王振偉，李江風，張 志，汪曉春

（1.中國地質(zhì)大學（武漢）資源學院，湖北武漢430074；2.海南省土地儲備整理交易中心，海南海口570203；3.中國地質(zhì)大學（武漢）政法學院，湖北武漢430074；4.中國地質(zhì)大學江城學院，湖北武漢430200）

1 引言

2009年6月18日，海南省人民政府頒布《海南省人民政府關于印發(fā)被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險暫行辦法的通知》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定，“凡在本省行政區(qū)域內(nèi)因政府統(tǒng)一征收農(nóng)戶第二輪土地承包確權(quán)的土地面積達到50%及以上的農(nóng)村家庭，其家庭成員中的在冊農(nóng)業(yè)人口均應按照本辦法規(guī)定納入被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險范圍。被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，其中，月基礎養(yǎng)老金最高為城鎮(zhèn)最低生活保障標準的100%，最低為所處農(nóng)村最低生活保障標準的60%。被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險的供養(yǎng)年齡為男年滿60周歲，女年滿55周歲”。該文件的出臺，旨在解決被征地農(nóng)民生活的后顧之憂，確保被征地農(nóng)民基本生活和長遠生計有保障，無疑是被征地農(nóng)民的福音，但筆者在參加國家土地督察廣州局組織的土地例行督察工作時，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)該政策的實施并不順利，在政府保障資金足額及時到位的情況下，存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和失地農(nóng)民參保資金壓力較大甚至不愿參保的現(xiàn)象，執(zhí)行困難。本文以?？谑袨槔?，剖析其中存在的問題，并提出解決的措施建議。

2 ?？谑斜徽鞯剞r(nóng)民基本養(yǎng)老保險繳納標準分析

按照《辦法》規(guī)定，“被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費由政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人分別按50%、20%、30%承擔，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人承擔部分分別從土地補償費和安置補助費中支付。政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人承擔的被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費應分別按各自分擔的比例在征地時一次性足額支付”?！掇k法》還規(guī)定被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險繳費標準為：個人對應的繳費檔次乘以180個月，繳費檔次根據(jù)被征地農(nóng)民失去農(nóng)地情況分三個檔次（表1）。

經(jīng)調(diào)研，?？谑?010年城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準為320元，根據(jù)上述規(guī)定，可以得出?？谑?010年失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險繳納標準及政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人需承擔金額（表2）。

表1 海南省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險繳納標準表Tab.1 Payment standard of basic endowment insurance for land-expropriated peasants in Hainan province

表2 ?？谑?010年失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險繳納標準分析表Tab.2 Analysis on the payment standard of basic endowment insurance for land-expropriated peasants in Haikou city in 2010

3 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和失地農(nóng)民參保意愿不高的原因分析

3.1 征地補償費支付失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費后所剩無幾，甚至出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象

?？谑?010年共批準農(nóng)轉(zhuǎn)用及土地征收報批材料4宗，其中有三宗涉及按標準給失地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險，核定繳費標準均為表2中的中檔水平，為9.22萬元/人。具體土地征收補償費及失地農(nóng)民參保費用情況詳見表3。

表3 ?？谑?010年土地征收項目核定補償費和失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費用分析表Tab.3 Analysis on land expropriation compensation and the fee of basic endowment insurance for land-expropriated peasants in Haikou city in 2010

通過表3可以看出，面積最大的一宗項目A，總面積18.22 hm2，核定參保人數(shù)為828人，人均參保標準為9.22萬元，共需繳納被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費3815.42萬元，而核定土地征收補償款總額僅為2054.06萬元，即使將土地征收補償款全部使用還有1761.36萬元的資金缺口；項目B和項目C則分別盈余194.99萬元和73.04萬元，剩余資金分別為土地征收補償款總額的52%和47%。

3.2 以利益保護為出發(fā)點，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為失地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險的阻力較大

目前海南省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織處理土地征收補償款的主要依據(jù)是《海南省人民政府關于印發(fā)〈海南省征地補償費分配使用管理暫行辦法〉的通知》。根據(jù)該文件規(guī)定，對土地征收補償款的處置方式，根據(jù)不同情況主要有2種：一是集體經(jīng)濟組織再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的情況下，土地征收補償費全部歸集體經(jīng)濟組織所有，由集體經(jīng)濟組織所有成員平分；二是集體經(jīng)濟組織不再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的情況下，土地征收補償費由被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織之間7∶3分成，集體經(jīng)濟組織所得由剩余部分成員平分。

首先，經(jīng)過分析可以看出，在以上兩種土地征收補償款的分配模式下，無論是采取哪種分配方式，從集體經(jīng)濟所得部分中提取一定量的資金為符合參保條件的農(nóng)民支付基本養(yǎng)老保險，都會使其他農(nóng)民的所得利益受到損失，這部分人勢必會極力反對，除非參保人數(shù)超過集體經(jīng)濟組織總?cè)藬?shù)的2/3以上，否則，這一方案很難通過。

其次，由于集體土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，若為部分失地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險之后，集體經(jīng)濟組織土地補償款所剩無幾，甚至還要補貼，集體經(jīng)濟組織出于維護土地所有權(quán)利益考慮，一般抵觸情緒較大。

因此，除非在被征地單位土地幾乎被征收完畢、內(nèi)部成員大部分人都具備納入?yún)⒓踊攫B(yǎng)老保險的情況下，集體經(jīng)濟組織才會考慮為失地農(nóng)民支付應承擔的基本養(yǎng)老保險，否則，集體經(jīng)濟組織出資30%為少數(shù)失地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險阻力重重。因而，在實際操作中，就出現(xiàn)了如下惡性循環(huán)，一個集體經(jīng)濟組織每次只被征收一部分土地，土地補償費每次都被分光了，等到土地被一點點征收完畢的時候，集體經(jīng)濟組織也已沒有能力再為失地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險了。

3.3 以眼前生活保障為出發(fā)點，個人無力也不愿參加基本養(yǎng)老保險

3.3.1 失地農(nóng)民無力繳納基本養(yǎng)老保險費用 以海口市項目A為例，核定參保人數(shù)為828人，人均參保標準為9.22萬元，核定土地征收補償款總額為2054.06萬元，假設補償款全部支付給符合參保條件的人，集體經(jīng)濟組織及其他失地農(nóng)民都不參與分配，則人均可得土地補償款2.48萬元；基本養(yǎng)老保險費用按農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人分別承擔20%和30%計算，為每個失地農(nóng)民參保，集體經(jīng)濟組織和個人分別應繳納1.84萬元和2.76萬元?？梢?，即使土地補償款全部繳納，每個人還需要再自掏腰包0.28萬元，才能湊齊參加基本養(yǎng)老保險個人需承擔部分。用于安身立命、養(yǎng)家糊口的土地被征收，基本生活已沒法保障，還要再拿出0.28萬元參加基本養(yǎng)老保險，對于失地農(nóng)民來說無疑是天大的困難，失地農(nóng)民根本無力承擔。

3.3.2 失地農(nóng)民不愿參加基本養(yǎng)老保險 一是失地農(nóng)民不得不放棄參加基本養(yǎng)老保險。在目前農(nóng)村集體土地征收補償費的分配模式下，只有在失地農(nóng)民脫離集體經(jīng)濟組織或不要求集體經(jīng)濟組織再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)耐恋乩^續(xù)承包經(jīng)營時，集體經(jīng)濟組織才愿意為失地農(nóng)民承擔基本養(yǎng)老保險費用。在這種情況下，失地農(nóng)民要選擇參加基本養(yǎng)老保險，不僅要承受巨大的資金壓力，還要面臨失去生活來源的威脅。由于農(nóng)民缺乏工作技能，失地之后生活會難以為繼，失地農(nóng)民一般會選擇不參加基本養(yǎng)老保險，而是要求集體經(jīng)濟組織再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)耐恋乩^續(xù)承包經(jīng)營。二是失地農(nóng)民不愿參加基本養(yǎng)老保險。對失地農(nóng)民，在集體經(jīng)濟組織無法再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)耐恋乩^續(xù)承包經(jīng)營時，參加基本養(yǎng)老保險后，剩余資金所剩無幾，生活壓力非常大，在基本生活難以為繼，對未來充滿迷茫的情況下，再把到手的資金投入到幾十年之后的養(yǎng)老，普遍意愿不高。對于青壯年來說，由于要等到55歲（女）或60歲（男）以后才能按月領取養(yǎng)老保險金，當時得不到實惠，則不如投資，部分年輕人則對進城務工辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險抱有期望[1]；對于老年人，養(yǎng)老金能不能維持基本生活，臨終之前能不能收回成本更是難以確定。

4 完善被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度的建議

4.1 提高土地補償標準，保障農(nóng)民權(quán)益

要切實提高土地補償標準，改變目前以農(nóng)地產(chǎn)值核算土地征收補償價值的補償方式，建議實行以土地出讓收益與土地征收補償相掛鉤的方式核定土地征收補償標準，政府將土地出讓收入扣除基礎設施開發(fā)等成本后的純收益全部返還給農(nóng)民，真正讓利于民，充分體現(xiàn)和保護農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)益，讓失地農(nóng)民有充足的資金去考慮參加基本養(yǎng)老保險等長久生計問題。

4.2 失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險全部由政府解決

在當前農(nóng)村集體土地征收補償費普遍較低的情況下，再由集體經(jīng)濟組織和個人承擔一大筆基本養(yǎng)老保險資金，壓力較大，集體經(jīng)濟組織和個人繳納的積極性都比較低，參保意愿薄弱。建議在現(xiàn)有標準的基礎上，失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費用全部由政府承擔。一是切實保障農(nóng)民權(quán)益，體現(xiàn)以人為本的思想，不再讓被征地農(nóng)民在失地的情況下還要為參加基本養(yǎng)老保險費用而犯愁；二是可以進而提高征地成本，有效遏制政府肆意征地的沖動。

4.3 改革交費方式和期限，創(chuàng)新參保模式

目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人承擔部分“分別從土地補償費和安置補助費中支付，在征地時一次性足額支付”的規(guī)定，有利于保證其土地補償款發(fā)揮養(yǎng)老作用，避免被短期消費掉，但會增加其一次性交費的壓力，從而影響被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險工作的順利進行[2]。建議視不同情況，改革繳款方式及期限。對于即將或已經(jīng)達到享受條件的困難老人，一次性交付，采用銀行提供貸款、財政專款擔保的方式解決，銀行貸款從每月領取的基本養(yǎng)老金賬戶中提取不高于50%的金額進行償還，不足部分由財政兜底[3]；對于尚達不到養(yǎng)老標準的失地農(nóng)民，允許其在達到享受條件之前分期繳納。

4.4 采取城鎮(zhèn)社保和養(yǎng)老保險相結(jié)合的方式，降低失地農(nóng)民生活風險

由于大多數(shù)農(nóng)民除了耕作外別無其他的技能，農(nóng)民失去土地，就意味著失去了基本生活保障，同時，進入城市非農(nóng)部門就業(yè)是其惟一的選擇[4]，所以對于失地農(nóng)民，他們最渴望的并不是養(yǎng)老保險，而是失地之后的基本生活保障。因此建議采用基本生活保障和養(yǎng)老保險相結(jié)合的保障形式，對于即將達到或已經(jīng)達到養(yǎng)老標準的困難老人，采取納入基本養(yǎng)老保險方式；對于尚達不到養(yǎng)老標準的失地農(nóng)民，在集體經(jīng)濟組織沒有能力再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)耐恋亟o其繼續(xù)承包經(jīng)營的情況下，政府應將其納入城鎮(zhèn)社會保障體系。只有這樣，才能真正解除被征地農(nóng)民的后顧之憂，才能使失地農(nóng)民有參保的意愿和積極性，才能真正做到失地農(nóng)民長久生計有保障。

4.5 采取就業(yè)安置、留用地安置等多種形式，確保被征地農(nóng)民長久生計有保障

一是引導和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)的能力和自覺性，積極主動地參與市場化就業(yè)。政府要積極提供失地農(nóng)民再就業(yè)技能培訓，并鼓勵征用地單位和其他工商企業(yè)盡量消化失地農(nóng)民，對吸收失地農(nóng)民的企業(yè)給予有關稅費方面的優(yōu)惠政策[5]。鼓勵、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)的失地農(nóng)民應享受城鎮(zhèn)下崗人員的有關信貸、稅費、低保等政策優(yōu)惠。

二是采用留用地安置，使被征地集體經(jīng)濟組織在留用地上進行一些長期收益項目的開發(fā)經(jīng)營，保障農(nóng)民長期穩(wěn)定的收益，使農(nóng)民可分享到農(nóng)地轉(zhuǎn)非后的增值收益，并可在一定程度上解決農(nóng)民的就業(yè)問題。同時，作為貨幣補償?shù)难a充形式，也可節(jié)約政府的財政支出，減輕政府的資金壓力[6]。

4.6 規(guī)范操作，加強指導

由于農(nóng)民對國家政策方針的知曉和理解程度有限，對長遠生活缺乏正確的分析和判斷，往往只看到眼前利益，為了維護農(nóng)民利益，保障失地農(nóng)民長遠生計問題，政府要加強對失地農(nóng)民參保的指導。建議在不斷完善被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度的前提下，市縣政府要組織社保、土地、農(nóng)業(yè)等部門共同制定一套切實可行的實施方案，組建專門的失地農(nóng)民參保指導協(xié)調(diào)機構(gòu)，加大宣傳力度，指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及失地農(nóng)民積極參保。

5 結(jié)語

為失地農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保險是一個很值得肯定的制度，應該大力推廣和切實落實，但目前該項制度尚不完善，在操作上尚不成熟，在實施上尚存在諸多問題。要繼續(xù)加強深入調(diào)研，不斷完善相應政策法規(guī)，制定切實可行的措施，真正做到政府為農(nóng)民讓利，真正做到使農(nóng)民樂意，真正做到讓農(nóng)民滿意。

（References）：

［1］ 李偉，劉琳.萊蕪市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險問題初探［J］.山東國土資源，2010，4（4）：43-45.

［2］ 張維，劉新芝.山東省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險情況分析［J］.山東經(jīng)濟，2009，9（5）：147-152.

［3］ 陳各輝.“老無憂”夢想成真——廈門市集美區(qū)人大督辦破解被征地農(nóng)民社保難題工作紀實［J］.人民政壇，2011，（2）：34-35.

［4］ 常進雄.土地能否換回失地農(nóng)民的保障［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2004，（5）：56-75.

［5］ 唐中高，李萬清.關于東寶區(qū)被征地農(nóng)民社保問題的調(diào)查報告［J］.財政與發(fā)展，2008，（1）：30-32.

［6］ 張占錄.完善留用地安置模式的探索研究［J］.國家行政學院學報，2009，（2）：81-83.