賀振偉 ，白中科，張繼棟 ，劉喜韜，王 敬 ，周 偉 ，王金滿

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京100083；2.中煤平朔煤業(yè)有限責(zé)任公司，山西朔州036000；3.國土資源部土地整治重點實驗室，北京100083；4.國土資源部土地整理中心，北京100035）

2011年2月22日，國務(wù)院第145次常務(wù)會議審議并通過了《土地復(fù)墾條例》（以下簡稱《條例》）；2011年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶簽署了中華人民共和國第592號國務(wù)院令，醞釀近10年的《土地復(fù)墾條例》正式頒布實施，標(biāo)志著中國土地復(fù)墾事業(yè)步入了制度化、規(guī)范化和法制化的新階段。

2012年3月22日，國家能源局發(fā)布的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》當(dāng)中，首次根據(jù)土地損毀類型和礦山分布區(qū)域，對土地復(fù)墾率提出了嚴格且有針對性的要求；2012年3月，國家發(fā)展改革委能源研究所將土地復(fù)墾率>75%這一指標(biāo)，與綜合機械化程度>70%、安全度標(biāo)準（百萬噸死亡率0.1—0.01人）、安全費用比重、回采率>45%、可采儲量計算5項指標(biāo)同時納入煤炭科學(xué)產(chǎn)能的評判標(biāo)準；2012年3月，由國土資源部會同有關(guān)部門編制的《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》經(jīng)國務(wù)院批準正式頒布實施，土地復(fù)墾成為其中5項重要工作內(nèi)容之一。土地復(fù)墾的社會共識和認知度前所未有，監(jiān)管環(huán)境明顯改善，前期管理工作落實情況良好。

1 目前土地復(fù)墾監(jiān)管的主要工作

1.1 土地復(fù)墾方案報備制度

2007年4月，國土資源部為了加強土地復(fù)墾前期管理，做好新增生產(chǎn)建設(shè)項目土地復(fù)墾方案的編制、評審和審查工作，出臺了《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知》[1-2]，要求在生產(chǎn)建設(shè)活動中可能造成土地破壞的單位或個人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定編制土地復(fù)墾方案報告書，并報送相關(guān)部門進行評審；土地復(fù)墾方案經(jīng)評審不合格的，“不予報批建設(shè)用地、不發(fā)放采礦許可證或不予通過年檢”。

自2007年6月15日國土資源部土地整理中心舉行第一次土地復(fù)墾方案論證會，截至2012年初，共組織評審?fù)恋貜?fù)墾方案360余部，劃定復(fù)墾責(zé)任范圍超過1800萬畝。土地復(fù)墾前期管理工作初見成效。實踐證明，土地復(fù)墾方案報備制度已經(jīng)成為落實土地復(fù)墾監(jiān)管工作的重要手段之一。

通過落實土地復(fù)墾方案的編報、評審和備案，基本實現(xiàn)了各級國土資源管理部門對新增生產(chǎn)建設(shè)項目損毀土地的量化掌控，實現(xiàn)了土地復(fù)墾責(zé)任人在生產(chǎn)建設(shè)過程中的復(fù)墾意識的提升，實現(xiàn)了土地復(fù)墾監(jiān)管主體在履行行政事務(wù)過程中有據(jù)可查。

1.2 土地復(fù)墾專項整治

近年來，針對歷史遺留廢棄地，土地復(fù)墾專項整治工作取得了良好成效。2005—2009年間，中央和地方財政共投入資金約133.88億元，實施各類土地復(fù)墾項目29549個，增加耕地約468.6萬畝，復(fù)墾土地約552.54萬畝[3]?！度珖恋亻_發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》涵蓋了冀東煤炭鋼鐵基地等11個土地復(fù)墾重點地區(qū)；全國重點煤炭基地土地復(fù)墾重大工程（2006—2010年）涉及8個省（自治區(qū)）的127個縣（市、區(qū)），劃分了301個備選片區(qū)，建設(shè)規(guī)模達27.74萬hm2；《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》進一步加強了對冀東煤炭鋼鐵基地等10個土地復(fù)墾重點區(qū)域的規(guī)劃治理工作要求。通過高度重視、重點整治、科學(xué)規(guī)劃和資金落實，土地復(fù)墾較10年前有了實質(zhì)性進展，但是，對于土地復(fù)墾工程的建設(shè)質(zhì)量控制和后期管護等仍有待加強。

2 土地復(fù)墾監(jiān)管工作的特點

2.1 土地復(fù)墾監(jiān)管工作的漸進性和長期性

（1）土地復(fù)墾基礎(chǔ)研究薄弱，技術(shù)支持亟待加強。土地復(fù)墾研究是一項綜合性研究，中國起步晚、實踐少，與國外尚有較大差距。隨著國內(nèi)研究水平的不斷提高，其建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)質(zhì)量也會隨之提高，土地復(fù)墾監(jiān)管的程度和內(nèi)容也會相應(yīng)變化。（2）土地復(fù)墾是一項利國惠民的好事，企業(yè)、政府、社會對其認同態(tài)度是一致的，在未來體制逐步健全、復(fù)墾動力逐漸增強的同時，復(fù)墾監(jiān)管的規(guī)范化和模式化體系也會逐漸建立和清晰。

2.2 土地復(fù)墾監(jiān)管工作的階段性和局限性

（1）目前土地復(fù)墾面臨的現(xiàn)實狀況是：企業(yè)重視不夠，管理抓手不力，民眾參與不多；要短期內(nèi)實現(xiàn)土地復(fù)墾監(jiān)管有效、落實得力、社會認可，尚有一段距離。（2）土地復(fù)墾工程的建設(shè)特點很大程度上影響著土地復(fù)墾監(jiān)管的方式和方法。此外，配套政策的不完善、地方法規(guī)的不健全、礦業(yè)用地制度的不合理、基層管理部門的行政能力和人力資源的局限，都決定著土地復(fù)墾監(jiān)管的程度和效果。

2.3 土地復(fù)墾監(jiān)管工作的嚴峻性和復(fù)雜性

（1）土地復(fù)墾監(jiān)管任務(wù)艱巨：歷史遺留廢棄地舊賬未還，生產(chǎn)建設(shè)損毀土地新賬又欠[3]；（2）土地復(fù)墾監(jiān)管內(nèi)容復(fù)雜：土地復(fù)墾綜合性強，周期性長，配套建設(shè)標(biāo)準不完善，資金監(jiān)管困難重重，所以其先天特點和后天不足導(dǎo)致工程進度質(zhì)量和實施效果難以保證。此外，土地復(fù)墾監(jiān)管主體能力層次不齊、監(jiān)管對象紛繁復(fù)雜、監(jiān)管內(nèi)容信息量巨大，亟需尋找一套簡單易行的監(jiān)管方法，建立有效、有力、有序的監(jiān)管平臺。

3 土地復(fù)墾監(jiān)管亟待推進的工作

3.1 土地復(fù)墾資金的計提與審用制度

通過編制土地復(fù)墾方案，要求土地復(fù)墾義務(wù)人、國土資源管理部門及銀行必須建立土地復(fù)墾共管賬戶并簽署資金監(jiān)管協(xié)議。土地復(fù)墾資金監(jiān)管協(xié)議明確了三方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，對土地復(fù)墾資金的性質(zhì)和土地復(fù)墾資金的存儲、管理及使用做了明確表述。簽訂監(jiān)管協(xié)議，可以有效保障土地復(fù)墾資金的投入，進一步提升土地復(fù)墾義務(wù)人對復(fù)墾責(zé)任的重視程度。隨著資金監(jiān)管協(xié)議的逐步落實、補充和完善，基層國土資源管理部門有望實現(xiàn)從復(fù)墾監(jiān)管到監(jiān)控的角色轉(zhuǎn)變。

3.2 土地復(fù)墾監(jiān)管信息化建設(shè)

通過計算機與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，加強國土系統(tǒng)的內(nèi)部管理[4]，不僅是緩解土地復(fù)墾管理人員不足的有效辦法，更是對土地復(fù)墾制度建設(shè)的有益補充。土地復(fù)墾監(jiān)管信息系統(tǒng)總體目標(biāo)是：做到土地復(fù)墾方案報備流程優(yōu)化及信息實時查詢，實現(xiàn)土地復(fù)墾工程建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)測和管控，促進土地復(fù)墾工程驗收與項目后評價的管理工作，規(guī)范礦山企業(yè)的履約行為，構(gòu)建服務(wù)于4級國土資源管理部門的實時、便捷和高效的網(wǎng)絡(luò)平臺。

3.3 土地復(fù)墾監(jiān)管制度的建立

按照《土地復(fù)墾條例》的內(nèi)容，需建立的制度包括：損毀土地的動態(tài)監(jiān)測和評價制度，土地復(fù)墾質(zhì)量控制制度，土地復(fù)墾項目管理制度，以及相關(guān)的土地復(fù)墾標(biāo)準、規(guī)范及政策文件等。除《土地復(fù)墾條例》明確要求外，筆者認為還應(yīng)該建立土地復(fù)墾資金監(jiān)管制度、土地復(fù)墾工程驗收制度、土地復(fù)墾信息公開制度、土地復(fù)墾聽證制度，以及土地復(fù)墾獎懲制度等。

4 中國土地復(fù)墾監(jiān)管工作的階段劃分

回顧土地復(fù)墾發(fā)展歷程，結(jié)合行業(yè)發(fā)展特征，可以大致將中國的土地復(fù)墾管理劃分為5個階段（圖1，封三）。從《土地復(fù)墾規(guī)定》審議通過到7部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強生產(chǎn)建設(shè)項目土地復(fù)墾管理工作的通知》，可以稱之為“管文件”的階段，其成果是土地復(fù)墾概念的建立和法規(guī)對復(fù)墾責(zé)任的明確；從國土資源部下發(fā)《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知》到《土地復(fù)墾條例》頒布，可以稱之為“管方案”的階段；從對土地復(fù)墾相關(guān)信息系統(tǒng)的設(shè)計和開發(fā)到各級國土資源管理部門實現(xiàn)信息化管理方式的轉(zhuǎn)變，可以稱之為“管數(shù)據(jù)”階段；從土地復(fù)墾監(jiān)管制度和標(biāo)準的建立到土地復(fù)墾監(jiān)管機制的初步運行，可以稱之為“管單位”階段；從傳統(tǒng)管理模式轉(zhuǎn)變和體制改革創(chuàng)新到徹底脫離土地復(fù)墾工程管理主體，可以稱之為“管項目”階段，是實現(xiàn)復(fù)墾管理最終目標(biāo)的階段，是從“監(jiān)管”到“監(jiān)控”，從“管理”到“管好”，從“土壤重構(gòu)”和“地貌重塑”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)重建”和“景觀再造”的基礎(chǔ)，是監(jiān)管內(nèi)容從工程建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詮?fù)墾為基礎(chǔ)的土地綜合利用的起跑線。

圖1 中國土地復(fù)墾管理工作的階段性特征Fig.1 Features of different stages of land reclamation

5 建議

（1）土地復(fù)墾監(jiān)管需要進一步明確責(zé)權(quán)利，厘清涉及各相關(guān)主體間的利益關(guān)系。例如，“層級管理、逐級落實”體制下的權(quán)責(zé)劃分；政府協(xié)調(diào)下的與發(fā)展改革、財政、交通、鐵路、能源、水利等齊抓共管的共同責(zé)任機制；引入社會資金的權(quán)利人利益保障；礦業(yè)用地改革制度控制等。

（2）由于土地復(fù)墾方案周期長、區(qū)域差異大、損毀情況不同，監(jiān)管需要劃分階段，該階段劃分不需籠統(tǒng)界定時限，可由各地土地復(fù)墾管理實施細則或在單一項目專家論證結(jié)果中進行明確，其依據(jù)可以源自已審批土地復(fù)墾方案等。其驗收應(yīng)先由企業(yè)進行自查，通過咨詢機構(gòu)出具復(fù)墾情況檢測報告書，對復(fù)墾實施效果進行鑒定，在所涉及嚴控指標(biāo)進行單項核準后由國土管理部門組織論證和驗收工作。

（3）與土地開發(fā)整理項目及礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理項目相比，復(fù)墾項目在目標(biāo)定位、設(shè)計標(biāo)準、工程周期、驗收標(biāo)準、資金來源及工程管理方式上都有所不同，所以土地復(fù)墾監(jiān)管從一紙空白到逐步完善過程中，不僅要夯實基礎(chǔ)，還需要敢于突破和創(chuàng)新。①監(jiān)管體制：善于從組織管理到制度建設(shè)、從機構(gòu)設(shè)置到人員配置、從項目實施到監(jiān)測驗收中抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。借鑒國外管理模式，適時引入土地復(fù)墾工程代建制和鼓勵民營資本進入是彌補復(fù)墾管理和資金不足的外部途徑之一。②監(jiān)管模式：以土地復(fù)墾監(jiān)管信息化平臺為基礎(chǔ)、《土地復(fù)墾條例》要求的工程驗收為抓手，逐步落實層級管理；明確土地復(fù)墾監(jiān)測評估報告書和工程自查綜合評定報告書在監(jiān)管過程中的作用。③監(jiān)管制度：分級制定和完善土地復(fù)墾監(jiān)管制度體系，地方監(jiān)管實施細則在符合國家政策、條例、上級規(guī)定，充分體現(xiàn)區(qū)域特征的同時，也要符合國家對工程建設(shè)的管理要求。例如復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計與部分單項工程實行項目法人制、工程招投標(biāo)制及工程監(jiān)理制；采取合同管理方式，有工程承包方的要向社會公開招標(biāo)；建立項目公告制度，項目主管部門、承擔(dān)單位、建設(shè)任務(wù)、規(guī)模、投資、設(shè)計等要進行公示，項目驗收要通過第三方評估、專家論證、媒體公布，增加透明度，主動接受社會監(jiān)督；注重土地復(fù)墾工程階段性審核及交竣工驗收資料的審核。

（4）土地復(fù)墾監(jiān)管技術(shù)指標(biāo)體系。由于土地復(fù)墾受區(qū)域、損毀類型、復(fù)墾目標(biāo)的影響，土地復(fù)墾監(jiān)管技術(shù)指標(biāo)屬三維結(jié)構(gòu)。筆者建議通過信息化手段，在建立背景閾值的基礎(chǔ)上，向監(jiān)管信息平臺錄入單一項目的土地復(fù)墾目標(biāo)值，用于評定申報土地復(fù)墾工程是否達到驗收條件。

（References）:

［1］ 國土資源部.關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知［EB/OL］.http://www.zgtdfk.com/webs/news/news_show.aspx?nid=188，［2007］81號.

［2］ 國土資源部，國家發(fā)展改革委員會，等.關(guān)于加強生產(chǎn)建設(shè)項目土地復(fù)墾管理工作的通知［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200610/t20061011_76737.htm，［2006］225號.

［3］ 國土資源部土地整理中心.土地復(fù)墾方案編制實務(wù)［M］.北京：中國大地出版社，2011：6-7.

［4］ 國土資源部.關(guān)于土地整理復(fù)墾開發(fā)項目信息備案有關(guān)問題的通知［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200812/t20081219_113197.htm，［2008］288號.