賀振偉 ，白中科，張繼棟 ，劉喜韜，王 敬 ，周 偉 ，王金滿

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京100083；2.中煤平朔煤業(yè)有限責(zé)任公司，山西朔州036000；3.國(guó)土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100083；4.國(guó)土資源部土地整理中心，北京100035）

2011年2月22日，國(guó)務(wù)院第145次常務(wù)會(huì)議審議并通過了《土地復(fù)墾條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）；2011年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署了中華人民共和國(guó)第592號(hào)國(guó)務(wù)院令，醞釀近10年的《土地復(fù)墾條例》正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)步入了制度化、規(guī)范化和法制化的新階段。

2012年3月22日，國(guó)家能源局發(fā)布的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》當(dāng)中，首次根據(jù)土地?fù)p毀類型和礦山分布區(qū)域，對(duì)土地復(fù)墾率提出了嚴(yán)格且有針對(duì)性的要求；2012年3月，國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所將土地復(fù)墾率>75%這一指標(biāo)，與綜合機(jī)械化程度>70%、安全度標(biāo)準(zhǔn)（百萬噸死亡率0.1—0.01人）、安全費(fèi)用比重、回采率>45%、可采儲(chǔ)量計(jì)算5項(xiàng)指標(biāo)同時(shí)納入煤炭科學(xué)產(chǎn)能的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)；2012年3月，由國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門編制的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)正式頒布實(shí)施，土地復(fù)墾成為其中5項(xiàng)重要工作內(nèi)容之一。土地復(fù)墾的社會(huì)共識(shí)和認(rèn)知度前所未有，監(jiān)管環(huán)境明顯改善，前期管理工作落實(shí)情況良好。

1 目前土地復(fù)墾監(jiān)管的主要工作

1.1 土地復(fù)墾方案報(bào)備制度

2007年4月，國(guó)土資源部為了加強(qiáng)土地復(fù)墾前期管理，做好新增生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾方案的編制、評(píng)審和審查工作，出臺(tái)了《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問題的通知》[1-2]，要求在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中可能造成土地破壞的單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定編制土地復(fù)墾方案報(bào)告書，并報(bào)送相關(guān)部門進(jìn)行評(píng)審；土地復(fù)墾方案經(jīng)評(píng)審不合格的，“不予報(bào)批建設(shè)用地、不發(fā)放采礦許可證或不予通過年檢”。

自2007年6月15日國(guó)土資源部土地整理中心舉行第一次土地復(fù)墾方案論證會(huì)，截至2012年初，共組織評(píng)審?fù)恋貜?fù)墾方案360余部，劃定復(fù)墾責(zé)任范圍超過1800萬畝。土地復(fù)墾前期管理工作初見成效。實(shí)踐證明，土地復(fù)墾方案報(bào)備制度已經(jīng)成為落實(shí)土地復(fù)墾監(jiān)管工作的重要手段之一。

通過落實(shí)土地復(fù)墾方案的編報(bào)、評(píng)審和備案，基本實(shí)現(xiàn)了各級(jí)國(guó)土資源管理部門對(duì)新增生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目損毀土地的量化掌控，實(shí)現(xiàn)了土地復(fù)墾責(zé)任人在生產(chǎn)建設(shè)過程中的復(fù)墾意識(shí)的提升，實(shí)現(xiàn)了土地復(fù)墾監(jiān)管主體在履行行政事務(wù)過程中有據(jù)可查。

1.2 土地復(fù)墾專項(xiàng)整治

近年來，針對(duì)歷史遺留廢棄地，土地復(fù)墾專項(xiàng)整治工作取得了良好成效。2005—2009年間，中央和地方財(cái)政共投入資金約133.88億元，實(shí)施各類土地復(fù)墾項(xiàng)目29549個(gè)，增加耕地約468.6萬畝，復(fù)墾土地約552.54萬畝[3]?！度珖?guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》涵蓋了冀東煤炭鋼鐵基地等11個(gè)土地復(fù)墾重點(diǎn)地區(qū)；全國(guó)重點(diǎn)煤炭基地土地復(fù)墾重大工程（2006—2010年）涉及8個(gè)省（自治區(qū)）的127個(gè)縣（市、區(qū)），劃分了301個(gè)備選片區(qū)，建設(shè)規(guī)模達(dá)27.74萬hm2；《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)冀東煤炭鋼鐵基地等10個(gè)土地復(fù)墾重點(diǎn)區(qū)域的規(guī)劃治理工作要求。通過高度重視、重點(diǎn)整治、科學(xué)規(guī)劃和資金落實(shí)，土地復(fù)墾較10年前有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但是，對(duì)于土地復(fù)墾工程的建設(shè)質(zhì)量控制和后期管護(hù)等仍有待加強(qiáng)。

2 土地復(fù)墾監(jiān)管工作的特點(diǎn)

2.1 土地復(fù)墾監(jiān)管工作的漸進(jìn)性和長(zhǎng)期性

（1）土地復(fù)墾基礎(chǔ)研究薄弱，技術(shù)支持亟待加強(qiáng)。土地復(fù)墾研究是一項(xiàng)綜合性研究，中國(guó)起步晚、實(shí)踐少，與國(guó)外尚有較大差距。隨著國(guó)內(nèi)研究水平的不斷提高，其建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)質(zhì)量也會(huì)隨之提高，土地復(fù)墾監(jiān)管的程度和內(nèi)容也會(huì)相應(yīng)變化。（2）土地復(fù)墾是一項(xiàng)利國(guó)惠民的好事，企業(yè)、政府、社會(huì)對(duì)其認(rèn)同態(tài)度是一致的，在未來體制逐步健全、復(fù)墾動(dòng)力逐漸增強(qiáng)的同時(shí)，復(fù)墾監(jiān)管的規(guī)范化和模式化體系也會(huì)逐漸建立和清晰。

2.2 土地復(fù)墾監(jiān)管工作的階段性和局限性

（1）目前土地復(fù)墾面臨的現(xiàn)實(shí)狀況是：企業(yè)重視不夠，管理抓手不力，民眾參與不多；要短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾監(jiān)管有效、落實(shí)得力、社會(huì)認(rèn)可，尚有一段距離。（2）土地復(fù)墾工程的建設(shè)特點(diǎn)很大程度上影響著土地復(fù)墾監(jiān)管的方式和方法。此外，配套政策的不完善、地方法規(guī)的不健全、礦業(yè)用地制度的不合理、基層管理部門的行政能力和人力資源的局限，都決定著土地復(fù)墾監(jiān)管的程度和效果。

2.3 土地復(fù)墾監(jiān)管工作的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性

（1）土地復(fù)墾監(jiān)管任務(wù)艱巨：歷史遺留廢棄地舊賬未還，生產(chǎn)建設(shè)損毀土地新賬又欠[3]；（2）土地復(fù)墾監(jiān)管內(nèi)容復(fù)雜：土地復(fù)墾綜合性強(qiáng)，周期性長(zhǎng)，配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不完善，資金監(jiān)管困難重重，所以其先天特點(diǎn)和后天不足導(dǎo)致工程進(jìn)度質(zhì)量和實(shí)施效果難以保證。此外，土地復(fù)墾監(jiān)管主體能力層次不齊、監(jiān)管對(duì)象紛繁復(fù)雜、監(jiān)管內(nèi)容信息量巨大，亟需尋找一套簡(jiǎn)單易行的監(jiān)管方法，建立有效、有力、有序的監(jiān)管平臺(tái)。

3 土地復(fù)墾監(jiān)管亟待推進(jìn)的工作

3.1 土地復(fù)墾資金的計(jì)提與審用制度

通過編制土地復(fù)墾方案，要求土地復(fù)墾義務(wù)人、國(guó)土資源管理部門及銀行必須建立土地復(fù)墾共管賬戶并簽署資金監(jiān)管協(xié)議。土地復(fù)墾資金監(jiān)管協(xié)議明確了三方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，對(duì)土地復(fù)墾資金的性質(zhì)和土地復(fù)墾資金的存儲(chǔ)、管理及使用做了明確表述。簽訂監(jiān)管協(xié)議，可以有效保障土地復(fù)墾資金的投入，進(jìn)一步提升土地復(fù)墾義務(wù)人對(duì)復(fù)墾責(zé)任的重視程度。隨著資金監(jiān)管協(xié)議的逐步落實(shí)、補(bǔ)充和完善，基層國(guó)土資源管理部門有望實(shí)現(xiàn)從復(fù)墾監(jiān)管到監(jiān)控的角色轉(zhuǎn)變。

3.2 土地復(fù)墾監(jiān)管信息化建設(shè)

通過計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，加強(qiáng)國(guó)土系統(tǒng)的內(nèi)部管理[4]，不僅是緩解土地復(fù)墾管理人員不足的有效辦法，更是對(duì)土地復(fù)墾制度建設(shè)的有益補(bǔ)充。土地復(fù)墾監(jiān)管信息系統(tǒng)總體目標(biāo)是：做到土地復(fù)墾方案報(bào)備流程優(yōu)化及信息實(shí)時(shí)查詢，實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾工程建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)測(cè)和管控，促進(jìn)土地復(fù)墾工程驗(yàn)收與項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的管理工作，規(guī)范礦山企業(yè)的履約行為，構(gòu)建服務(wù)于4級(jí)國(guó)土資源管理部門的實(shí)時(shí)、便捷和高效的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

3.3 土地復(fù)墾監(jiān)管制度的建立

按照《土地復(fù)墾條例》的內(nèi)容，需建立的制度包括：損毀土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度，土地復(fù)墾質(zhì)量控制制度，土地復(fù)墾項(xiàng)目管理制度，以及相關(guān)的土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及政策文件等。除《土地復(fù)墾條例》明確要求外，筆者認(rèn)為還應(yīng)該建立土地復(fù)墾資金監(jiān)管制度、土地復(fù)墾工程驗(yàn)收制度、土地復(fù)墾信息公開制度、土地復(fù)墾聽證制度，以及土地復(fù)墾獎(jiǎng)懲制度等。

4 中國(guó)土地復(fù)墾監(jiān)管工作的階段劃分

回顧土地復(fù)墾發(fā)展歷程，結(jié)合行業(yè)發(fā)展特征，可以大致將中國(guó)的土地復(fù)墾管理劃分為5個(gè)階段（圖1，封三）。從《土地復(fù)墾規(guī)定》審議通過到7部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》，可以稱之為“管文件”的階段，其成果是土地復(fù)墾概念的建立和法規(guī)對(duì)復(fù)墾責(zé)任的明確；從國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問題的通知》到《土地復(fù)墾條例》頒布，可以稱之為“管方案”的階段；從對(duì)土地復(fù)墾相關(guān)信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和開發(fā)到各級(jí)國(guó)土資源管理部門實(shí)現(xiàn)信息化管理方式的轉(zhuǎn)變，可以稱之為“管數(shù)據(jù)”階段；從土地復(fù)墾監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)的建立到土地復(fù)墾監(jiān)管機(jī)制的初步運(yùn)行，可以稱之為“管單位”階段；從傳統(tǒng)管理模式轉(zhuǎn)變和體制改革創(chuàng)新到徹底脫離土地復(fù)墾工程管理主體，可以稱之為“管項(xiàng)目”階段，是實(shí)現(xiàn)復(fù)墾管理最終目標(biāo)的階段，是從“監(jiān)管”到“監(jiān)控”，從“管理”到“管好”，從“土壤重構(gòu)”和“地貌重塑”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)重建”和“景觀再造”的基礎(chǔ)，是監(jiān)管內(nèi)容從工程建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詮?fù)墾為基礎(chǔ)的土地綜合利用的起跑線。

圖1 中國(guó)土地復(fù)墾管理工作的階段性特征Fig.1 Features of different stages of land reclamation

5 建議

（1）土地復(fù)墾監(jiān)管需要進(jìn)一步明確責(zé)權(quán)利，厘清涉及各相關(guān)主體間的利益關(guān)系。例如，“層級(jí)管理、逐級(jí)落實(shí)”體制下的權(quán)責(zé)劃分；政府協(xié)調(diào)下的與發(fā)展改革、財(cái)政、交通、鐵路、能源、水利等齊抓共管的共同責(zé)任機(jī)制；引入社會(huì)資金的權(quán)利人利益保障；礦業(yè)用地改革制度控制等。

（2）由于土地復(fù)墾方案周期長(zhǎng)、區(qū)域差異大、損毀情況不同，監(jiān)管需要?jiǎng)澐蛛A段，該階段劃分不需籠統(tǒng)界定時(shí)限，可由各地土地復(fù)墾管理實(shí)施細(xì)則或在單一項(xiàng)目專家論證結(jié)果中進(jìn)行明確，其依據(jù)可以源自已審批土地復(fù)墾方案等。其驗(yàn)收應(yīng)先由企業(yè)進(jìn)行自查，通過咨詢機(jī)構(gòu)出具復(fù)墾情況檢測(cè)報(bào)告書，對(duì)復(fù)墾實(shí)施效果進(jìn)行鑒定，在所涉及嚴(yán)控指標(biāo)進(jìn)行單項(xiàng)核準(zhǔn)后由國(guó)土管理部門組織論證和驗(yàn)收工作。

（3）與土地開發(fā)整理項(xiàng)目及礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目相比，復(fù)墾項(xiàng)目在目標(biāo)定位、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程周期、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、資金來源及工程管理方式上都有所不同，所以土地復(fù)墾監(jiān)管從一紙空白到逐步完善過程中，不僅要夯實(shí)基礎(chǔ)，還需要敢于突破和創(chuàng)新。①監(jiān)管體制：善于從組織管理到制度建設(shè)、從機(jī)構(gòu)設(shè)置到人員配置、從項(xiàng)目實(shí)施到監(jiān)測(cè)驗(yàn)收中抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。借鑒國(guó)外管理模式，適時(shí)引入土地復(fù)墾工程代建制和鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入是彌補(bǔ)復(fù)墾管理和資金不足的外部途徑之一。②監(jiān)管模式：以土地復(fù)墾監(jiān)管信息化平臺(tái)為基礎(chǔ)、《土地復(fù)墾條例》要求的工程驗(yàn)收為抓手，逐步落實(shí)層級(jí)管理；明確土地復(fù)墾監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告書和工程自查綜合評(píng)定報(bào)告書在監(jiān)管過程中的作用。③監(jiān)管制度：分級(jí)制定和完善土地復(fù)墾監(jiān)管制度體系，地方監(jiān)管實(shí)施細(xì)則在符合國(guó)家政策、條例、上級(jí)規(guī)定，充分體現(xiàn)區(qū)域特征的同時(shí)，也要符合國(guó)家對(duì)工程建設(shè)的管理要求。例如復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計(jì)與部分單項(xiàng)工程實(shí)行項(xiàng)目法人制、工程招投標(biāo)制及工程監(jiān)理制；采取合同管理方式，有工程承包方的要向社會(huì)公開招標(biāo)；建立項(xiàng)目公告制度，項(xiàng)目主管部門、承擔(dān)單位、建設(shè)任務(wù)、規(guī)模、投資、設(shè)計(jì)等要進(jìn)行公示，項(xiàng)目驗(yàn)收要通過第三方評(píng)估、專家論證、媒體公布，增加透明度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督；注重土地復(fù)墾工程階段性審核及交竣工驗(yàn)收資料的審核。

（4）土地復(fù)墾監(jiān)管技術(shù)指標(biāo)體系。由于土地復(fù)墾受區(qū)域、損毀類型、復(fù)墾目標(biāo)的影響，土地復(fù)墾監(jiān)管技術(shù)指標(biāo)屬三維結(jié)構(gòu)。筆者建議通過信息化手段，在建立背景閾值的基礎(chǔ)上，向監(jiān)管信息平臺(tái)錄入單一項(xiàng)目的土地復(fù)墾目標(biāo)值，用于評(píng)定申報(bào)土地復(fù)墾工程是否達(dá)到驗(yàn)收條件。

（References）:

［1］ 國(guó)土資源部.關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問題的通知［EB/OL］.http://www.zgtdfk.com/webs/news/news_show.aspx?nid=188，［2007］81號(hào).

［2］ 國(guó)土資源部，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)，等.關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200610/t20061011_76737.htm，［2006］225號(hào).

［3］ 國(guó)土資源部土地整理中心.土地復(fù)墾方案編制實(shí)務(wù)［M］.北京：中國(guó)大地出版社，2011：6-7.

［4］ 國(guó)土資源部.關(guān)于土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目信息備案有關(guān)問題的通知［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200812/t20081219_113197.htm，［2008］288號(hào).