戴建旺，張定祥，左玉強，王榮彬

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）

1 導(dǎo)論

土地利用總體規(guī)劃是政府調(diào)控土地資源配置的重要手段，是加強用地管理、促進土地資源合理、高效利用的基礎(chǔ)和保證，在引導(dǎo)和控制城鄉(xiāng)建設(shè)、集約合理用地、保護耕地、規(guī)范土地開發(fā)整理等方面發(fā)揮著重要作用。20世紀90年代初和90年代末，中國依次開展了兩輪全國五級土地利用規(guī)劃編制工作，而這兩輪規(guī)劃在實施過程中暴露出來的一些問題，直接影響中國經(jīng)濟社會的健康有序和可持續(xù)發(fā)展[1]。迫切需要反思的是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，近年來，在土地利用規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的最主要的問題是什么，以及如何解決這些問題？本文從當前土地利用規(guī)劃實施中存在的問題入手，分析土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管的重要性和國內(nèi)外土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管的歷程，提出構(gòu)建土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管框架體系構(gòu)想，以期為規(guī)劃目標實現(xiàn)提供有效措施。

2 土地利用規(guī)劃實施中存在的問題

長期以來，土地利用規(guī)劃在實施過程中，各級政府隨意修改和突破規(guī)劃的現(xiàn)象普遍存在。當前，在巨額土地收益的誘惑下，違規(guī)違法用地問題并沒有得到有效遏制，形勢依然嚴峻，突出表現(xiàn)為三種形式：（1）以租代征，即違反土地利用規(guī)劃和年度計劃，規(guī)避農(nóng)用地征用和土地征收審批，通過出租、承租和承包等方式非法占用農(nóng)地用作非農(nóng)建設(shè)；（2）擅自擴區(qū)設(shè)區(qū)，即違反土地利用規(guī)劃和年度計劃，突破開發(fā)區(qū)四至范圍，擅自擴大開發(fā)區(qū)面積，甚至以各種名義新設(shè)各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等；（3）未批先占，即沒有依法取得建設(shè)用地的審批手續(xù)，就擅自先行征地、供地、施工建設(shè)。

由此可見，經(jīng)濟利益是決定政府隨意修改或突破規(guī)劃的主因，社會效益和生態(tài)效益通過經(jīng)濟利益實現(xiàn)顯化。一些省、市、縣級政府直接違規(guī)違法批地用地，或者采取默許、縱容、操縱或者迫使等手段違規(guī)違法用地，直接目的就在于從土地上獲取更大的經(jīng)濟收益，從而借此提升區(qū)域的社會效益與生態(tài)效益[2]?？v然趨利性可以促使各級違規(guī)操作，但如果有一套健全的土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管體系對地方政府行為逐級控制，國家根據(jù)監(jiān)管情況對各級政府用地實施宏觀調(diào)控，可以有效地遏制隨意修改和突破規(guī)劃現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)。因此，建立國家規(guī)劃實施監(jiān)管體系十分必要。

3 土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管的國內(nèi)外研究進展

3.1 土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管的重要性

土地利用規(guī)劃是加強土地宏觀調(diào)控的關(guān)鍵措施，是實行最嚴格土地管理政策的一項基本手段。研究實施監(jiān)管體系、完善規(guī)劃實施保障機制，是一項重大而具有現(xiàn)實意義的課題。土地規(guī)劃實施監(jiān)管既可以算作技術(shù)手段，又可以納入行政措施的范疇，既可以為開展土地規(guī)劃實施評價提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也可以為保障規(guī)劃順利實施提供行政約束，而從其作用效果來看，則土地規(guī)劃實施監(jiān)管既能推動土地利用規(guī)劃的正常實施，又能確保土地利用規(guī)劃的正確實施[3]。因此，作為重要的行政措施和技術(shù)手段，加強土地規(guī)劃實施監(jiān)管不僅對規(guī)劃實施具有促進和推動作用，也將對進一步提升土地管理工作效率產(chǎn)生積極的促進作用。

3.2 國內(nèi)外研究進展

土地是一切生產(chǎn)不可缺少且無法代替的生產(chǎn)資料，同時又是土地關(guān)系的客體，土地面積的有限性和土地需求增長之間的不協(xié)調(diào)性就產(chǎn)生了對土地資源合理分配和利用布局的客觀必要性。因此，各國為保證土地資源的合理利用，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用規(guī)劃，規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，并要求土地所有者、使用者必須嚴格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用土地[4-5]。國外也將對土地用途的管制稱為“土地使用分區(qū)管制”（日本、美國、加拿大等國）、“土地規(guī)劃許可制”（英國）、“建設(shè)開發(fā)許可制”（法國、韓國等）等[6-8]。

（1）國內(nèi)土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管現(xiàn)狀。中國的土地利用規(guī)劃是指對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展和自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟措施[9-10]。目前，中國的土地用途管制還處于初級階段，規(guī)劃實施監(jiān)管工作在中國尚未全面開展[11]，與其相關(guān)的工作主要以土地利用規(guī)劃實施評價為主。部分地區(qū)開展了土地規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的研制開發(fā)和土地利用監(jiān)管平臺基礎(chǔ)建設(shè)，用以輔助土地利用日常工作和規(guī)劃的實施與管理，取得了積極的成效。此外，土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測、年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查等相關(guān)工作中也逐步吸納了土地利用規(guī)劃的因素和內(nèi)容，這些工作中的積極、有益的技術(shù)與方法探索和創(chuàng)新對于開展土地規(guī)劃實施監(jiān)管具有借鑒和參考意義。但從總體來看，規(guī)劃實施監(jiān)管與其可以發(fā)揮和應(yīng)當發(fā)揮的作用相比仍有較大差距[12]，在框架體系、制度建設(shè)、評價標準和技術(shù)支持等方面還存在很多制約。

（2）國外土地規(guī)劃實施監(jiān)管借鑒。雖然中國的土地利用規(guī)劃從規(guī)劃內(nèi)涵、體系及其管理體制上都與西方國家不盡相同，但西方國家在土地規(guī)劃實施管理方面對中國仍有相當?shù)慕梃b意義[13-16]。國外的經(jīng)驗主要包括：①土地規(guī)劃實施管理體系相對完善，很大程度上杜絕了盲目開發(fā)或違法違規(guī)用地現(xiàn)象，從源頭上保障規(guī)劃實施的落實。如英國城市土地規(guī)劃由完善的法規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)構(gòu)成[17]。其立法系統(tǒng)包括制定城市土地利用規(guī)劃法案和編制具有法律約束力的開發(fā)規(guī)劃；其執(zhí)法系統(tǒng)則是指以簽發(fā)規(guī)劃許可控制地區(qū)的土地開發(fā)活動。民主監(jiān)督制度作為對土地規(guī)劃法規(guī)體系中的約束行為，反映在土地規(guī)劃法規(guī)的立法系統(tǒng)中是民主參與政策；反映在土地規(guī)劃法規(guī)的執(zhí)法系統(tǒng)中，則表現(xiàn)為“規(guī)劃起訴”和中央政府對地方政府在執(zhí)法過程中的強化監(jiān)督管理[18-19]。②國家與地方在土地規(guī)劃中的互助性和合作性高，國家對地方性土地規(guī)劃的重視程度高，使地方的土地規(guī)劃與地方經(jīng)濟充分結(jié)合并協(xié)調(diào)發(fā)展。如加拿大將土地利用規(guī)劃分為省級、規(guī)劃區(qū)域、行政地區(qū)三級。省級規(guī)劃主要對區(qū)域提出政策指導(dǎo)；區(qū)域規(guī)劃主要對地區(qū)提出政策指導(dǎo)和指定一些面積的利用方式；地區(qū)級土地利用規(guī)劃是對地區(qū)打算實現(xiàn)的土地用途最終做出決策的過程，并且通過相關(guān)法律、土地分割控制、宗地開發(fā)方案控制和農(nóng)用地的等級變更限制等用途管制制度確保規(guī)劃的有效實施[6]。③通過法律手段保障土地利用規(guī)劃實施。如美國、英國、日本、韓國都普遍建立了土地用途管制制度，并從法律上確立了其地位，增強土地利用規(guī)劃及其管制的權(quán)威性，杜絕違規(guī)違法用地行為的現(xiàn)象，保障規(guī)劃實施的落實。如荷蘭法律規(guī)定任何利用行為都不得違反土地使用規(guī)劃的規(guī)定；新加坡則規(guī)定擅自改變土地用途是違法行為，如不在規(guī)定時間內(nèi)恢復(fù)其原用途，將收回土地[20]。經(jīng)過多年的發(fā)展和探索，發(fā)達國家的土地用地管制體系相對完善，并且與其土地所有制、經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，因此能夠保證按照規(guī)劃落實土地用途[20-21]。就中國而言，土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管缺乏完整的國家級框架體系，仍單純地停留在對土地利用規(guī)劃實施情況的靜態(tài)分析評價上。因此，構(gòu)建適應(yīng)中國土地制度和國情發(fā)展的國家土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管體系，實現(xiàn)規(guī)劃的動態(tài)監(jiān)控，確保土地高效集約利用具有重要意義。

4 中國土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管體系框架建設(shè)構(gòu)想

4.1 建設(shè)需求

規(guī)劃實施監(jiān)管體系核心在于在規(guī)劃實施的基礎(chǔ)上，利用相應(yīng)技術(shù)及時發(fā)現(xiàn)并上報違法違規(guī)用地行為，采用信息化手段對規(guī)劃實施情況進行監(jiān)管，形成上下聯(lián)動、部門協(xié)作的立體化管理模式。

4.2 總體框架

規(guī)劃監(jiān)管體系建設(shè)目標是基于已建立的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、基本農(nóng)田保護區(qū)數(shù)據(jù)庫、遙感影像數(shù)據(jù)庫、地籍數(shù)據(jù)庫、土地儲備數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，參考行業(yè)技術(shù)標準，依據(jù)監(jiān)管業(yè)務(wù)的工作要求，以及時準確監(jiān)管土地規(guī)劃實施情況為主要目標進行設(shè)計。針對國家對地方政府進行土地規(guī)劃實施監(jiān)管的現(xiàn)實，該體系由國家、省、市、縣4級監(jiān)管信息系統(tǒng)和國家土地總督察、國家土地地方督察二級監(jiān)控信息系統(tǒng)組成。

規(guī)劃監(jiān)管體系以縣、鄉(xiāng)日常巡查為基礎(chǔ)，省、市對縣、鄉(xiāng)巡查的規(guī)劃實施結(jié)果進行情況核查、問題檢查、隨機抽查和省市日常巡查；國家土地督察地方局依據(jù)遙感影像、上訪、舉報及媒體報道和正常巡查對地方巡查情況進行監(jiān)督檢查，通過對比土地利用、土地規(guī)劃、用地報批、基本農(nóng)田等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，核查土地利用規(guī)劃實施情況，對省、區(qū)、市以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監(jiān)督。由“國家土地總督察巡查監(jiān)控系統(tǒng)”和“國家土地地方督察巡查監(jiān)控系統(tǒng)”組成的“二級監(jiān)督系統(tǒng)”，與國土資源其他信息系統(tǒng)、地方土地利用規(guī)劃監(jiān)管信息系統(tǒng)相連通，建立高效、規(guī)范的發(fā)現(xiàn)機制、審核機制和糾正機制，及時發(fā)現(xiàn)不按規(guī)劃用地的土地違法違規(guī)行為，強化土地規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查，保證按規(guī)劃、計劃依法用地。

圖1 土地規(guī)劃實施分級監(jiān)管總體框架圖Fig.1 Land planning supervision framework diagram

4.3 規(guī)劃監(jiān)管管理體系

（1）國家級監(jiān)管任務(wù)。定期對全國各省級規(guī)劃實施監(jiān)管部門上報的本轄區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃實施監(jiān)管報告進行審核，通過對上報的文本、表格材料進行分析，結(jié)合國家和省兩級用地審批數(shù)量信息，初步掌握各級土地利用規(guī)劃指標與實際用地在數(shù)量上符合的程度。利用國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級土地利用規(guī)劃成果、用地審批等信息以及省級規(guī)劃實施監(jiān)管空間成果數(shù)據(jù)，結(jié)合全國“一張圖”工程和“土地變更調(diào)查”成果以及群眾舉報信息，對各省級范圍內(nèi)的基本農(nóng)田調(diào)整、建設(shè)項目占用耕地、土地用途改變、土地整治等過程可能出現(xiàn)的違反土地利用規(guī)劃行為進行監(jiān)督檢查，及時掌握違反土地利用規(guī)劃的現(xiàn)象，定量化評估各省級土地利用規(guī)劃實施情況，實現(xiàn)全方位的國家級土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管。

（2）國家級監(jiān)管與各級監(jiān)管的關(guān)系。國家級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門負責對省級土地規(guī)劃實施監(jiān)管進行指導(dǎo)；定期（每三個月）接收省級規(guī)劃實施監(jiān)管部門上報的監(jiān)管成果，利用國家級土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管平臺進行初步檢查和確定需重點調(diào)查核實地塊，在各級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門協(xié)助下，對省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級規(guī)劃實施過程情況進行有選擇性的重點調(diào)查和巡查。通過綜合分析，結(jié)合省級規(guī)劃實施監(jiān)管成果，形成國家級土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管調(diào)查報告及數(shù)據(jù)成果（季度和年度），并及時上報國土資源部。

省級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門負責對本省范圍內(nèi)各市土地規(guī)劃實施監(jiān)管進行指導(dǎo)；定期（每三個月）接收市級規(guī)劃實施監(jiān)管部門上報的監(jiān)管成果，利用省級土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管平臺進行初步檢查和確定需重點調(diào)查核實地塊；在各級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門協(xié)助下，對市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級規(guī)劃實施過程情況進行有選擇性的重點調(diào)查。通過綜合分析，結(jié)合市級規(guī)劃實施監(jiān)管成果，形成省級土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管調(diào)查報告及數(shù)據(jù)成果（季度和年度），并及時上報至國家級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門。

市級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門負責對本市范圍內(nèi)各縣土地規(guī)劃實施監(jiān)管進行指導(dǎo)；定期（每三個月）接收縣級規(guī)劃實施監(jiān)管部門上報的監(jiān)管成果，利用市級土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管平臺進行初步檢查和確定需重點調(diào)查核實地塊；在各級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門協(xié)助下，對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級規(guī)劃實施過程情況進行有選擇性的重點調(diào)查。通過綜合分析，結(jié)合縣級規(guī)劃實施監(jiān)管成果，形成市級土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管調(diào)查報告及數(shù)據(jù)成果（季度和年度），并及時上報至省級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門。

縣級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門負責對本縣范圍內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃實施監(jiān)管進行指導(dǎo)；定期（每月）接收鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃實施監(jiān)管部門上報的監(jiān)管成果，利用縣級土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管平臺進行檢查和確定調(diào)查核實地塊，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級監(jiān)管部門協(xié)助下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃實施情況進行全面調(diào)查。通過綜合分析，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃實施監(jiān)管成果，形成縣級土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管調(diào)查報告及數(shù)據(jù)成果（月度和年度），并及時上報至市級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門負責定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土部門提供的用地數(shù)量和位置信息進行數(shù)據(jù)核對和逐地塊調(diào)查，同時對違規(guī)、違法用地情況進行調(diào)查，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管報告和數(shù)據(jù)成果（月度和年度），并及時上報縣級土地規(guī)劃實施監(jiān)管部門（規(guī)劃監(jiān)管管理體系見圖2）。

圖2 土地規(guī)劃實施監(jiān)管管理體系Fig.2 Land planning supervision and management system

4.4 規(guī)劃實施監(jiān)管存在體系建設(shè)的主要問題及關(guān)鍵技術(shù)

（1）規(guī)劃等相關(guān)業(yè)務(wù)梳理與邊界明確。土地規(guī)劃監(jiān)管涉及規(guī)劃、地籍、耕保、利用、督察、執(zhí)法等部門相關(guān)業(yè)務(wù)工作，如何對現(xiàn)有規(guī)劃監(jiān)管相關(guān)的業(yè)務(wù)關(guān)系進行梳理，明晰規(guī)劃實施監(jiān)管流程中各部門的職責和工作邊界是當前加強土地規(guī)劃實施監(jiān)管亟需解決的問題。

（2）多業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的整合與關(guān)聯(lián)。土地規(guī)劃實施監(jiān)管需要規(guī)劃、土地利用、基本農(nóng)田、遙感影像、土地審批、用地指標等方面綜合信息，并且需要在統(tǒng)一的地理參考坐標下進行空間分析運算，需要建立包括各專題信息的綜合性數(shù)據(jù)庫。為此，需要將土地規(guī)劃、土地利用、基本農(nóng)田、遙感影像各專題多元異構(gòu)數(shù)據(jù)，整合建立統(tǒng)一標準的、規(guī)范化“一張圖”底圖數(shù)據(jù)庫，并結(jié)合國家和省級土地審批信息和用地指標，建立規(guī)劃實施監(jiān)管平臺，這是實現(xiàn)土地規(guī)劃實施有效監(jiān)管的基礎(chǔ)，也是監(jiān)管的難點之一。野外采集數(shù)據(jù)也需要導(dǎo)入監(jiān)管平臺綜合數(shù)據(jù)庫，真正建立“以圖管地”工作機制。

（3）動態(tài)信息及時獲取與數(shù)據(jù)庫更新。規(guī)劃實施監(jiān)管必須具有動態(tài)數(shù)據(jù)與信息支持。目前動態(tài)數(shù)據(jù)的獲取可以采用4種方法，即遙感監(jiān)測、動態(tài)巡查、統(tǒng)計數(shù)據(jù)上報、審批信息自動備案。充分利用現(xiàn)代遙感技術(shù)快速發(fā)現(xiàn)建設(shè)用地擴張情況，并對照土地規(guī)劃數(shù)據(jù)，直接判斷案例是否違反土地利用規(guī)劃和土地年度使用計劃，成為實施監(jiān)管的關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)。規(guī)劃實施監(jiān)管需要根據(jù)數(shù)據(jù)類型周期性更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，同時還需對監(jiān)測圖、巡查成果、土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)、土地審批信息等進行動態(tài)更新。

（4）政策導(dǎo)向型評價體系與預(yù)警機制。針對國家、省、市、縣、鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管的目標和任務(wù)，需要建立包括案件發(fā)現(xiàn)率、面積發(fā)現(xiàn)率、指標執(zhí)行率等指標的一套科學(xué)有效的政策導(dǎo)向型監(jiān)管評價指標體系，同時還需要建立相應(yīng)預(yù)警機制，實現(xiàn)規(guī)劃實施監(jiān)管實時預(yù)警，及時加強高警戒地區(qū)的土地督察管理。

（5）數(shù)據(jù)保密與信息通訊安全問題。規(guī)劃實施監(jiān)管系統(tǒng)涉及土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)等涉密數(shù)據(jù)，需要建立相應(yīng)的管理環(huán)境和系統(tǒng)運行管理制度，并加強系統(tǒng)身份和權(quán)限管理，同時對存儲有涉密信息的外業(yè)巡查野外采集設(shè)備進行加密處理。

5 結(jié)語與展望

綜上所述，由于中國目前正處在“高速發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”，以政府為主體的違規(guī)用地行為致使土地利用規(guī)劃在實施中表現(xiàn)出穩(wěn)定性差、隨意調(diào)整等問題。土地利用規(guī)劃監(jiān)管體系通過國家、省、市、縣4級土地規(guī)劃監(jiān)管信息系統(tǒng)和國家土地總督察、國家土地地方督察二級監(jiān)控信息系統(tǒng)，能夠迅速及時糾察土地不當利用情況，有效遏制各級政府的土地違規(guī)行為，控制土地利用按規(guī)劃施行，為國家土地管理宏觀調(diào)控提供依據(jù)。本文的研究注重于土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管中“監(jiān)”的技術(shù)層面，而“管”的層面則需由國家行政部門配合責任的進一步完善。在構(gòu)建土地利用規(guī)劃監(jiān)控系統(tǒng)時，需要考慮預(yù)留端口能夠與其他保障措施體系相銜接。只有做到監(jiān)督管理與責任并行，才能更好地保護耕地資源，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

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