何錦前

（北京大學 法學院，北京 100871）

環(huán)境稅與環(huán)保制度的矛盾與化解＊
——以行政部門為視角

何錦前

（北京大學 法學院，北京 100871）

排污費改革為環(huán)境稅，將對現(xiàn)行環(huán)境保護制度產(chǎn)生較大的影響，這些影響集中體現(xiàn)于環(huán)保部門。環(huán)境稅開征將縮減環(huán)保部門的權(quán)限，改變其現(xiàn)有的利益格局。環(huán)保部門與稅務部門的行政管理體制存在較大的差異，可能妨礙環(huán)境稅征管所必需的部門合作機制。部門間的專業(yè)分工也割裂了稅收征管，增加了征管難度。對此，環(huán)境稅立法應正視環(huán)保部門的利益，充分重視環(huán)保部門的積極作用，由此才能推動環(huán)境稅制度和環(huán)保制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。

排污費；環(huán)境稅；環(huán)境保護；部門；協(xié)調(diào)

排污費改為環(huán)境稅，早已經(jīng)提上了改革的議事日程①國務院2007年《節(jié)能減排綜合性工作方案》就提出了這個問題，并明確了“研究開征環(huán)境稅”的任務。，“十二五”規(guī)劃再一次明確了環(huán)境稅開征的任務，環(huán)境稅立法的必要性和重要性進一步得到了凸顯。環(huán)境稅開征，意味著作為環(huán)境保護制度的重要內(nèi)容的排污費將“跳槽”到稅收制度中去。

當然，“跳槽”只是一個表象，排污費改革為環(huán)境稅，主要是為了更好地保護環(huán)境，徹底解決排污費征收管理中存在的諸多弊病。就目的和宗旨來說，現(xiàn)行環(huán)境保護制度和環(huán)境稅立法是一致的，但目的和宗旨的一致并不意味著兩者必然協(xié)調(diào)，事實上，它們之間的矛盾和沖突是客觀存在的，有的矛盾還比較嚴重。關(guān)于環(huán)境保護制度的討論往往離不開環(huán)保部門，基于此，本文以環(huán)保部門為基本視角，考察環(huán)境稅開征對環(huán)保部門的權(quán)限和經(jīng)濟利益的影響，分析環(huán)保部門的行政管理體制、專業(yè)職能以及由此導致的環(huán)保和稅務部門之間的矛盾。這些分析將證明，環(huán)境稅與環(huán)境保護制度的矛盾是客觀存在的，并通過環(huán)保部門得到了集中體現(xiàn)。改革就是對現(xiàn)有制度的調(diào)整，就是對利益的再分配，因此，矛盾和沖突是改革必然伴隨的現(xiàn)象。環(huán)境稅立法必須對此予以高度重視，并審慎加以解決。

一、部門利益的立法考量

環(huán)境保護制度的行政主體主要是環(huán)境保護行政主管部門，環(huán)境稅需要環(huán)境保護行政主管部門的協(xié)同配合，但排污費改為環(huán)境稅將可能損害環(huán)境行政主管部門的利益，“影響環(huán)境保護現(xiàn)有的利益格局”［1］。

環(huán)境保護行政主管部門有權(quán)對相應管轄范圍內(nèi)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理①《環(huán)境保護法》第七條規(guī)定：國務院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。，與環(huán)境保護相關(guān)的任何制度構(gòu)建、工作開展，都與該部門密切相關(guān)。環(huán)境稅的開征，不論是采取環(huán)保部門代征，還是經(jīng)環(huán)保部門核算后由稅務部門征收，抑或是由稅務部門獨立征收，都離不開環(huán)保部門的支持和配合，只是程度有所不同而已。為了維護公共環(huán)境利益，環(huán)保部門有義務支持和配合環(huán)境稅的開征，但是，對于客觀存在的、也有一定合理性的部門利益來說，總是會受到一定的影響。如果認為所謂的“部門利益”是徹頭徹尾的不正當?shù)睦?，完全不在環(huán)境稅立法過程中予以考慮，那么，這樣出臺的環(huán)境稅，其立法效果必定要大打折扣。正視立法過程中的利益因素，并積極解決它，這才是應有的務實態(tài)度。大體來說，環(huán)保部門至少有兩個方面的利益可能會受到影響。

（一）權(quán)限范圍

從權(quán)限上來看，排污費改稅無疑縮減了環(huán)保部門的權(quán)力范圍，環(huán)保部門對污染控制管理的自主性將在一定程度上受到影響。

雖然和以前相比較，2002年《排污費征收使用管理條例》第4條明確了排污費征收使用“收支兩條線”的原則，大大限制了環(huán)保部門在排污費征收使用上的權(quán)力，但事實上，由于規(guī)則仍然比較粗糙，環(huán)保部門在排污費征收上的自主權(quán)是比較大的，即便對于排污費的支出，它也有較大的影響力。在排污費改稅之后，環(huán)保部門在環(huán)境稅征收管理方面很可能不具有主導性權(quán)力。原來被認為實施效果頗佳的某些環(huán)境管理措施可能無法繼續(xù)沿用，至少難以由環(huán)保部門一家決定是否沿用。例如，湖南省株洲市將投保環(huán)境污染責任保險的企業(yè)所投保費的50%，在當年排污費中沖抵，對此，環(huán)境保護部認為此舉“極大地促進了企業(yè)的投保積極性”，因此被列為“環(huán)境經(jīng)濟政策主要進展”之一②參見，環(huán)境保護部：《2009年中國環(huán)境狀況公報》，2010年5月31日，第23頁。。這樣的政策是否還能在環(huán)境稅開征后繼續(xù)實施下去，的確充滿不確定性。

自主性權(quán)力的減少，也意味著環(huán)保部門工作難度加大，有些環(huán)保制度和環(huán)保措施必須作出調(diào)整。近年來，環(huán)保部門在行政序列中的地位雖有所提高③1973年，國務院成立環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室；1982年成立環(huán)境保護局，歸屬城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部（建設部），1984年更名“國家環(huán)保局”；1988年從城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部獨立出來成為國務院直屬機構(gòu)；1998年國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局；2008年改稱“環(huán)境保護部”，由直屬機構(gòu)升格為國務院組成部門。目前，環(huán)境保護部在國務院組成部門27個部委中排在第16位。，但要協(xié)調(diào)與其他部門之間的關(guān)系，殊為不易。對此，在明確立法方向、堅持基本原則的前提下，應采取“協(xié)調(diào)性立法”（negotiated rulemaking）［2］的方式推進環(huán)境稅立法，妥善協(xié)調(diào)環(huán)保部門、稅務部門以及其他相關(guān)部門的權(quán)限關(guān)系，降低改革的成本，提高環(huán)境保護效率。

（二）經(jīng)濟利益

排污費制度之所以要改革，其中很大的一個原因就是環(huán)保部門在排污費征繳上存在經(jīng)濟利益，很容易產(chǎn)生“規(guī)制俘獲”（regulatory capture）的風險［3］。改革為環(huán)境稅以后，可以大大提高征管的剛性，降低俘獲風險。不過，從經(jīng)濟利益來說，環(huán)境保護部門在某種程度上將可能面臨資金來源減少的局面。

《環(huán)境保護法》（1989年）第28條規(guī)定，排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標準排污費，并負責治理。征收的超標準排污費必須用于污染的防治，不得挪作他用，具體使用辦法由國務院規(guī)定。這個規(guī)定是原則性的，比較模糊。在該法實施以前及實施后的相當長時期內(nèi)，排污費征收管理基本上與環(huán)保部門的經(jīng)濟利益直接掛鉤，被人們形象地稱之為“吃”排污費①例如，侯劍秋：《欣聞環(huán)保人員不再“吃”排污費》，載《人民之聲》1999年第1期。梁鵬、趙鵬：《既要吃企業(yè) 又要罰企業(yè)》，載《新華每日電訊》2001年8月29日，第3版。。后來，《排污費征收使用管理條例》（2002年）對相關(guān)事項作了進一步明確：排污費的征收、使用必須嚴格實行“收支兩條線”，征收的排污費一律上繳財政；排污費應當全部專項用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用；排污費必須納入財政預算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，主要用于重點污染源防治、區(qū)域性污染防治以及污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應用等項目的撥款補助或者貸款貼息。對于環(huán)保部門一直以來未得到很好解決的經(jīng)費保障問題，該條例也明確規(guī)定，環(huán)境保護執(zhí)法所需經(jīng)費列入本部門預算，由本級財政予以保障。

但是，這些都并未完全根除環(huán)保部門經(jīng)濟利益與排污費征收之間千絲萬縷、欲斷還連的關(guān)系②從這些年來的報道就可以看出，“吃”排污費的問題并未徹底解決。參見，意賅：《莫讓排污費成環(huán)保部門飯碗 》，載《消費日報》2005年8月1日，第A01版；郭振綱：《排污費不是“唐僧肉”》，載《工人日報》2005年9月8日，第3版；章軻：《張文梅：靠吃“排污費”堅守基層環(huán)保 》，載《第一財經(jīng)日報》2006年4月24日，第A08版；秦佩華：《環(huán)保局人滿為患 排污費不夠“吃飯”》，載《人民日報》2007年7月31日，第9版；王新民：《解決基層環(huán)保人員“吃”排污費問題》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2010年3月5日，第4版。。有的地方在排污收費制度改革后叫苦不迭，如廈門市環(huán)保局局長反映，該局“一年的業(yè)務經(jīng)費就少了2 000多萬元”，“一下子少了三分之二，我現(xiàn)在窮得丁當響。不僅工作難以正常開展了，連吃飯都成了問題?！雹壅螺V：《一個地方環(huán)保局長的心聲：不是“不作為”而是“無法作為”》，載《第一財經(jīng)日報》2005年1月25日，第A03版。為了解決“吃飯”的問題，環(huán)保部門難以避免地繼續(xù)“吃”排污費。筆者在課題調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，各地環(huán)保部門征收的排污費所形成的環(huán)境保護專項資金中，有相當大的部分被用于環(huán)保部門的能力建設，實際上就相當于變相作為環(huán)保部門的行政開支。

客觀地說，環(huán)保部門有自身的難處，排污費被“吃”當然不符合規(guī)定，應當受到批評和糾正，不過，一定程度上也有體制機制的原因。如果把環(huán)保部門的這塊蛋糕拿走，環(huán)保部門的財政空缺如何彌補，會不會導致其他環(huán)境管制措施成為下一個被“吃”的對象，進而影響各項環(huán)境保護制度的實施效果。這些問題，也是環(huán)境稅立法過程中不得不考慮的。

對此，應在合理核定環(huán)保部門行政經(jīng)費的基礎(chǔ)上，增加財政預算，切實保障環(huán)保部門進行環(huán)境管理、執(zhí)法所必需的財力物力，徹底解決環(huán)保部門的后顧之憂。環(huán)境稅收入可能不適合再次作為環(huán)保部門的財政蛋糕，但是，從其他預算收入中劃出一部分保障環(huán)保部門的資金需要是完全可以實現(xiàn)的。這種考慮不是環(huán)境稅的內(nèi)容，但是必須納入立法者的視野和大的制度安排中，絕不能不作考慮，迫使環(huán)保部門另辟蹊徑，從排污處罰或其他方面尋找“財源”。

二、行政體制的差異與再調(diào)整

環(huán)境稅的主導部門是稅務部門。我國稅務部門以垂直管理體制為主，具體來說，對?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以下地方稅務局實行上級稅務機關(guān)和同級政府雙重領(lǐng)導、以上級稅務機關(guān)垂直領(lǐng)導為主的管理體制，即地、市以及縣（市）地方稅務局的機構(gòu)設置、干部管理、人員編制和經(jīng)費開支由所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方稅務機構(gòu)垂直管理④參見，國務院《關(guān)于地方稅務機構(gòu)管理體制問題的通知》（國發(fā)〔1997〕34號，1997年10月21日）第1條。。

與稅務部門顯著不同的是，我國環(huán)境保護行政體制實行的是統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的管理體制。在當前環(huán)保管理體制下，地方環(huán)保部門隸屬于同級地方政府，在業(yè)務上接受上級環(huán)保部門的指導，而在人、財、物等方面則由地方政府予以保障和管理，有關(guān)地方環(huán)境保護政策須經(jīng)地方政府批準。例如，《環(huán)境保護法》第12條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門，應當會同有關(guān)部門對管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進行調(diào)查和評價，擬訂環(huán)境保護規(guī)劃，經(jīng)計劃部門綜合平衡后，報同級人民政府批準實施。各項具體環(huán)境保護制度的實施狀況也和地方政府的支持密不可分，環(huán)保部門在行政過程中考慮同級政府的意圖也屬理所當然。因此，環(huán)保部門的工作在很大程度上不可避免地受到同級地方政府的影響和制約，弱化甚至喪失了環(huán)境保護監(jiān)督執(zhí)法應該具備的相對獨立性。

鑒于環(huán)境保護與地方經(jīng)濟社會發(fā)展存在復雜的關(guān)聯(lián)性，環(huán)保部門還往往要考慮環(huán)境保護措施對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響，甚至不得不為了招商引資，將“減免排污費”作為優(yōu)惠的“繡球”拋出，極大地背離排污費的政策初衷［4］。一些地方政府領(lǐng)導只注重GDP的增長，急功近利，以犧牲環(huán)境換取一時一地的經(jīng)濟發(fā)展，重蹈先污染后治理的覆轍；一些地方劃定“無費區(qū)”、搞“減半征收”、“減免征收”等土政策，環(huán)保部門顧忌當?shù)卣膲毫Γ^多考慮企業(yè)的承受力，覺得排污收費工作不夠轟轟烈烈，不好出政績，還容易得罪人，也不愿下力氣真抓實干①張力軍：《認真總結(jié)經(jīng)驗銳意開拓進取，扎實有效推進排污收費工作再上新臺階——在全國排污費征收管理工作會議上的講話》（2009年12月2日）。。

排污費改稅后，稅務部門因其垂直管理體制可以在一定程度上矯正原來環(huán)保部門獨立性欠缺的弊端。而且，行垂直管理體制有助于解決機構(gòu)職能重疊、力量分散、監(jiān)督力度不大、效率不高等問題，有利于實現(xiàn)執(zhí)法管理統(tǒng)一化、執(zhí)法單位專門化和執(zhí)法人員專業(yè)化，盡可能減少地方行政干預，打破地方保護主義和部門保護主義，降低稅收征管的阻力，保障和促進執(zhí)法的公平、公正和統(tǒng)一。由此可見，稅務部門垂直管理體制具有明顯的優(yōu)勢，甚至也是排污費改稅的合理性和可行性的論據(jù)之一。

不過，垂直管理體制下的環(huán)境稅征收，就不能再像排污費那樣可以順暢自如地與地方政府的經(jīng)濟政策“無縫對接”了，尤其是省級以下地方更是如此。至少，排污費征收過程中，企業(yè)往往可以與環(huán)保部門討價還價，而環(huán)境稅的剛性大大壓縮了這種“潛規(guī)則”的空間。正如布雷耶所說的，“稅收使規(guī)制者與相關(guān)企業(yè)減少了直接接觸”，從而避免了大量的規(guī)制俘獲的問題［5］。稅務部門無法“漫天要價”，企業(yè)也不能“坐地還錢”。

進而言之，環(huán)保部門更容易受到來自同級地方政府的影響，因此，在地方政府尤其是基層政府有強烈的GDP崇拜和招商引資沖動的情況下，環(huán)保部門和稅務部門就很可能產(chǎn)生一定的矛盾。在排污費征管中，這種經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾在環(huán)保部門內(nèi)部得到了消化；而在環(huán)境稅征管中，這種矛盾就可能會凸顯出來并直接影響到環(huán)境稅征管。例如，在大多數(shù)的環(huán)境稅立法方案中，關(guān)于納稅人所排放的污染物的種類、數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，一般是由環(huán)保部門提供的，如果環(huán)保部門和稅務部門不能有效配合，那么，環(huán)境稅征管的相關(guān)基礎(chǔ)工作很可能受到影響。如果采取由環(huán)保部門代為征收環(huán)境稅的方案，則在當前管理體制下，環(huán)保部門仍然可能“吃”環(huán)境稅或按地方政府的要求為吸引投資而“減免征收”，那么，其后果只能是更加有礙于環(huán)境稅立法目的的實現(xiàn)。

解決上述問題，可以從三個方面入手。第一，提高稅務部門的環(huán)境稅征管業(yè)務水平，盡量減少對環(huán)保部門的專業(yè)依賴。但是，后面的分析也表明，完全由稅務部門獨立實施環(huán)境稅征管是很不現(xiàn)實的。第二，改革環(huán)境保護行政體制。許多人對目前地方環(huán)保部門的尷尬處境深有感觸，也多有意見。2007年，時任國家環(huán)?？偩指本珠L的潘岳在接受媒體采訪時說，目前，地方環(huán)保局的地位最為尷尬，他們中有很多人堅持原則，但往往是“挺得住的站不住”，更為滑稽的是，很多地方局長要通報當?shù)氐奈廴?，居然只能給國家環(huán)?？偩謱懩涿牛?］。事實上，盡管不可避免地存在一些爭議［7］，但是，這些年來許多學者和官員都一直主張環(huán)保部門實行垂直管理，藉此破除地方政府對環(huán)境執(zhí)法的干擾，保障環(huán)保部門行政行為的相對獨立性。第三，加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，矯正地方政府錯誤的發(fā)展理念，從根源上解決環(huán)保部門和稅務部門職能上的矛盾。當然，這種轉(zhuǎn)變不容易迅速實現(xiàn)，有賴于更高層次、更大范圍的改革的推進。

三、專業(yè)分工與職能協(xié)調(diào)

稅收立法應遵循稅收法定、稅收公平和稅收效率三項基本原則［8］，前兩者我們暫且不論，就以稅收效率原則而言，稅務部門和環(huán)保部門的專業(yè)分工就很可能影響稅收效率。稅收效率原則可以分為稅收經(jīng)濟效率原則和稅收行政效率原則，環(huán)境稅立法必須對經(jīng)濟效率和行政效率進行科學而仔細的評估［9］，下面分別從這兩個角度對稅務與環(huán)保專業(yè)分工所產(chǎn)生的問題展開分析。

從稅收經(jīng)濟效率的角度來看，環(huán)境稅應協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護兩者的關(guān)系，既不能因為經(jīng)濟發(fā)展而放任環(huán)境破壞，又不宜只顧保護環(huán)境而忽視經(jīng)濟發(fā)展。要做到這一點，就必須對環(huán)境稅的課稅要素進行精心設計，尤其是環(huán)境稅稅率的設計極為重要。美國學者科爾指出，環(huán)境稅“唯一真正的困難在于如何正確定價，換言之，如何將稅率設定在有效率的水平上?！绻惵蔬^低，污染者就會選擇不削減排放量，環(huán)保目標就無法實現(xiàn)。與此相反，如果稅率過高，所有的污染者都會選擇減少排放量而不是交稅，這對環(huán)境而言固然是利好，但若從經(jīng)濟角度而言，卻是非常沒有效率的?！保?0］

根據(jù)我國的立法經(jīng)驗，稅務部門一般在稅收立法中占據(jù)了主導地位，不過，對于技術(shù)性極強的環(huán)境稅立法，如果不充分發(fā)揮環(huán)保部門的專業(yè)優(yōu)勢，是難以高質(zhì)量地完成環(huán)境稅立法的。這里就直接涉及到專業(yè)領(lǐng)域分化的問題，由于環(huán)保部門和稅務部門都掌握了高度專業(yè)化的知識和技能，導致它們之間存在嚴重的信息不對稱。立法過程如果不能充分利用環(huán)保部門的專業(yè)優(yōu)勢和完備信息，后果可能是很嚴重的。著名法學家孫斯坦就曾指出，“政府可能僅僅是因為缺乏必要的信息致使規(guī)定的稅太低……有可能稅被規(guī)定在一個錯誤的水平，因而導致產(chǎn)生過多的污染。”［11］

一般來說，環(huán)境稅稅率設計的前提是污染物排放標準已經(jīng)明確，而污染物排放標準需要依靠環(huán)保部門的專業(yè)技術(shù)和信息資料來加以確定。這些標準不可能全國“一刀切”，而是根據(jù)各地人口密度、工業(yè)化水平、污染物排放總量、自然環(huán)境自凈能力和環(huán)境容量等因素而確定的［12］?！董h(huán)境保護法》第10條規(guī)定，國務院環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標準。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家污染物排放標準中未作規(guī)定的項目，可以制定地方污染物排放標準；對國家污染物排放標準中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家污染物排放標準的地方污染物排放標準?？梢?，環(huán)保部門充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢、履行其法定職責，是推進環(huán)境稅立法的一個重要前提。

此外，污染物種類繁多，同一污染源的污染物構(gòu)成是非常復雜的，如何有針對性地設計稅目、稅率以及征管制度，是環(huán)境稅立法中的重點和難點。例如，污水中的污染物就往往是多因子而非單因子的，“水污染加重可能是由有機物質(zhì)、懸浮物和重金屬等物質(zhì)的混合物引起的，而對排放量的計量可能既困難又昂貴?！保?3］那么，對水污染到底是按各類污染物因子分類征收，還是綜合征收，稅率如何確定，這些問題，稅務部門是很難獨自找到答案的。

從稅收行政效率角度來看，減少征管環(huán)節(jié)是提高效率的重要途徑［14］，由多個部門進行合作征管往往要低于一個部門單獨征管時的效率。從排污費征管轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境稅征管，征管體制將發(fā)生重大的調(diào)整，征管權(quán)限將會從一元轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣佼斎?，多元征管?quán)限僅僅是一個概括性的說法，實際上，環(huán)境稅征管權(quán)限的分配方案多種多樣，既可能以“稅務部門為主＋環(huán)保部門為輔”的方式進行征管，也可能是“稅務部門與環(huán)保部門并重”的方式，還可能是其他的方式。，多元化的征管權(quán)當然也意味著征管環(huán)節(jié)的增多，如何降低征管成本、提高征管效率就顯得尤為迫切。按照布瓦索的說法，制度變革的重要目的就在于“降低社會交換的信息成本”［15］，我們可以將布瓦索這個結(jié)論進一步拓展為——制度變革的重要使命是降低社會成本。環(huán)境稅立法和環(huán)境稅征收管理過程中，都應強調(diào)對成本效率的分析。

環(huán)境稅的征收，是以污染物的排放數(shù)量作為征稅依據(jù)的，所適用的稅率往往與不同污染物導致的污染后果相關(guān)［16］。為使稅負公平合理，對污染物種類和數(shù)量的確定不可能依據(jù)征管部門的主觀評價，也不能完全依賴納稅人的自我申報，而必須主要依靠專門的監(jiān)測檢驗和高度技術(shù)化的評估測算。因此，環(huán)境稅的征收管理必須考慮人力物力等征管條件，否則不具備可操作性。如果不充分利用環(huán)保部門的專業(yè)特長和已有物質(zhì)條件，那么，稅務部門必定需要重新購置大量的檢測設備，還需充實專業(yè)技術(shù)人員，開展大規(guī)模的技術(shù)培訓，由此導致環(huán)境稅的征稅成本過高、征管效率較低。需要指出的是，專業(yè)設備的成本可不低，例如，“十二五”期間，僅僅是中央財政這一塊就投入了100多億元用于支持全國污染減排“三大體系”和環(huán)境監(jiān)管能力建設，建成污染源監(jiān)控中心343個，配備監(jiān)測執(zhí)法設備10萬多臺套［17］。即便這些設備可以實現(xiàn)稅務和環(huán)保部門共享，那么，專業(yè)技術(shù)仍然是一座難以翻越的大山。如果不利用環(huán)保部門的現(xiàn)成的專業(yè)設備和專業(yè)技術(shù)，環(huán)境稅征管的效率就真的是個大問題。

對于上述問題，首先應當明確，無論是環(huán)境稅立法還是環(huán)境稅征收管理，都應充分重視并發(fā)揮環(huán)保部門的專業(yè)優(yōu)勢，盡可能減少不必要的狹隘的部門本位主義；在此前提下，可以從三個方面著手進行解決。第一，要明確環(huán)境和稅務部門的職責，堅持職責法定化原則，在明晰權(quán)限和責任的基礎(chǔ)上，注重協(xié)調(diào)配合，甚至可以在環(huán)境稅法中明確部門間的聯(lián)合協(xié)調(diào)機制；第二，要進一步推行排污申報、納稅的電子化、網(wǎng)絡化，大力推廣使用環(huán)境稅征收管理系統(tǒng)、污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)；第三，要適當加強稅務部門自身的能力建設，充實一批懂環(huán)境科學技術(shù)、掌握稅務知識技能的人才，建立起自己的專業(yè)隊伍，并通過環(huán)境監(jiān)測聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，強化稅務部門對排污數(shù)據(jù)和其他相關(guān)數(shù)據(jù)的掌控、分析與審查，盡量減少對環(huán)保部門的專業(yè)依賴。

四、結(jié) 語

排污費改革為環(huán)境稅，不僅僅是法律規(guī)則的調(diào)整或立法位階的提升，更涉及到利益格局的調(diào)整、體制機制的重構(gòu)以及行政職能的聯(lián)合。環(huán)境稅立法必須高度重視這些問題，并努力加以解決，才能有助于立法質(zhì)量的提高，環(huán)境稅法才能在錯綜復雜的社會條件下具備切實的可行性。

本文的分析已經(jīng)表明，無論是部門立法，還是部門主導的行政立法，抑或是更為合理的人大立法，環(huán)境稅法的制定都離不開對當前環(huán)境保護制度的理解和尊重，也離不開對現(xiàn)有制度資源的充分利用。任何忽視當前語境的改革，都可能陷入烏托邦式的困境。環(huán)境稅立法，應以高度務實的態(tài)度正視本文所揭示的環(huán)境保護制度中的諸多問題。

當然，我國環(huán)境保護制度本身還存在許多不完善、不合理的問題，環(huán)境污染總量控制、排污權(quán)交易等具體的環(huán)境保護制度與環(huán)境稅之間的矛盾也都不同程度地存在，這些因素導致環(huán)境稅與環(huán)境保護制度的關(guān)系極為復雜，需要更多的研究加以梳理、辨識，并積極推動環(huán)境稅與環(huán)境保護制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］孔志峰.排污費“費改稅”的難點剖析［J］.環(huán)境保護.2009（20）：19－21.

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［16］李摯萍.環(huán)境法的新發(fā)展——管制與民主之互動［M］.北京：人民法院出版社，2006：101.

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Conflicts and Coordination of Environmental Taxation and Environmental Protection System——from the Perspective of Administrative Departments

HE Jin-qian
（School of Law，Peking University，Beijing，100871，China）

The transformation from pollution charge to environmental taxation will influence substantially environmental protection system，which can be observed clearly from environmental protection departments.After the imposition of environmental taxation，the authorities and economic benefits of environmental protection departments will be kept down.The differences in administrative systems between environmental protection departments and tax authorities are likely to disturb the cooperative mechanism required by environmental tax collection and management.The professional separation between two kinds of departments also will dissever the tax collection and management and therefore increase difficulty of the tax collection and management.In the course of environmental taxation legislation we should take into account the benefits of environmental protection departments and attach importance to their active functions to promote the coordination of environmental taxation system and environmental protection system.

pollution charge；environmental taxation；environmental protection；administrative departments；coordination

D922.6

A

1671－0304（2012）04－0054－06

CNKI：65－1210/C.20120703.0915.004

2012－04－16 < class="emphasis_bold">［網(wǎng)絡出版時間］

時間］2012－07－03 09：15

中國法學會部級法學研究重大課題“經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的法律問題研究”（CLS（2011）A02）。

何錦前（1979－），男，湖南寧鄉(xiāng)人，北京大學法學院博士生，主要從事財稅法學、經(jīng)濟法學方面的研究。

http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20120703.0915.004.html.

李登葉）