柳岳武

（河南大學(xué) 歷史文化學(xué)院近代中國(guó)研究所，河南 開(kāi)封 475001）

民國(guó)時(shí)期專(zhuān)員區(qū)公署制的設(shè)置與縮小省區(qū)關(guān)系的討論＊

柳岳武

（河南大學(xué) 歷史文化學(xué)院近代中國(guó)研究所，河南 開(kāi)封 475001）

近代中國(guó)的瀕危、民族沉淪成為時(shí)人關(guān)注的重要問(wèn)題，尤其是民國(guó)初年軍閥混戰(zhàn)、統(tǒng)治腐敗更成為時(shí)人痛恨的對(duì)象。南京國(guó)民政府施行的行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制似乎為這一時(shí)弊開(kāi)出了藥方，此時(shí)期人們圍繞區(qū)公署設(shè)置和縮小省區(qū)關(guān)系進(jìn)行過(guò)具體討論。這一討論不僅涉及縮小省區(qū)原因，而且涉及行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制與縮小省區(qū)相互關(guān)系。雖然觀點(diǎn)不一、未找到解決問(wèn)題的實(shí)際路徑，但客觀上卻有利于這一問(wèn)題的澄清，且為此后中國(guó)政區(qū)劃分與治理提供重要的輿論借鑒。

行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制度；省區(qū)；民國(guó)時(shí)期

近代以來(lái)，在西方政治及行政理論傳入的基礎(chǔ)上，中國(guó)人目睹國(guó)家的破敗與四分五裂，對(duì)中國(guó)自身政治及國(guó)家管理問(wèn)題提出思考。他們的目的在于救亡圖存，進(jìn)而塑造一個(gè)自強(qiáng)自立的近代民族國(guó)家。出于民主政治建設(shè)的需要，時(shí)人不僅對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)的政治管理體制提出質(zhì)疑，而且對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)政區(qū)劃分深表憂慮。其中尤其是省制問(wèn)題，被認(rèn)定是導(dǎo)致中國(guó)軍閥混戰(zhàn)、管理不善、效率低下、教育落后、國(guó)防不保的重要原因。因此，民國(guó)時(shí)期人們對(duì)省區(qū)省制，尤其是縮小行省給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注，并認(rèn)為它是改良中國(guó)政局，優(yōu)化中國(guó)行政管理的重要手段。

一、近代以來(lái)國(guó)人要求縮小省區(qū)的原因

縮小省區(qū)的理論根植于西方分權(quán)思想，是分權(quán)思想與自治理論在中國(guó)具體化的表現(xiàn)。特別是在20世紀(jì)30－40年代，一時(shí)間為政界和學(xué)人所關(guān)注，一致認(rèn)為縮身有其內(nèi)在的合理性。

（一）縮小省區(qū)，有利于地方管理。按照流行的行政區(qū)劃理論，行政區(qū)劃的核心問(wèn)題是行政組織的基本結(jié)構(gòu)問(wèn)題，而直接影響行政效率和權(quán)力實(shí)際分配的卻是行政區(qū)劃的管理層次問(wèn)題。因此有人認(rèn)為行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)中的管理層次，“猶如自然科學(xué)中的‘能級(jí)’（能量的外在表現(xiàn)），把各行政區(qū)按其本身不同的權(quán)限排列在不同的層級(jí)，構(gòu)成國(guó)家行政管理最基本的體系，從而保證國(guó)家行政管理的穩(wěn)定性和有效性，使管理活動(dòng)得以有序進(jìn)行，獲得最佳的效能”［1］。行政區(qū)劃的管理層次直接影響到管理幅度，層次越多，每一層次的管理幅度越小，反之越大。至于管理層次愈多還是愈少有益于行政效率，卻是一個(gè)很難回答的問(wèn)題，因?yàn)槔碚撋瞎芾韺哟蔚亩嗌俣伎赡艹蔀橐幻骐p刃劍，傷害到行政效率。管理層次越多，雖有利于集中領(lǐng)導(dǎo)，但卻容易出現(xiàn)人浮于事、不利于行政效率的現(xiàn)象發(fā)生；管理層次越少，雖有利于刺激地方行政主體的積極性，但卻不利于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也可能有害于行政效率。早在民國(guó)初年，時(shí)人雖未明確提出這一結(jié)構(gòu)理論，但他們發(fā)現(xiàn)了與此暗合的問(wèn)題，即中國(guó)的政區(qū)劃分問(wèn)題。時(shí)人認(rèn)為，中國(guó)省區(qū)與西方各國(guó)相比，均顯龐大，這一現(xiàn)狀不利于省對(duì)所轄地方進(jìn)行有效管理；不僅如此，它還會(huì)造成呼應(yīng)不靈的惡果［2］。

1913年康有為在《廢省論》中就稱：“夫萬(wàn)國(guó)內(nèi)部，豈有領(lǐng)分治之政區(qū)百余者，行政大區(qū)，豈聞?lì)I(lǐng)分治之區(qū)百余者。今各省吏議，已言浙之于溫、處，閩之于汀、漳，蘇之于徐、淮，力實(shí)不達(dá)，況新疆之于喀什噶爾乎？四川民政長(zhǎng)張培爵，力言省地遼闊，縣治太遠(yuǎn)，裁道府后，鞭長(zhǎng)莫及，盜賊益盛，吏治益難，民苦莫訴，言極深切?！保?］康有為在比較中西政區(qū)不同的基礎(chǔ)上又提出一個(gè)問(wèn)題，他認(rèn)為中國(guó)地方廢除道府而成二級(jí)制后，存在諸多不便。其中尤其是改傳統(tǒng)三級(jí)制為二級(jí)制后省區(qū)過(guò)大，無(wú)法實(shí)行有效管理。另外有論者也認(rèn)為，與西方各國(guó)省區(qū)大小適宜、秩序井然相比，我國(guó)省區(qū)面積過(guò)大，這不僅容易造成地方行政管理的阻隔，而且也不利于管理。1935年間，有人在《民族》期刊《地方政治制度改進(jìn)的問(wèn)題》一文中也強(qiáng)調(diào)了中國(guó)省區(qū)太大不利于管理的問(wèn)題。不僅如此，論者認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前的省區(qū)應(yīng)當(dāng)縮小，以便于省對(duì)縣施行有效管理。如該文稱：“我國(guó)省區(qū)之大，世界無(wú)比。試以德法意三國(guó)之省區(qū)和我國(guó)省區(qū)面積相比較，他們最大的省區(qū)，而不如我國(guó)最小的省區(qū)面積之大”，“省區(qū)過(guò)為遼闊，對(duì)各縣事實(shí)上不能詳察周知流弊”①杜光塤：《地方政治制度改進(jìn)的問(wèn)題》，《民族》第3卷第5期，第841頁(yè)。。1935年竹邨在《政治月刊》上也發(fā)表了類(lèi)似見(jiàn)解。他認(rèn)為省區(qū)過(guò)大對(duì)于各縣地方管理將形成兩點(diǎn)不便：第一，管理單位過(guò)多，省對(duì)縣指揮不便，不能周顧；第二，省區(qū)遼闊，省對(duì)其所管區(qū)域，難于因地制宜，加以管理［4］。

在中國(guó)省區(qū)還無(wú)法實(shí)行縮小的情況下，南京國(guó)民政府設(shè)置的行政督察區(qū)專(zhuān)員公署制卻給了時(shí)人一些希望，他們認(rèn)為行政督察區(qū)專(zhuān)員公署制可以成為縮小省區(qū)的代替物，并在客觀上發(fā)揮著有利于地方管理的作用。在此等輿論下，南京國(guó)民政府為強(qiáng)化統(tǒng)治，乘機(jī)出臺(tái)該政策。當(dāng)然，執(zhí)政當(dāng)局愿意立即采取措施改善中國(guó)政區(qū)管理不合理現(xiàn)狀，還與他們對(duì)中國(guó)當(dāng)前政區(qū)劃分認(rèn)識(shí)密切相關(guān)。他們中的大多數(shù)人也認(rèn)識(shí)到過(guò)去地方行政制度存在一些缺陷：省縣之間上下遠(yuǎn)隔、沒(méi)有承上啟下代替省府直接管理各縣的機(jī)關(guān)、省區(qū)遼闊、省政府督察難周、呼應(yīng)不靈。如有了行政督察專(zhuān)員這一官職，就可以起到加強(qiáng)省府控制地方的作用②陳雁翚：《記四川推行行政督察專(zhuān)員制》，《四川文史資料選輯》第27輯，第75頁(yè)。。具體如下：

第一，有利于提高行政效率。按照近代以來(lái)的行政效率理論，它同經(jīng)濟(jì)效益、時(shí)間成本密切相關(guān)。簡(jiǎn)言之，就是以最少的投入在盡量短的時(shí)間內(nèi)收獲到最大的產(chǎn)出。具體到行政方面，就是行政投入的最小化和行政收益的最大化。行政投入包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：首先是參與行政管理的人員，其次是投入行政管理的機(jī)構(gòu)，再者是投入行政管理的經(jīng)費(fèi)，最后是花費(fèi)的時(shí)間。行政效率的最大化就是以盡量少的參與人員，盡量少的經(jīng)費(fèi)，最精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)辦好最迅速、最優(yōu)等的政治成績(jī)。

為達(dá)到上述目的，時(shí)人甚至認(rèn)為，行政在嚴(yán)格意義上應(yīng)與政治相分離，即行政因追求效率而要求集中，而政治卻基于社會(huì)最終目標(biāo)及權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性而要求公平。兩者是兩套理論、兩套模式。不僅如此，時(shí)人甚至認(rèn)為為了盡快地實(shí)現(xiàn)中國(guó)人的“最終”政治目標(biāo)（如改善中國(guó)積貧積弱的現(xiàn)狀，盡快實(shí)現(xiàn)憲政、民權(quán)），在某種程度上，中國(guó)人甚至可以犧牲暫時(shí)的民主而實(shí)現(xiàn)最佳行政效率。因此作為行政機(jī)構(gòu)的實(shí)體可以盡量減少民主決議過(guò)程而采取能夠馬上增加行政效率的“集中方式”發(fā)號(hào)施令以節(jié)約時(shí)間和程序。

時(shí)人在具體討論中國(guó)縮省和行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制之間關(guān)系時(shí)，無(wú)疑受到上述思想的影響。因此當(dāng)時(shí)人發(fā)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)行省區(qū)過(guò)大、行政效率低下后，他們期望立即通過(guò)縮小省區(qū)方式去提高行政管理效率。如1935年間，張銳撰文就批判省區(qū)過(guò)大，不利于行政效率問(wèn)題：“現(xiàn)在省區(qū)如此之大，省會(huì)諸公又多愿垂拱而治，在省會(huì)時(shí)多，出外考察時(shí)絕少。民隱何由上達(dá)？對(duì)于各縣政績(jī)，亦多以文字上之報(bào)告為殿最，很難有切實(shí)的稽考?！保?］另外陸翰芹于1931年所作演講中也指出省區(qū)過(guò)大不利于行政效率這一問(wèn)題：“中國(guó)現(xiàn)在的省區(qū)，要比歐洲各國(guó)的面積來(lái)得大，甚至于歐洲許多小國(guó)聯(lián)起來(lái)，也比不上中國(guó)一個(gè)省的面積，這是事實(shí)。一個(gè)省政府要管這樣遼闊的區(qū)域的政事、行政的效率，的確是不容易辦到的事情。即以浙江而論，差不多要抵到一個(gè)日本，要管理七十五個(gè)縣份，試問(wèn)如何顧得周到，所以照現(xiàn)在省區(qū)的面積辦理省的行政，一定顧此失彼，顧彼失此，結(jié)果必定與省會(huì)接近的縣份，干涉得很?chē)?yán)，距省會(huì)很遠(yuǎn)的縣份，干涉得很寬……這是省區(qū)太大，行政效率薄弱的結(jié)果。”因此陸氏認(rèn)為，“如果縮小省區(qū)，那么縣份既可管理得少，并且又接近，省行政的效率，當(dāng)然比較可以增加不少”［6］。

由此，時(shí)人的思維向度有了進(jìn)一步的發(fā)展，他們認(rèn)為在省區(qū)縮小還無(wú)法立即實(shí)現(xiàn)的情況下，運(yùn)用行政督察區(qū)專(zhuān)員公署制代替縮小后的省區(qū)，客觀上會(huì)起到彌補(bǔ)省區(qū)過(guò)大不利于行政效率的缺陷，并在實(shí)際中起到增進(jìn)行政效率的作用。

第二，防止地方割據(jù)、鞏固國(guó)防。近代以來(lái)國(guó)人孜孜不倦地討論縮小省區(qū)問(wèn)題還與防止地方割據(jù)、加強(qiáng)國(guó)防安全問(wèn)題有關(guān)。自清朝滅亡民國(guó)成立不久，由于中國(guó)沒(méi)有形成強(qiáng)有力的新的國(guó)家政治領(lǐng)導(dǎo)力量，中國(guó)就陷入四分五裂、軍閥割據(jù)的狀況。國(guó)內(nèi)軍閥混戰(zhàn)之時(shí)中國(guó)周邊地區(qū)（如內(nèi)、外蒙古，新疆、西藏）遂成為殖民主義國(guó)家染指的重要對(duì)象。英、俄等國(guó)紛紛加緊了對(duì)中國(guó)周邊地區(qū)的滲透。這一狀況一直持續(xù)到20世紀(jì)30年代，它在一定程度上使日益淪落的中國(guó)變得更加不堪重負(fù)，并使處于水深火熱的中國(guó)人感覺(jué)到自身危機(jī)更為嚴(yán)重。因此，軍閥割據(jù)在近代一直為國(guó)人所痛恨，他們不僅積極查找造成這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，而且試圖對(duì)它進(jìn)行有效防范。時(shí)人關(guān)注的其中一個(gè)問(wèn)題就是省區(qū)過(guò)大問(wèn)題，他們認(rèn)為省區(qū)過(guò)大，在很大程度上是造成軍閥割據(jù)、國(guó)防無(wú)力的重要原因。因?yàn)槭^(qū)過(guò)大一方面容易造成地方勢(shì)力尾大不掉，另一方面也便于那些握有兵權(quán)的實(shí)權(quán)人物形成地方割據(jù)，對(duì)抗中央，其結(jié)果是中央無(wú)法統(tǒng)一，地方戰(zhàn)亂不休，下層人民受苦受難，國(guó)家主權(quán)遭受削弱。

早在1931年陸翰芹在其演講中就提出這一問(wèn)題：“照主張縮小省區(qū)者的見(jiàn)解，社會(huì)的封建與武力的割據(jù)，是由于地方權(quán)力的龐大，而地方權(quán)力的龐大，是由于行政區(qū)域的劃分，太過(guò)廣闊，如果行政區(qū)域劃分得小，那么地方的權(quán)力就能縮小，便不至于有社會(huì)的封建武力的割據(jù)，他們以為現(xiàn)在的省區(qū)，面積太大，因此勢(shì)力也太大，很容易省自為政，如果將現(xiàn)在的省區(qū)加以縮小，省的勢(shì)力也便薄弱，省的力量不足發(fā)生封建割據(jù)的局面，就是有人要想封建割據(jù)，也無(wú)從封建割據(jù)了。”［6］至40年代后期黃倫仍在其著作中對(duì)民國(guó)后此種現(xiàn)象又進(jìn)行了批判：“在專(zhuān)制時(shí)代，省享有較大的自主權(quán)，名雖隸屬中央，實(shí)則恣意跋扈，各霸一方，大有與中央分庭抗禮之概。入民國(guó)后，此種現(xiàn)象，未稍改，其最顯著者，厥為省對(duì)中央，惟恐受其控治，省權(quán)惟恐其不大。”①黃倫：《地方行政論》，第44頁(yè)。而1947年陳柏心在《東方雜志》上也撰文指出，省區(qū)過(guò)大，容易造成分裂，應(yīng)對(duì)省區(qū)加以縮小，以防范此種悲劇再度發(fā)生。

此時(shí)期時(shí)人基本上認(rèn)識(shí)到一點(diǎn)：如按孫中山的地方自治思想，實(shí)現(xiàn)省憲是地方自治的一個(gè)重要標(biāo)志。但對(duì)照中國(guó)實(shí)際情況，時(shí)人認(rèn)識(shí)到民國(guó)初年的那套理論不僅很難在中國(guó)實(shí)現(xiàn)以實(shí)施省憲為標(biāo)志的地方自治和共和民主體制，而且還使國(guó)家難免軍閥割據(jù)之慘禍。相反，此時(shí)絕大多數(shù)人卻認(rèn)為，中國(guó)如需實(shí)現(xiàn)省憲和民主政治，縮小現(xiàn)有省區(qū)是其前提條件；如果省區(qū)不能縮小，所謂的省憲和地方自治也只能成為野心家實(shí)施軍閥割據(jù)的借口。但20世紀(jì)30－40年代的中國(guó)根本無(wú)法立即實(shí)施縮小省區(qū)的改革，時(shí)人遂寄希望于行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制度，希望通過(guò)該制度可以起到縮小省區(qū)的作用，并能有效地防止地方軍閥割據(jù)現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生。尤其是當(dāng)專(zhuān)員區(qū)公署制在全國(guó)較為普遍地設(shè)置的情況下，時(shí)人多認(rèn)為，行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制在理論上可以成為縮小省區(qū)的代替物或過(guò)渡物，在實(shí)際上應(yīng)該起到有效防止地方割據(jù)和維護(hù)國(guó)家集權(quán)的作用。

第三，是推進(jìn)地方自治的重要舉措。自清末至民國(guó)，在民權(quán)思想的影響下，地方自治成為一大活動(dòng)主題，人們期望通過(guò)它實(shí)現(xiàn)人權(quán)，同時(shí)也將中國(guó)從封建割據(jù)時(shí)代推進(jìn)到民主法治時(shí)代；同時(shí)，中國(guó)原有省區(qū)過(guò)大，也應(yīng)縮小。持這一論點(diǎn)的代表人物有宋淵源、韓道之等。1928年宋淵源在論縮小省區(qū)時(shí)，對(duì)縮小省區(qū)與各縣自治關(guān)系發(fā)表了自己的見(jiàn)解。他以為在訓(xùn)政時(shí)期，要推行各縣自治，省的作用非常重要，而省區(qū)過(guò)大將不利于它對(duì)各縣自治工作的監(jiān)督與指導(dǎo)。因此，他建議對(duì)省區(qū)進(jìn)行縮小。韓道之于1931年在《政治月刊》中撰文也批判了現(xiàn)行省制不利于地方自治這一缺陷：“建國(guó)大綱，規(guī)定均權(quán)制度，一切事務(wù)，不偏于中央，亦不偏于地方，縣為自治之單位，省為各縣之集體，縣自治之能否完成，全視省政府之能否切實(shí)輔助，而省政府輔助縣自治之效率如何，由于省政府之權(quán)能者半，由于地方之情形者亦半，欲求省政府之有權(quán)能，則省區(qū)不可太廣，如現(xiàn)時(shí)一省之大，比如歐洲一國(guó)，一省領(lǐng)縣，多至百余，人口各數(shù)千萬(wàn)，風(fēng)尚懸殊，精神散漫，地域遼闊，來(lái)往維艱，如此而欲實(shí)行自治，誠(chéng)非易易。又欲地方情形適合，則行政區(qū)域，必使與天然區(qū)域相符合?！薄熬C上兩端言之，前此之廢除道制，與改邊區(qū)為省，固為得計(jì)，而縮小行政區(qū)域，并使適合于天然區(qū)域，尤為刻不容緩之圖?！保?］

此等縮小省區(qū)與地方自治之間關(guān)系的議論，對(duì)日后行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制度的出現(xiàn)有巨大影響。既然省區(qū)不能在短期內(nèi)得以縮小，縣自治又無(wú)從實(shí)行，被當(dāng)作縮小了的省區(qū)的“行政督察專(zhuān)員區(qū)”就應(yīng)運(yùn)而生了。行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制在這一時(shí)期被視為省區(qū)縮小的過(guò)渡物，人們對(duì)它寄予厚望并認(rèn)為它終將推動(dòng)地方自治的實(shí)現(xiàn)。

二、行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制與縮小省區(qū)的關(guān)系

基于中國(guó)傳統(tǒng)省區(qū)過(guò)大造成行政效率低下、不利于地方自治推進(jìn)等問(wèn)題，時(shí)人要求縮小省區(qū)以適應(yīng)上述需要。然而要想縮小全部省區(qū)，不僅面臨諸多困難，而且難以立即實(shí)現(xiàn)。在此等背景下，統(tǒng)治當(dāng)局為了解決當(dāng)前所面臨的實(shí)際問(wèn)題推出了行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制度［8］。如蔣介石就曾稱：“在省區(qū)未能改定之前，似應(yīng)另謀補(bǔ)救之道，莫如將一省分為若干行政區(qū)，…….擷取清代兵備道直隸州之精義，俾成為省縣間之樞紐，揆之兩級(jí)制之原則，并非相反，而實(shí)形相成，地方制度之根本改善，計(jì)無(wú)逾此?！雹傩姓河?xùn)令內(nèi)政部字第4381號(hào)，1932年12月3日，《內(nèi)政部檔案·行政督察專(zhuān)員公署組織規(guī)程案》（21.6.26－24.9.6）。臺(tái)灣國(guó)史館藏。以蔣介石為首的南京國(guó)民政府為適應(yīng)實(shí)際統(tǒng)治需要，不得不變更孫中山所預(yù)設(shè)的地方行政二級(jí)結(jié)構(gòu)的政權(quán)構(gòu)建方式，添設(shè)入一層新的機(jī)構(gòu)，即行政專(zhuān)員區(qū)公署制度。對(duì)于該機(jī)構(gòu)與縮小省區(qū)之間的關(guān)系，時(shí)人議論頗多。概言之，有以下四點(diǎn)。

（一）行政督察專(zhuān)員區(qū)公署作為省縣間的虛級(jí)、臨時(shí)性中間階層，充中介作用，彌補(bǔ)省區(qū)過(guò)大的不足②而陳雁翚認(rèn)為專(zhuān)員區(qū)公署不屬于地方行政機(jī)關(guān)的縱向結(jié)構(gòu)中的一級(jí)，而是省府橫面的擴(kuò)展。如他稱"專(zhuān)員地位不是在廳處之下，即非省、縣之間縱體的層迭，而是省府橫面的擴(kuò)張。"《記四川推行行政督察專(zhuān)員制》，《四川文史資料選輯》第27輯，第75頁(yè)。。在省區(qū)很大但又無(wú)法馬上加以縮小的情況下，時(shí)人建議在省縣之間設(shè)立一個(gè)虛級(jí)機(jī)構(gòu)，即行政專(zhuān)員制度。至于行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制度在省縣之間充當(dāng)怎樣的作用，一部分時(shí)人認(rèn)為，它的角色只是一個(gè)中介性質(zhì)的東西，并不具備地方政權(quán)層級(jí)性質(zhì)，因此，它在調(diào)節(jié)省縣之間具體事項(xiàng)時(shí)，也只發(fā)揮中介作用。如何鍵稱：“地方行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)絕對(duì)維持省縣兩級(jí)制，以符建國(guó)大綱之規(guī)定。在省區(qū)未縮小，縣區(qū)未整理之前，其有設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)之必要者，亦應(yīng)定為輔佐機(jī)關(guān)，不得于省縣兩級(jí)之外，新增級(jí)數(shù)?！保?］時(shí)人要求專(zhuān)員制度不應(yīng)破壞孫中山的省縣兩級(jí)制設(shè)想，因此，他們認(rèn)為專(zhuān)員制只能是一個(gè)虛級(jí)，而不構(gòu)成省縣之間的另一級(jí)層。這一虛級(jí)的專(zhuān)員制只能看成省政府機(jī)構(gòu)的一部，以代替縮省作用，即在省區(qū)還未能真正縮小之前，通過(guò)地方專(zhuān)員制這一機(jī)構(gòu)來(lái)達(dá)到縮省所想達(dá)到的作用。為了不違背孫中山所確立的地方政權(quán)的二級(jí)制結(jié)構(gòu)，有的人堅(jiān)持行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制只能是一個(gè)虛級(jí)的臨時(shí)的機(jī)構(gòu)，它在橫向上可以成為省政府的派出機(jī)構(gòu)甚至縮影，但是縱向上它卻不形成地方政權(quán)中的一個(gè)獨(dú)立的層級(jí)。即它在實(shí)際中可以發(fā)揮縮小省區(qū)后的效果，但卻不能獨(dú)立于省級(jí)政權(quán)。

（二）行政督察專(zhuān)員區(qū)公署為縮小省區(qū)之權(quán)宜。在縮小省區(qū)幾乎成為無(wú)法實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)下，時(shí)人認(rèn)為用行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制雖然不能最終代替縮小省區(qū)，但卻可以暫時(shí)成為縮小省區(qū)的權(quán)宜代替品，發(fā)揮縮小后省區(qū)的作用。持此觀點(diǎn)者與上述觀點(diǎn)的不同之處在于：后者雖不承認(rèn)行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制最終成為省縣之間的一層新的政權(quán)機(jī)構(gòu)，但卻同意它的特殊身份和暫時(shí)作用，而且對(duì)它暫時(shí)充當(dāng)省縣之間的中間層級(jí)也加以認(rèn)可。此論代表者有黃倫、江祿煜等。黃倫在其所著的《地方行政論》中就稱：“我國(guó)土地遼闊，每省轄管單位，最多至一百三十六縣市局，少亦在六十以上；況各地方交通設(shè)備，尚多幼稚，電信電話，亦未十分發(fā)達(dá)，省政府無(wú)法明瞭全省普通狀況，欲其所發(fā)布省令，悉適應(yīng)于省內(nèi)各處不同的情形，勢(shì)不可得。如此，又焉能監(jiān)督盡利，指揮裕如；唯一的辦法，只有縮小省區(qū)，救濟(jì)現(xiàn)有的缺陷。惟是縮小省區(qū)，糾紛難免”，“因之行政督察專(zhuān)員制度，應(yīng)運(yùn)而生。”①黃倫：《地方行政論》，第69頁(yè)。江祿煜也稱：“我國(guó)省區(qū)的太大，此乃人所周知的事實(shí)，所以前數(shù)年有人作縮小省區(qū)的提議。然而這問(wèn)題牽涉太多了，實(shí)在不能做，上面已有詳盡的說(shuō)明。現(xiàn)在采用的行政督察區(qū)，就是補(bǔ)救省區(qū)過(guò)大的一個(gè)辦法。使省與縣間因賴有中間的行政督察區(qū)而不致消息隔膜，指揮不靈，照顧不及?！保?0］時(shí)人認(rèn)為目前縮小省區(qū)牽涉太多，實(shí)在不能做，所以他們認(rèn)為行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制實(shí)為縮小省區(qū)之權(quán)宜。

（三）行政督察專(zhuān)員區(qū)公署為一縮小之省份。這一時(shí)期有論者亮出了另一重要觀點(diǎn)，即專(zhuān)員區(qū)公署制實(shí)為一縮小之省份。時(shí)人認(rèn)為，如從行政督察專(zhuān)員區(qū)公署內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，它無(wú)異是一個(gè)縮小的省份，應(yīng)該起到縮小省區(qū)的作用。如管雪齋就持此觀點(diǎn)。他稱：“查專(zhuān)員公署辦事通則第七，八，九各條，各科之職掌；有‘關(guān)于稽核所轄各縣市一切稅課附捐及糧戶征冊(cè)事項(xiàng)’，‘關(guān)于各項(xiàng)教育之改革促進(jìn)及宗教禮俗之改良事項(xiàng)’，‘關(guān)于電報(bào)電話及一切交通事項(xiàng)’，‘關(guān)于修筑堤防橋梁及整理水利事項(xiàng)’各種規(guī)定，是其職權(quán)范圍，非僅如一省中之民政分廳，且又為財(cái)政分廳，教育分廳，建設(shè)分廳矣。各廳既系各個(gè)分任省政府之責(zé)任之一部，若以各個(gè)分廳由橫面擴(kuò)張以叢聚于一個(gè)集體之中，實(shí)無(wú)異整個(gè)省政府之縮影；不過(guò)其行政區(qū)域，大于縣，小于省耳?！保?1］

這一時(shí)期人們不僅進(jìn)一步堅(jiān)持了行政督察專(zhuān)員區(qū)公署為一縮小省區(qū)這一觀點(diǎn)，而且還對(duì)如何通過(guò)改革使行政專(zhuān)員區(qū)公署更加接近縮小后的省區(qū)提出了諸多建議：首先，要使專(zhuān)署發(fā)揮縮小后的省區(qū)作用，應(yīng)該擴(kuò)大專(zhuān)署的職權(quán)，它暫時(shí)雖是省政府的輔助機(jī)構(gòu)，但它應(yīng)是省政府的分部，而不是民政廳的分廳。因此在轄區(qū)內(nèi)，它應(yīng)該是整個(gè)省政府的代表，對(duì)省政府派駐轄區(qū)內(nèi)的各種機(jī)關(guān)具有監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)。為此，必須提高專(zhuān)員的權(quán)限。其次，專(zhuān)員區(qū)公署應(yīng)增加人員，達(dá)到與縮小省區(qū)后相對(duì)應(yīng)的行政建制。時(shí)人發(fā)現(xiàn)現(xiàn)制專(zhuān)署組織分為二科到四科，全署人員多者二十八人，少則只有十五人，即使是戰(zhàn)時(shí)行政督察專(zhuān)員區(qū)公署將區(qū)保安司令部合并，文武各職合計(jì)也只不過(guò)三十一人至三十九人。他們認(rèn)為用這樣的人員配備去解決頭緒繁多的政務(wù)，很難期待他們發(fā)揮出積極的效果。為此需將現(xiàn)行行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制度加以擴(kuò)充，增加人員［12］。

（四）行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制為地方政權(quán)三級(jí)制中的重要一級(jí)。部分時(shí)人認(rèn)為，從歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要看，行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制可以成為獨(dú)立的一級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)，無(wú)需代替省級(jí)。如周必璋就稱：“考據(jù)我國(guó)歷代地方行政制度，漢晉南北朝唐宋明民初均為三級(jí)制，元為五級(jí)制，清為四級(jí)制，施行二級(jí)制，僅秦隋二代而已。我國(guó)省區(qū)面積既大，轄縣又多，交通復(fù)不便，二級(jí)制誠(chéng)有不便之處，在昔政尚簡(jiǎn)單之時(shí)，各代尚行三級(jí)制以上之政制，何況政務(wù)殷繁之今日乎？所以三級(jí)制無(wú)論在理論上事實(shí)上均有必要?！雹谥鼙罔埃骸陡倪M(jìn)行政督察專(zhuān)員制度芻議》，轉(zhuǎn)引自鄭彥棻：《省政五論》，第92頁(yè)。無(wú)獨(dú)有偶，陳柏心也持此論，他稱：“自東漢末年州牧掌權(quán)由二級(jí)制變?yōu)槿?jí)制起，歷代的地方制度，差不多都是維持三級(jí)制，相當(dāng)于省之一級(jí)變化最多，但省縣間的中間組織，如州郡府等僅其區(qū)域與界限因時(shí)而異，但區(qū)域本身為省縣間的中間組織，則歷代不變。這種制度何以能維持如許年代，當(dāng)然不是一種偶然事實(shí)?！麥p縮省縣間的距離，設(shè)置中間組織，以謀行政上的便利，不能不認(rèn)為針對(duì)客觀的需要。這不盡是理論問(wèn)題，而全系事實(shí)問(wèn)題?！雹坳惏匦模骸吨袊?guó)的地方制度及其改革》，轉(zhuǎn)引自鄭彥棻：《省政五論》，第92－93頁(yè)。

基于此說(shuō)，有論者對(duì)專(zhuān)員制和縮小省區(qū)關(guān)系提出了某些質(zhì)疑，他們認(rèn)為專(zhuān)員制在更大程度上應(yīng)是基于滿足地方現(xiàn)實(shí)需要而設(shè)立的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，充當(dāng)省縣之間的中間階層，而不是縮小省區(qū)的過(guò)渡物，也不是縮小省區(qū)的代替品。如鄭彥棻就稱：“縮小省區(qū)有縮小省區(qū)的方法和步驟，現(xiàn)行專(zhuān)員制度則有現(xiàn)行專(zhuān)員制度的性質(zhì)和作用，有無(wú)借現(xiàn)行專(zhuān)員制度做縮小省區(qū)的橋梁的必要，似乎不無(wú)考慮價(jià)值。而且照這說(shuō)主張強(qiáng)化專(zhuān)員制度以為縮小省區(qū)的張本，如果將專(zhuān)署強(qiáng)化到和省府分區(qū)而治，那何不如即時(shí)實(shí)行縮小省區(qū)？如果徒將專(zhuān)署區(qū)域和組織擴(kuò)充到縮小后的省府的規(guī)模而仍為省府之輔助機(jī)關(guān)，那是否合經(jīng)濟(jì)原則？和是否會(huì)制度變革太多易滋紛亂？”［17］

三、討論的影響

為達(dá)到完善地方管理、提高行政效率、防范軍閥割據(jù)和促進(jìn)地方自治等目標(biāo)，20世紀(jì)30－40年代，時(shí)人要求中國(guó)傳統(tǒng)政區(qū)應(yīng)縮小，尤其是傳統(tǒng)省區(qū)應(yīng)縮小。但在省區(qū)縮小這一目標(biāo)難立即實(shí)現(xiàn)的情況下，南京國(guó)民政府為鎮(zhèn)壓共產(chǎn)黨根據(jù)地而成立的“剿匪”專(zhuān)區(qū)給當(dāng)局一些啟發(fā)。他們認(rèn)為既然專(zhuān)區(qū)可以成為應(yīng)付某些特殊緊急事務(wù)的地方行政機(jī)構(gòu)，那么也可以成為代替縮小省區(qū)的過(guò)渡或權(quán)宜機(jī)構(gòu)。圍繞著這一設(shè)想，南京國(guó)民政府不僅將“剿匪”專(zhuān)區(qū)這一機(jī)構(gòu)加以擴(kuò)大和移植到其他地區(qū)，而且還試圖將它變成省縣之間的某種中介。由此而發(fā)，時(shí)人圍繞著縮小省區(qū)和設(shè)立行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制兩者關(guān)系問(wèn)題展開(kāi)了一系列的討論，可謂是各執(zhí)一詞，互不相讓。而也正是這種具有多元特征的討論，推動(dòng)了理論的進(jìn)步，并為以后行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制在實(shí)際的推行中提供行之有效的理論依據(jù)。

民國(guó)時(shí)期行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制的設(shè)置與縮小省區(qū)等活動(dòng)，與社會(huì)各界尤其是學(xué)術(shù)界相關(guān)輿論相伴而行，這呈現(xiàn)了時(shí)代政治文化與政治理論與行政制度的互動(dòng)關(guān)系?？梢哉f(shuō)，專(zhuān)員區(qū)公署制和縮小省區(qū)的實(shí)施，既與近代以來(lái)輿論對(duì)省制的批評(píng)相關(guān)，與省縣二級(jí)制的認(rèn)識(shí)和理論也有極大的關(guān)系，專(zhuān)員區(qū)公署制即是作為彌補(bǔ)省區(qū)過(guò)大之弊和省縣二級(jí)制管理不良問(wèn)題而采取的補(bǔ)救之制。政治和行政理論及相關(guān)輿論對(duì)行政制度的變革產(chǎn)生的影響是顯而易見(jiàn)的。如就輿論對(duì)專(zhuān)員區(qū)公署制和現(xiàn)有省區(qū)過(guò)大的批評(píng)與否定意見(jiàn)來(lái)看，在該制的實(shí)施與推廣過(guò)程中也可看到其間的聯(lián)系。抗戰(zhàn)勝利后，專(zhuān)員區(qū)公署制未在收復(fù)后的東北各省繼續(xù)推廣，東北各省普遍推行“小省制”，這其中既有現(xiàn)實(shí)政治因素的考量，也不完全排除批評(píng)乃至否定專(zhuān)員區(qū)公署制聲音產(chǎn)生的影響。政治制度的優(yōu)劣，是從其實(shí)施的過(guò)程中才得以檢驗(yàn)而得到認(rèn)知的，這種認(rèn)知而形成的公共輿論，對(duì)該制度在實(shí)踐中進(jìn)行修正和調(diào)整提供了必要的參考和借鑒。專(zhuān)員區(qū)公署制的實(shí)施、縮小省區(qū)活動(dòng)與相關(guān)輿論的互動(dòng)，正是這樣一個(gè)過(guò)程。這樣一個(gè)過(guò)程顯示的是制度實(shí)施和成長(zhǎng)的一定條件下的開(kāi)放性，這種開(kāi)放性是制度發(fā)展和成長(zhǎng)的良好條件，是必要的，甚至是不可或缺的。輿論的肯定與否定對(duì)專(zhuān)員區(qū)公署制和省制變革，較之沒(méi)有任何輿論聲音，要正常得多，健康得多?？傊?，這一時(shí)期人們對(duì)行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制和縮小省區(qū)的看法不一而足［12］。盡管如此，時(shí)人對(duì)這些制度的討論在客觀上為這些制度的改革起到一定的推動(dòng)作用，乃至新中國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

［1］浦善新.中國(guó)行政區(qū)劃改革研究［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2006：8.

［2］［日］味岡徹.日中戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期における蔣介石の省區(qū)縮小運(yùn)動(dòng)［M］//姬田光義·山田辰雄.中國(guó)の地域政權(quán)と日本の統(tǒng)治.東京：慶應(yīng)義塾大學(xué)出版會(huì)，2006：17.

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［11］管雪齋.地方行政制度改革問(wèn)題［N］.大公報(bào)，1933－11－04.

［12］鄭彥棻.省政五論［M］.獨(dú)立出版社，1946：85－103.

A Review on the Relationship between the Administrative Supervisory Commissioner System and Contracting Province Size

LIU Yue-wu
（Institute of Modern China，College of History and Culture，Henan University，Kaifeng 475001，Henan，China）

The crisis of modern China and the survival of Chinese nationality were an important concern in modern China，especially the constant fighting among warlords and government corruption becomes the object that people in the early years of the Republic of China.The Nanjing centrral government implemented the Administrative Supervisory Commissioner System which appeared to a prescription for the social problems.People held discussions on the setup of commissioner office and the decrease of province size.This discussion not only covered the reason to reduce province area，but also covered the relation between the Administrative Supervisory Commissioner System and contracting province area.Although the discussion did not solve the problem，it helped clarify the problem，which provided an important reference to division and governance of administrative regions.

The Administrative Supervisory Commissioner System；province size；the Republic of China period

K26

A

1671－0304（2012）04－0117－06

CNKI：65－1210/C.20120618.1339.004

2012－05－20 < class="emphasis_bold">［網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間］

時(shí)間］2012－06－18 13：39

柳岳武（1976－），男，安徽安慶人，河南大學(xué)歷史文化學(xué)院近代中國(guó)研究所副教授，史學(xué)博士，主要從事中國(guó)近現(xiàn)代史研究。

http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20120618.1339.004.html.

云 飛）

【歷史研究】