李躍武

摘要：由于中國(guó)法律對(duì)征地及其相關(guān)制度規(guī)定的不完善，使得被征地農(nóng)民生活面臨著困境，合法權(quán)益得不到保障。由此引發(fā)的矛盾日益社會(huì)化，嚴(yán)重影響了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的掣肘。擬從如何保障被征地農(nóng)民土地征收補(bǔ)償費(fèi)足額發(fā)放的角度，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，分析其內(nèi)在成因，提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地征收；補(bǔ)償款；農(nóng)民

中圖分類(lèi)號(hào)：F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）25-0039-02

經(jīng)濟(jì)發(fā)展要走工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化道路，這是一個(gè)不可擋的過(guò)程。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和各種行業(yè)規(guī)模的日益擴(kuò)大，必然會(huì)加重城市的空間壓力，城市建設(shè)用地越來(lái)越緊缺，為滿足城市建設(shè)用地的需要，國(guó)家大面積征收農(nóng)村集體土地，失地農(nóng)民越來(lái)越多。特別是近幾年來(lái)，土地征收速度越來(lái)越快，征收面積數(shù)額相對(duì)較大，做好土地征收后農(nóng)村土地補(bǔ)償分配工作，尤其是及時(shí)足額將土地補(bǔ)償款發(fā)放到失地農(nóng)民手中，妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，不僅關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，也將影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行，乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定大局。

一、農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放的現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，縣域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，不可避免的出現(xiàn)土地征收現(xiàn)象。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”盡管中國(guó)《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)征收或者征用土地應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償做了明文規(guī)定，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠合理，補(bǔ)償方法相對(duì)單一，補(bǔ)償安置責(zé)任不夠明確具體，且在實(shí)際操作過(guò)程中補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放環(huán)節(jié)落實(shí)不到位。目前，中國(guó)大部分地區(qū)對(duì)征地的補(bǔ)償采取一次性安置補(bǔ)償，給失地農(nóng)民發(fā)放一次性安置補(bǔ)助費(fèi)，將失地農(nóng)民在毫無(wú)準(zhǔn)備的情況下完全推向社會(huì)和市場(chǎng)。但由于法律制度、政策體制等原因，征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放在執(zhí)行環(huán)節(jié)遭遇棚架，失地農(nóng)民無(wú)法真正得到應(yīng)有的補(bǔ)償款項(xiàng)。他們只能拿到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低的征地補(bǔ)償款，有些甚至連法律所規(guī)定的較低標(biāo)準(zhǔn)的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用也往往不能兌現(xiàn)，許多地方政府還進(jìn)一步壓低土地補(bǔ)償費(fèi)用，真正發(fā)放到失地農(nóng)民手中的補(bǔ)償款卻寥寥無(wú)幾。失地農(nóng)民生活困難，更無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)在社會(huì)的通脹壓力，逐漸成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢(qián)”的邊緣群體。利益受損的同時(shí)，不滿情緒也在上升，農(nóng)民抵制征地，與地方政府的矛盾在不斷加劇。這些基層矛盾逐漸演變發(fā)展勢(shì)必影響地方政府工作的開(kāi)展，影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

二、被征地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放不到位的原因分析

土地征收中造成被征地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)受侵害的原因是多方面的，既有相關(guān)法律制度的規(guī)定性因素，也與中國(guó)現(xiàn)在的政策體制相關(guān)，還有政府利益本位取向與自律不足的因素。

1.補(bǔ)償程序不完善，缺乏農(nóng)民的參與協(xié)商機(jī)制。補(bǔ)償過(guò)程中雖有公告和聽(tīng)證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽(tīng)證的保障渠道，被征地農(nóng)民難以充分行使知情權(quán)、參與權(quán)和申辯權(quán)。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。此外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第16條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”。該規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見(jiàn)的，由征收部門(mén)裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。這種制度安排給征收方以過(guò)大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒(méi)有，失地農(nóng)民在失去土地又得不到合法合理的征地補(bǔ)償款項(xiàng)時(shí)救濟(jì)無(wú)門(mén)，極易造成對(duì)被征收人利益的損害。

2.現(xiàn)行的政策體制存在缺陷。目前中國(guó)的征地安置補(bǔ)償款項(xiàng)都是按照現(xiàn)行行政管理級(jí)別層層劃撥的，市縣確定安置費(fèi)用后，將款項(xiàng)撥付到鄉(xiāng)村一級(jí)，再由鄉(xiāng)村對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置。盡管《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定了任何單位和個(gè)人不得私分、平調(diào)、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)，但現(xiàn)行這種體制弊端是中間環(huán)節(jié)多，利益多頭，容易造成土地征用費(fèi)被地方財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村截留甚至鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)、村干部私下里瓜分，被征地農(nóng)民拿不到足額的應(yīng)得的安置補(bǔ)償費(fèi)用，正常的權(quán)益受到侵害。容易激化與地方政府間的矛盾，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定與諧。

3.地方利益的驅(qū)動(dòng)。全國(guó)經(jīng)濟(jì)利好的大體局勢(shì)帶動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的信心和決心，但一些地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中出于利益本位思想和政績(jī)至上的觀念，盲目招商引資，為上大項(xiàng)目，出政績(jī)，不惜犧牲農(nóng)民利益，以零價(jià)格出讓土地，以吸引投資者的眼球?；蛘呤窍日髟傺a(bǔ)，甚至是征而不補(bǔ)。投資者享受投資優(yōu)惠政策的同時(shí)，被征地的農(nóng)民卻得不到合理妥善的安置。地方財(cái)政沒(méi)有土地收益，拿不出征地安置補(bǔ)償費(fèi)，只好犧牲被征地農(nóng)民利益。在這種不良利益驅(qū)動(dòng)下征收土地產(chǎn)生的直接結(jié)果就是地方政府贏得了政績(jī)，外來(lái)投資者賺得盆滿缽滿，但損失最大的還是土地被征收的農(nóng)民。

4.補(bǔ)償金擠占、截留現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)放監(jiān)管不力。從目前農(nóng)村基層組織體制看，村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“群眾自治代表”和“政府職能代表”的沖突之中，他們往往出于私利，利用特殊的身份和地位，擴(kuò)大尋租空間，將應(yīng)當(dāng)足額發(fā)放給失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)擠占。加上對(duì)農(nóng)村土地補(bǔ)償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致補(bǔ)償金的發(fā)放過(guò)程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。有些村集體組織提留征地補(bǔ)償費(fèi)偏高且使用不盡合理，有的將提留款用于發(fā)放村干部工資及補(bǔ)貼;有的村將提留款用于沖抵歷年難于收回的款項(xiàng);有的村將提留款轉(zhuǎn)入公益金及應(yīng)付福利費(fèi)，能真正用到失地農(nóng)民公益事業(yè)的少之又少。

5.土地稅費(fèi)制度不合理。按照當(dāng)前國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，土地收益大部分要留給地方，這就驅(qū)使地方政府和有關(guān)部門(mén)對(duì)收費(fèi)具有極大的積極性。當(dāng)前征地中，政府要課征的稅費(fèi)主要包括耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金、征地管理費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水利建設(shè)基金、教育附加費(fèi)等等，科目極為繁多。這既加大了用地的成本，同時(shí)又?jǐn)D占了應(yīng)付給農(nóng)民的補(bǔ)償金。

三、保障農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)足額發(fā)放的對(duì)策

目前，大量農(nóng)民集體土地被征用，不少農(nóng)民因此而作出了較大利益犧牲，既失地又失業(yè)。盡管如此，仍有一些地方依然存在征用農(nóng)民集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不到位和補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)不落實(shí)的情況，致使部分農(nóng)民與當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生了對(duì)立情緒，引發(fā)群眾上訪，影響黨群、干群關(guān)系。因此，在農(nóng)民利益與城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的天平上，應(yīng)該尋找平衡點(diǎn)，被征地農(nóng)民的利益應(yīng)該受到尊重。

1.嚴(yán)格按征地補(bǔ)償工作程序辦事。嚴(yán)格遵守中央、省關(guān)于征地工作的法律法規(guī)及相關(guān)文件規(guī)定，嚴(yán)格實(shí)行征用土地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告和征地補(bǔ)償?shù)怯浿贫?，被征地村群眾的合法?quán)益得到充分保障。收到征地補(bǔ)償后，擬定征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用在集體內(nèi)部的分配方案，村民大會(huì)或村民代表大會(huì)2/3討論通過(guò)，按照公開(kāi)、公平、公正的原則，依法合理分配征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，實(shí)施“陽(yáng)光操作”，堅(jiān)決杜絕截流、擠占、克扣和挪用征地補(bǔ)償安置資金的現(xiàn)象，保證征地補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)發(fā)放到被征地農(nóng)戶(hù)手中。

2.完善征地程序，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。首先，設(shè)立征收土地的公告或通知程序，保障農(nóng)民的知情權(quán)，保障土地權(quán)利人的參與權(quán)、異議權(quán)。其次，增加聽(tīng)證會(huì)制度。聽(tīng)證會(huì)可以就土地征收合法性、土地征收補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題舉行，聽(tīng)證會(huì)上應(yīng)充分聽(tīng)取被征收人和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，使被征收人和利害關(guān)系人獲得表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。最后，完善土地征用程序，賦予被征土地產(chǎn)權(quán)人異議權(quán)，同時(shí)，建立對(duì)異議的復(fù)議和訴訟程序，提高補(bǔ)償?shù)墓浴?/p>

3.先補(bǔ)后占，確保征地補(bǔ)償資金足額落實(shí)到位。用地單位在申請(qǐng)征地前，必須先落實(shí)征地補(bǔ)償資金，將不低于總額50%的征地補(bǔ)償資金存入按規(guī)定設(shè)立的征地補(bǔ)償資金專(zhuān)戶(hù)，在上報(bào)征地報(bào)件時(shí)出具銀行的有效證明。取得同意征地批文后，用地單位應(yīng)繳清其余50%的征地補(bǔ)償資金。要嚴(yán)格執(zhí)行征地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放制度。征地補(bǔ)償資金必須在征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額由市（縣、區(qū)）國(guó)土資源部門(mén)直接發(fā)放給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。征地補(bǔ)償資金沒(méi)有足額到位的，當(dāng)?shù)赜袡?quán)拒絕交地。

4.必須改革當(dāng)前的財(cái)稅體制。當(dāng)前財(cái)稅體制導(dǎo)致財(cái)權(quán)不斷上移，事權(quán)不斷下放，地級(jí)以下的地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等，土地出讓的“一本萬(wàn)利”就成了解決這一矛盾的不二選擇。地方政府出于財(cái)稅利益等因素，大量征收農(nóng)民土地，卻無(wú)法妥善安置失地農(nóng)民。緩解這種矛盾，應(yīng)深化財(cái)稅體制改革，探索省直管縣模式，統(tǒng)一事權(quán)和財(cái)權(quán)。

5.加強(qiáng)補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放的監(jiān)管。首先要改革發(fā)放方法，補(bǔ)償?shù)酱?、到農(nóng)戶(hù)的征地費(fèi)用必須由征地機(jī)構(gòu)直接劃撥到村，糾正將征地費(fèi)用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或用地單位代付、代領(lǐng)現(xiàn)象，取消中間環(huán)節(jié)，防止截留或轉(zhuǎn)移使用。對(duì)于那些土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)付給群眾的部分，由銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管發(fā)放，減少中間環(huán)節(jié)，防止補(bǔ)償款發(fā)放過(guò)程中截留、擠占、挪用等問(wèn)題的發(fā)生，確保款項(xiàng)發(fā)放一步到位，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的切身利益。其次，對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的管理使用，要在法律規(guī)章完善的基礎(chǔ)上，建立健全一個(gè)完整的監(jiān)管體系，明確監(jiān)管主體、責(zé)任、對(duì)象、內(nèi)容、方式、權(quán)限等，與行政責(zé)任追究和目標(biāo)考核相結(jié)合，以此來(lái)保證土地補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)發(fā)放到位，防止管理使用中違法違紀(jì)行為發(fā)生，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。

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