代 杰

（中國政法大學 法 學院，北京 100088）

公有制下的自然資源保護法律問題研究＊

代 杰

（中國政法大學 法 學院，北京 100088）

我國自然資源以公有為原則，并建立了自然資源用益物權制度。然而上述權利制度與自然資源保護之間存在一定的緊張關系，自然資源公有會導致公地悲劇，用益物權人可能破壞性使用自然資源。為此，必須建立統(tǒng)一的自然資源國有制度；完善自然資源用益物權保護機制，延長權利期限，構建暢通的自然資源用益物權流轉渠道；加強對自然資源用益物權的管理，對非關乎生存權保障的自然資源，用益物權的獲得應當是有償?shù)?，并滿足一定的資源保護條件；用益物權人利用自然資源時，應當遵守自然資源保護的義務性規(guī)定；破壞性使用自然資源的責任首先是民事責任，其次是行政責任和刑事責任。

自然資源公有；自然資源用益物權；自然資源保護；破壞性使用

我國是社會主義國家，在自然資源領域奉行公有原則。如何在堅持自然資源公有的基本原則下，加大對自然資源的保護，構建有利于自然資源永續(xù)利用機制是當前我國自然資源領域的突出問題。

一、我國自然資源權利制度

自然資源權利制度包括自然資源所有權制度和他物權制度。他物權包括用益物權和擔保物權。應當指出，自然資源擔保與一般物的擔保相比，并無太多特殊性。因此，本文著重介紹我國自然資源所有權和用益物權制度。

（一）自然資源公有

自然資源公有是我國自然資源法的基本原則［1］。從《憲法》到《物權法》，再到自然資源單行法，都貫徹了這一原則。公有包括國家所有和集體所有兩種形式。在自然資源權屬領域，國家所有是主導。舉例而言，我國的土地資源國家所有或者集體所有，水資源國家所有，森林資源國家或者集體所有，草原資源國家所有或集體所有，礦產(chǎn)資源國家所有，野生動物資源國家所有。

自然資源公有，特別是國家所有，對促進自然資源合理利用和保護具有重要意義。第一，自然資源公有能夠防止土地等自然資源的兼并，保障自然資源分配和權益享有的公平性；第二，自然資源公有能夠保障自然資源分配上總體規(guī)劃和調(diào)控。這對于推進自然資源的利用效率，減少資源破壞是十分有益的。第三，如果自然資源國家所有，那么國家不僅能以公共事務管理者的身份管理自然資源，還可以自然資源的所有權人對破壞性使用自然資源的行為進行干預。從而國家實施對自然資源的管理更加具有正當性，管理手段更加充分。

（二）自然資源用益物權

自然資源國家所有也遺留了很大的問題，其中最為突出的是：很多自然資源是人們生產(chǎn)生活須臾不可離的重要資料，但由于國家壟斷了自然資源所有權，人們無法通過獲得所有權而使用自然資源。為解決此問題，就必須開通一條自然資源國家所有前提下人們使用自然資源、獲取自然資源利益的途徑。在此情形下，用益物權制度得以大顯身手?！八^用益物權，謂以物之使用收益為標的之他物權，即系就物之實體，利用其物，以其使用價值之取得為目的之權利?！保?］國家作為自然資源的所有權人，與私人簽訂用益物權合同，使其享有自然資源用益物權。這樣既能滿足自然資源國家所有，又讓私人享受自然資源的利益。我國自然資源權屬分配便采用了上述方式。《物權法》不僅規(guī)定了自然資源的公有，還規(guī)定了土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權以及海域使用權、探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利等自然資源用益物權。另外自然資源單行法也規(guī)定了其他用益物權，如《森林法》規(guī)定的林木采伐權、《野生動物法》規(guī)定的狩獵權等。

二、我國自然資源權利制度與自然資源保護之間的緊張關系

我國自然資源的總量大，種類齊全，但自然資源破壞也很嚴重。導致自然資源破壞的原因很多，重要原因之一是我國自然資源權利制度與自然資源保護之間存在一定的緊張關系，突出表現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）自然資源公地悲劇

公地悲劇概念的使用起源于威廉·佛司特·洛伊在1883年討論人口的著作中使用的比喻。1968年加勒特·哈丁在期刊《科學》上對該概念予以延伸，稱為“公地悲劇”。哈丁論述公地悲劇的起點就是自然資源。

從原始狀態(tài)來講，自然資源是自然存在物，一般被認為是共有物。因此，任何一個共有人利用自然資源的收益歸自己，但是所產(chǎn)生的不利后果卻由全體共有人承擔。例如，在一塊被認為是畜牧者共有的草地上，某一個畜牧者增加牛羊的數(shù)量，獲得的收益歸該畜牧者所有，但是對草地的破壞卻由全體共有人一起承擔。相反，如果某一個畜牧者保護草場，但是享受利益的是所有的共有人。因此，共有人都有利用草地的驅動性，卻沒有保護草地的驅動性。推廣言之，在公有地上，存在著自然資源無限使用的驅動力，卻沒有保護自然資源的驅動力。

在自然資源所有權上，我國奉行公有原則。因此，容易發(fā)生自然資源的公地悲劇。這一點在我國草原退化問題上尤為明顯。草原過度放牧、濫墾濫掘等，造成草原退化嚴重，沙漠化趨勢明顯。

（二）用益物權人破壞性使用自然資源

用益物權一般是有期限的，期限屆滿，用益物權終止。因此，對于國家之自然資源，用益物權人關注的是如何利用該自然資源而獲取最大利益，而不是自然資源的保護問題。特別是期限即將屆滿之時，用益物權人甚至可能會掠奪性使用自然資源，從而造成自然資源被嚴重破壞。正如有學者指出：“一般而言，用益物權這一概念負荷著近代物權法所要實現(xiàn)的一項最基本的規(guī)范功能或價值目標：效益……然而，由于用益物權人役權性質，決定了它只是為特定的人的利益設定的一種不可移轉或繼承的私權，且不包含權利人對于社會的義務，所以用益物權人只會考慮眼前利益，希望在其權利存續(xù)期間獲得財產(chǎn)的最大限度的回報，他既不擔心財產(chǎn)的耗盡，也無需考慮對財產(chǎn)的改良，這就導致了對資源的掠奪性浪費?！保?］

自然資源用益物權人對自然資源的破壞性使用，是導致我國自然資源破壞的重要原因之一。

三、完善自然資源保護的法律對策

針對上述問題，必須從法律機制層面入手，減緩和消除自然資源權屬制度與自然資源保護之間的緊張關系。其基本思路是：第一，必須堅持自然資源公有原則不動搖，但對于自然資源集體所有則應當逐步廢除；第二，應當完善自然資源用益物權制度，使得用益物權人自愿保護自然資源；第三，健全用益物權人破壞性使用自然資源的法律責任，從反面保護自然資源。

（一）建立統(tǒng)一自然資源國家所有

必須堅持自然資源公有不能動搖，這是社會主義的基本要求。但是對于自然資源集體所有，則另當別論。之所以如此，原因有三。

第一，從立法趨勢來看，自然資源集體所有在退化。如2002年《水法》修改時，取消了水資源的集體所有，水資源統(tǒng)一歸國家所有?？梢灶A見，自然資源集體所有將會在未來立法中越來越少。

第二，從現(xiàn)實情況來看，自然資源集體所有在萎縮。如土地資源集體所有由于征收而萎縮。土地所有權流轉是單向的，只能由集體所有變?yōu)閲宜校S著越來越多的集體所有土地變?yōu)閲宜型恋?，集體所有形式將會越來越少。

第三，集體所有不利于自然資源合理利用和保護。集體所有是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對自然資源的所有。事實上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是歷史產(chǎn)物，現(xiàn)實意義并不大［4］。在集體所有的問題上，集體所有土地的區(qū)域不清，所有權的主體不明，名義上是由集體經(jīng)濟組織所有成員所有，但實際上集體經(jīng)濟組織成員卻無法享有所有權［5］。同時，集體經(jīng)濟組織形態(tài)模糊，力量較弱，難以實現(xiàn)對自然資源的全面規(guī)劃和有效管理。

因此，自然資源集體所有存續(xù)的意義不大，而且對于自然資源保護也很不利，應當予以逐步廢除或從事實上消滅。

（二）完善自然資源用益物權的保護機制

完善自然資源用益物權的保護機制，使自然資源用益物權雖非所有權，卻具有類似于所有權的效果。如此才能激發(fā)用益物權人保護自然資源的動力，防止公地悲劇出現(xiàn)。

第一，延長自然資源用益物權的期限，保障用益物權人享有自然資源權利的長期性。可以借鑒永佃權制度，改革土地承包經(jīng)營權。主要做法是：廢除土地（耕地、林地、草地等）承包經(jīng)營權的承包期限限制，承包經(jīng)營人可以永久在該土地上從事種植、放牧等活動。

第二，加強對自然資源用益物權的保護，嚴格規(guī)定除用益物權人破壞性使用導致自然資源嚴重破壞的，或者出于公共利益需要終止土地承包經(jīng)營的，國家不能單方終止自然資源用益物權合同。嚴格規(guī)定土地征收的條件，限制濫征土地的行為，并對土地征收給予充分的補償。

第三，完善自然資源用益物權的流轉機制，對于自然資源出資、擔保、轉讓、贈與、出租、繼承等，應當在法律上認可。特別是對自然資源用益物權的繼承、遺贈等，應當將不動產(chǎn)自然資源用益物權作為可繼承的遺產(chǎn)，而非一項合同［6］。

（三）加強對自然資源用益物權的管理

1.自然資源用益物權取得的資源保護要求

第一，對于非關乎生存權保障的自然資源，其用益物權的取得應當設置資源保護門檻，即：國家作為自然資源的所有權人，在與私人簽訂自然資源用益物權合同時，應當要求私人具備相應的自然資源保護能力和條件。必須強調(diào)指出，自然資源保護門檻僅限于非關乎生存權保障的自然資源。土地承包經(jīng)營權，宅基地使用權，居民取水權，漁民的捕撈權等均系維持生命所必須，不僅不能設置取得門檻，還應當方便人們?nèi)〉?。只有對非關乎生存權保障的自然資源用益物權，諸如探礦權、采礦權、建設用地使用權等，才應當設置資源保護的門檻。

第二，自然資源用益物權有償取得原則。權利人無償獲得自然資源用益物權，既不符合自然資源稀缺性的要求，也不利于激發(fā)人們保護自然資源的動力。除關乎生存權保障的自然資源外，其他自然資源的用益物權均應該有償取得。自然資源有償取得是自然資源保護的必由之路［7］。對此我國各自然資源單行法基本上予以貫徹。

2.自然資源用益物權行使的負擔

法律應當對用益物權人行使自然資源權利作出義務性規(guī)定，要求用益物權人合理使用和保護自然資源。例如我國《漁業(yè)法》規(guī)定：“從事養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)應當保護水域生態(tài)環(huán)境，科學確定養(yǎng)殖密度，合理投餌、施肥、使用藥物，不得造成水域的環(huán)境污染。”這種準則化的義務性模式，強制用益物權人在行使權利之時履行環(huán)境保護義務，也是私法公法化的體現(xiàn)。

自然資源保護條文的重點是加強操作性，不能僅僅規(guī)定保護環(huán)境資源，而是將著力點放在相關標準和具體性措施之上。

3.破壞性使用自然資源的法律責任

破壞性使用自然資源的法律責任包括民事責任、行政責任和刑事責任三種形式。刑事責任方面，應當加強對自然資源的保護：一方面是增加對草原、灘涂、濕地等自然資源種類保護；另一方面是加大懲罰力度，預防和遏制破壞自然資源的犯罪行為發(fā)生。

破壞性使用自然資源的民事責任，是指用益物權人破壞性使用自然資源的，國家作為自然資源所有權人，可以單方解除自然資源用益物權合同。自然資源用益物權人與國家之間，首先存在用益物權合同關系，用益物權人破壞性使用自然資源，違反了民法上用益物權的義務，所有權人具有法定解除權。

破壞性使用自然資源的行政責任，是指自然資源用益物權人破壞性使用自然資源的，國家作為公共事務的管理者，可以對自然資源用益物權人作出警告、罰款等行政處罰。自然資源屬于公共物品，破壞性使用自然資源的，不僅會產(chǎn)生私法上的責任，也會產(chǎn)生公法上的責任。

本文以為，破壞性使用自然資源的責任首先是民事責任，行政責任是對民事責任的補充。行政責任的范圍必須有所控制。因為國家既是自然資源的所有權人，又是公共事務的管理者，因此很可能充當既作運動員，又作裁判員的角色，從而使相對人處于很不利的地位。

因此，破壞性使用自然資源的行政責任主要有兩種情形：第一，破壞性使用自然資源，導致嚴重后果的，應當追究用益物權人的行政責任；第二，破壞性使用自然資源，情節(jié)比較輕微，不需要解除用益物權合同的，可以給予警告等輕微的行政處罰①此外，對于用益物權人之外的第三人破壞自然資源的，國家有權追究其行政責任。對于第三人，國家不存在自然資源民事上的關系，是以公共事務管理者的角度對自然資源進行保護，因此，可以追究第三人破壞自然資源的責任。但此責任不屬于破壞性使用自然資源的行政責任。。

四、結 論

自然資源權利對自然資源保護有重要影響，在堅持自然資源的公有原則不變動的前提下，集體所有的形式應當革新。應當保障用益物權人的權益，激發(fā)用益物權人保護自然資源的積極性。在自然資源法律關系中，國家有兩重角色，第一是自然資源的所有權人，與自然資源用益物權人之間是民事關系；第二是公共事務的管理者，與相對人是行政關系。因此，國家對自然資源的管理，應當區(qū)分兩重的角色，區(qū)別兩種法律關系。

［1］張梓太.自然資源法學［M］.北京：北京大學出版社，2007.

［2］史尚寬.物權法論［M］.北京：中國政法法大學出版社，2000.

［3］徐滌宇.環(huán)境觀念的變遷和物權制度的重構［J］.法學，2003，（09）.

［4］康濤.農(nóng)村土地所有權形成歷史及缺陷［J］.西南民族大學學報（人文社會科學版），2007，（4）.

［5］陳秋云.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)村集體所有土地法律制度的不足與創(chuàng)新［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2009，（7）.

［6］韓志才.土地承包經(jīng)營權繼承問題的若干探究［J］.科學社會主義，2007，（03）.

［7］湯芳.自然資源的價值與有償使用研究［J］.經(jīng)濟論壇，2004，（20）.

Research of Legal Issues of Natural Resources Protection under the Public Ownership

DAI Jie
（School of Law，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

China’s natural resources are public and a system of usufructury right for natural resources has been set up.However，there is certain tension relationship between the system of usufructury rights and protection of natural resources.Public ownership will lead to the tragedy of the commons.Owners of the usufructuary may destructively use the natural resources.So a unified state-owned natural resource system must be established.Natural resources usufructuary rights protection mechanisms must be improved.The deadline of usufructuary must be extended.The circulation channels of the natural resources of usufructuary should be constructed.Management of natural resources usufructuary should be strengthened.Obtaining usufructuary shall be paid and meet certain conditions of resource protection.When usufructuary use natural resources，they shall comply with the provisions of the obligation to protect natural resources.The responsibility of destructive using of natural resources is civil liability firstly，and then are administrative responsibility and criminal liability.

public ownership of natural resources；usufructuary rights for natural resources；protection of natural resources；destructive use

DF41

A

1671－0304（2012）04－0066－04

2012－05－18

司法部2010年度國家法治與法學理論研究項目“環(huán)境共同侵權研究”（09SFB1009）。

代杰（1985－），男，湖北孝感人，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院博士生，主要從事環(huán)境法和自然資源法方面的研究。

宋子秋）