通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管工作，打擊非法偷采盜采行為，保障具有合法海砂開(kāi)采權(quán)人的利益和權(quán)益。

3.3 編制珠江口海砂開(kāi)采總體規(guī)劃

由于珠江口至今尚未制定海砂開(kāi)采總體規(guī)劃，資源家底不清，對(duì)海砂的分布、儲(chǔ)量以及每年允許的可采量等數(shù)據(jù)一直沒(méi)有一個(gè)權(quán)威發(fā)布。在本次的采砂區(qū)選劃過(guò)程中，海洋行政主管部門依靠自身經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了初選，再委托有資質(zhì)的單位對(duì)目標(biāo)選劃區(qū)開(kāi)展海砂儲(chǔ)量勘查，并在此基礎(chǔ)上對(duì)有限的幾個(gè)備選區(qū)開(kāi)展海域使用比選論證。這種工作思路的不足就是在于海域使用論證單位只能局限在有限的幾個(gè)備選區(qū)開(kāi)展工作，缺乏對(duì)整個(gè)珠江口海砂開(kāi)采管理工作的宏觀認(rèn)識(shí)和把握，對(duì)于采砂區(qū)選劃工作的科學(xué)性、合理性還有待進(jìn)一步改進(jìn)。

建議國(guó)家海洋行政主管部門組織力量對(duì)珠江口及廣東省地區(qū)的海砂資源分布、儲(chǔ)量、質(zhì)量、開(kāi)采和運(yùn)輸現(xiàn)狀等方面開(kāi)展調(diào)查研究工作［6］，并在此基礎(chǔ)上編制《珠江口海砂資源調(diào)查年度報(bào)告》和《珠江口海砂開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃》。采砂規(guī)劃中應(yīng)對(duì)可采區(qū)、禁采區(qū)、禁采期、可采深度、采砂總量、砂場(chǎng)布局、采砂場(chǎng)數(shù)量以及采砂船數(shù)量等方面的進(jìn)行明確的規(guī)定；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)海砂行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，合理規(guī)劃整個(gè)行業(yè)的發(fā)展思路和發(fā)展方向，明確鼓勵(lì)、限制和逐步淘汰類的采砂工藝和設(shè)備，引導(dǎo)海砂產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.4 加強(qiáng)引導(dǎo)力度，提高資源綜合利用水平

目前，珠江口的海砂資源的開(kāi)采多屬中、小型規(guī)模，開(kāi)采粗放，經(jīng)營(yíng)分散，基本以私營(yíng)、個(gè)體開(kāi)采經(jīng)營(yíng)為主，而且開(kāi)采手段相對(duì)落后，采砂工藝水平低、設(shè)備差，缺乏綜合利用能力，使得海砂資源利用率低，只能作為填海物料，用途單一，造成海洋礦產(chǎn)資源的極大浪費(fèi)。要從政策層面支持依靠科技進(jìn)步提高資源利用水平，在掛牌出讓的具體操作過(guò)程當(dāng)中，可以通過(guò)提高參與競(jìng)標(biāo)條件門檻，支持和鼓勵(lì)使用新技術(shù)、新工藝進(jìn)行采砂活動(dòng)的采砂企業(yè)，鼓勵(lì)采砂效率高，環(huán)境污染少的開(kāi)采方式，引導(dǎo)企業(yè)逐步由近岸海域開(kāi)采向外海轉(zhuǎn)移。同時(shí)通過(guò)逐步加強(qiáng)水文、地質(zhì)、化學(xué)、生物生態(tài)以及遙感等相關(guān)學(xué)科的綜合研究和國(guó)內(nèi)外先進(jìn)海砂開(kāi)采與洗砂技術(shù)的研究［7］，發(fā)展適合珠江口海砂開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和資源綜合利用技術(shù)體系，以促進(jìn)和保障海砂資源綜合利用、海洋環(huán)境保護(hù)和海洋經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 結(jié)束語(yǔ)

海砂開(kāi)采海域使用權(quán)掛牌出讓可以充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置海域資源中的作用，提高海域國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值。從廣東省本次掛牌出讓實(shí)踐來(lái)看，還存在著一定的缺點(diǎn)和不足，有待在下一步的實(shí)踐工作中不斷的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改革完善，從而推動(dòng)我國(guó)的海域使用管理工作向一個(gè)更好的層次發(fā)展。

［1］ 趙煥庭，張喬民，宋朝景，等.華南海岸和南海諸島地貌與環(huán)境［M］.北京：科學(xué)出版社，1999：64－75.

［2］ 于青松.努力開(kāi)創(chuàng)海域管理工作的新局面［J］.海洋開(kāi)發(fā)與管理，2005，22（2）：18－20.

［3］ VALLEGA A.海洋管理的理論和方法［M］.楊秀，譯.北京：國(guó)家海洋局發(fā)展戰(zhàn)略研究所，1997：64－75.

［4］ 黃本勝.談廣東省主要河道采砂控制規(guī)劃的必要性與緊迫性［J］.廣東水利水電，2006（2）：5－6.

［5］ 張景秋.海岸帶可持續(xù)發(fā)展與綜合管理［J］.人文地理，1998，13（3）：41－44.

［6］ 陳堅(jiān)，胡毅.我國(guó)海砂資源的開(kāi)發(fā)與對(duì)策［J］.海洋地質(zhì)動(dòng)態(tài)，2005，21（7）：4－8.

［7］ 蘇東甫，王桂全.我國(guó)海砂資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀與管理對(duì)策探討［J］.海洋開(kāi)發(fā)與管理，2010，27（4）：49－53.

國(guó)家海洋局青年基金項(xiàng)目（2009701）.