尤超英

摘 要 義務(wù)教育公共支出績效評價可以提高義務(wù)教育資金的使用效率、解決我國義務(wù)教育發(fā)展的不均衡和資金不足的問題。本文主要回顧了我國義務(wù)教育公共支出績效評價的理論發(fā)展及實(shí)踐，探討了存在的問題。

關(guān)鍵詞 義務(wù)教育公共支出績效評價理論實(shí)踐

中圖分類號：F272.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、義務(wù)教育公共支出的理論綜述

隨著國外“政府再造運(yùn)動”及其政府績效評價理論引入到我國，國內(nèi)掀起了政府績效評價以及公共支出管理的熱潮。教育公共支出，由于其對國家發(fā)展的戰(zhàn)略重要性以及實(shí)踐中的諸多問題，成為很多學(xué)者研究的一個熱點(diǎn)。主要有以下幾種理論：

（一）財(cái)政支出績效評價理論。

馬國賢（2005）提出政府績效評價的理論基礎(chǔ)為：政府花錢買服務(wù)理論”、“公共委托—代理理論”、“目標(biāo)—結(jié)果導(dǎo)向管理理論”、“為顧客服務(wù)理論”等。該理論從新公共管理學(xué)、公共財(cái)政學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度對政府公共支出的績效評價進(jìn)行比較全面地理論論證，使國內(nèi)的公共支出績效評價理論得到系統(tǒng)性地整合。另外有一些學(xué)者從教育的公共產(chǎn)品屬性的角度闡述教育公共支出的必要性。

從公共支出績效評價的目標(biāo)和原則來看，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心（2005）認(rèn)為，績效的主要內(nèi)容是“三E”，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。呂煒（2006）認(rèn)為公共教育支出績效考評制度的目標(biāo)是3E：經(jīng)濟(jì)（經(jīng)濟(jì):表示投入最小化產(chǎn)出最大化）、效率（邊際要素產(chǎn)生的邊際產(chǎn)出最大化）和效益（產(chǎn)出最終的結(jié)果對實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的影響程度）。陳工，袁星候（2007）提出財(cái)政支出的基本目標(biāo)是追求財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）和公平性（Equity），通過財(cái)政分配活動實(shí)現(xiàn)“4E”目標(biāo)，就可以全面綜合地反映財(cái)政支出的績效狀況。

從績效評價關(guān)注的環(huán)節(jié)看，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心（2005）認(rèn)為政府績效評估是結(jié)果導(dǎo)向型的，與過程管理不同，它將重點(diǎn)放在目標(biāo)的設(shè)定和評價上，而將管理過程委托給部門、單位等。劉旭濤（2003）認(rèn)為政府績效評估不僅僅要關(guān)注結(jié)果，還要關(guān)注過程；績效評估的考核功能只是其初級階段，診斷、分析和改進(jìn)功能是其今后要強(qiáng)調(diào)和發(fā)展的方向。陳明選（2006）認(rèn)為學(xué)校財(cái)政支出績效評價不能僅僅關(guān)注教育投入的產(chǎn)出和結(jié)果,必須從輸入、過程與產(chǎn)出的全過程來評價績效。

從教育公共支出績效評價的層次和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)來看，王敏（2005）提出以財(cái)政教育資金運(yùn)行中涉及到的主體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為各級財(cái)政部門的績效、各級教育主管部門的績效、各級各類學(xué)校的績效和監(jiān)管部門的績效。馬培祥（2005）提出義務(wù)教育績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)從五個角度來把握：一是教育資金在學(xué)校是否有效利用，二是對學(xué)校教學(xué)成果的考察，三是學(xué)校綜合發(fā)展的指標(biāo)，四是對學(xué)校自我發(fā)展能力的考察，五是教育資源配置是否有效，按以上思路，義務(wù)教育公共支出績效評價指標(biāo)可以從微觀績效指標(biāo)和宏觀績效監(jiān)控指標(biāo)兩個方面設(shè)定。呂煒（2006）提出教育公共支出績效考評制度就是要考察公共教育支出的執(zhí)行過程以及結(jié)果,并檢驗(yàn)教育資金綜合滿足多個層面標(biāo)準(zhǔn)的情況，結(jié)合“三 E原則”，可以從資源配置、財(cái)政支出和支出管理三個維度構(gòu)建公共教育支出績效考評制度。王健，施偉國（2006）提出從學(xué)校財(cái)力資源投入方向、學(xué)校財(cái)力資源利用效率、學(xué)校財(cái)力資源產(chǎn)出結(jié)果和學(xué)校發(fā)展?jié)摿λ膫€模塊來組成義務(wù)教育公共支出績效評價指標(biāo)體系；其中，財(cái)政投入方向方面的指標(biāo)主要是要考察學(xué)校財(cái)政投入的價值取向；過程管理方面的指標(biāo)則側(cè)重考察學(xué)校的管理能力和水平（預(yù)示著學(xué)校發(fā)展能力）；實(shí)際結(jié)果是評估學(xué)校財(cái)政支出的效率和效果；發(fā)展?jié)撃苁窃u估學(xué)校當(dāng)前的財(cái)政支出對學(xué)校今后發(fā)展的貢獻(xiàn)。任曉輝（2008）指出義務(wù)教育績效評價有兩個不同層次：一是財(cái)政部門對教育部門的評價，二是教育部門對具體學(xué)校的評價；指標(biāo)的設(shè)計(jì)可以從投入、產(chǎn)出、教育發(fā)展能力三個方面進(jìn)行。

關(guān)于指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則，陳明選（2006）認(rèn)為必須遵循經(jīng)濟(jì)性、效率性與有效性的統(tǒng)一,完整性與導(dǎo)向性相結(jié)合,有形績效與無形績效并重,當(dāng)前績效與未來績效并重等原則。劉國永（2007）認(rèn)為指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)必須以一定的價值取向?yàn)橹笇?dǎo)，必須在明確的職能的前提下展開，要遵循客觀性原則、統(tǒng)一性原則、間接性原則。王健，施偉國（2006）認(rèn)為中小學(xué)教育績效評價指標(biāo)設(shè)計(jì)要注意以下幾點(diǎn):必須體現(xiàn)發(fā)展性評價理念并能促進(jìn)學(xué)校發(fā)展；必須處理好定性與定量的關(guān)系，量化的評價存在很多缺陷，因而要同時使用定性評價指標(biāo)和定量評價指標(biāo)；必須正確處理全面與精簡、可行的關(guān)系。

（二） 關(guān)于教育公共支出績效評價的國際比較。

邵巍巍，邵洪宇（2007）介紹了國外的高等教育撥款的形式大致分為教學(xué)和科研撥款兩塊，大部分國家都在科研撥款方面使用績效指標(biāo)，美國和英國是典型的科研績效導(dǎo)向撥款，即高水平科研的高校能得到更多撥款，這種撥款是典型的產(chǎn)出導(dǎo)向型撥款。而英國的教學(xué)撥款是投入導(dǎo)向型撥款，績效結(jié)果并不作為撥款的標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)吉菲（2007）介紹了加拿大阿爾伯塔省和美國田納西州績效撥款的評估機(jī)制，并結(jié)合我國國情分析了如何構(gòu)建適合我國績效撥款的指標(biāo)體系、核心指標(biāo)、指標(biāo)類型、指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)制定方式以及指標(biāo)穩(wěn)定性。王莉華（2008）詳細(xì)介紹了美國田納西州和南卡羅來納州的高等教育績效撥款的運(yùn)行情況和指標(biāo)設(shè)計(jì)，并對這兩州的高?？冃芸钪贫冗M(jìn)行了比較。張玉龍等（2006）介紹了美國和日本的公共教育支出績效評價制度。美國和澳大利亞在理論和實(shí)踐中都比較早地建立了相對完善的體系，它們的特點(diǎn)是先設(shè)定公共支出應(yīng)實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)，從過程入手，對公共支出的每一個環(huán)節(jié)進(jìn)行績效考評和監(jiān)督，其所有的環(huán)節(jié)、步驟都是以考察績效目標(biāo)或績效結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)為行為導(dǎo)向。日本于20世紀(jì)90年代嘗試建立自己的公共教育支出績效考評制度體系。1991年將大學(xué)的評估以法律形式固定，同時，將考評的重點(diǎn)由高校內(nèi)部考評轉(zhuǎn)向外部的績效評估。并逐步以考評結(jié)果為依據(jù)，分配公共教育資源。改革后的日本高等教育公共支出分為兩種方式，一種是統(tǒng)一分配,也稱為定量分配；另一種是按照業(yè)績進(jìn)行的差額分配方式。

（三） 關(guān)于財(cái)政教育支出績效評價的實(shí)證研究。

恩施自治州財(cái)政局課題組（2005）對恩施自治州義務(wù)教育績效評價進(jìn)行了實(shí)證分析。評價的目的主要有兩個：一是對財(cái)政基礎(chǔ)教育投入總量和支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行評價，分析考核恩施州基礎(chǔ)教育財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)是否符合本地社會經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)教育發(fā)展的實(shí)際；二是對基礎(chǔ)教育財(cái)政支出效益進(jìn)行評價。課題組從指標(biāo)庫中選取了28個計(jì)量指標(biāo)進(jìn)行實(shí)證分析，得出恩施州基礎(chǔ)教育投入不足，結(jié)構(gòu)不合理，資金使用效果有待加強(qiáng)的結(jié)論。該課題分析了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)教育公共支出存在的問題并提出了建議。馬培祥（2005）以天津市為例分析了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出績效評價的意義，指出：教育投入與教育事業(yè)發(fā)展的需要相比還有不小差距，教育資源的配置不合理，教育經(jīng)費(fèi)使用效率不高，管理環(huán)節(jié)存在漏洞。劉國永，馬國賢（2008）探討和分析了我國2005年試點(diǎn)地區(qū)（江蘇無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市,上述均包括市和所屬縣、鄉(xiāng)學(xué)校，此外,還確定甘肅莊浪縣(國家級貧困縣)作為貧困地區(qū)代表）的義務(wù)教育績效評價的運(yùn)行情況。結(jié)合我國實(shí)際,從基本情況（含教育條件)、教育投入（包括客車、在校生、教師、教育經(jīng)費(fèi)等)和產(chǎn)出（毛入學(xué)率、教學(xué)質(zhì)量、 畢業(yè)生、 素質(zhì)教育、 社會綜合評價等 ) 3個方面設(shè)計(jì)了一套指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)論是：我國政府對義務(wù)教育是比較重視的，我國義務(wù)教育的質(zhì)量地區(qū)差異過大，中西部地區(qū)的教育資源過度集中在重點(diǎn)學(xué)校，忽視了農(nóng)村中小學(xué)的質(zhì)量問題；績效評價改善義務(wù)教育管理的作用有效。任曉輝（2008）基于三次試點(diǎn)績效評價的實(shí)踐(2005 “三市一縣”，2006年江蘇全省和2007年上海浦東新區(qū)的試點(diǎn)績效評價)探討了評價結(jié)果所揭示的共性問題，即教育質(zhì)量與生均投入不存在顯著相關(guān)性，義務(wù)教育的地區(qū)和校際差距大于城鄉(xiāng)差距，教師超編和缺編并存，并分析了不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)部發(fā)達(dá)地區(qū)的特征表現(xiàn)。李志勇，楚昕（2008）采用上海財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組的研究成果，選擇了經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)和實(shí)效性指標(biāo)為分類指標(biāo)，選取2004年我國東部沿海七省市（北京、天津、河北、遼寧、山東、江蘇、上海）初等教育支出數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。文章的分析結(jié)果顯示，我國的初等教育發(fā)展具有不平衡性，這種不平衡性在東部地區(qū)內(nèi)部也有一定的表現(xiàn)，但總體上不明顯；提高初等教育服務(wù)水平，重在對財(cái)政資金使用進(jìn)行科學(xué)、有效的管理。

（四）國外關(guān)于義務(wù)教育公共支出的研究。

國外學(xué)者很早對財(cái)政教育支出績效評價進(jìn)行了研究和探索。早在1955年，美國貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物密爾頓·弗里德曼在《政府在教育中的作用》中，提出了教育券理論。他認(rèn)為可以通過發(fā)放教育券來保持對教育的投入，同時把競爭機(jī)制引入教育體系，在“教育券”流動中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，遏制教育中的壟斷和官僚主義，提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率?！敖逃崩碚撎N(yùn)涵了一定的財(cái)政教育支出績效評價思想。隨著財(cái)政支出績效評價制度在各國的確立，財(cái)政支出的績效評價體系也日趨完善。倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的努托爾（D.DUTTALL，1992）指出，績效指標(biāo)“能反映一個教育組織的績效或行為，能夠?yàn)闆Q策提供信息?！?，他還強(qiáng)調(diào)并不是所有的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)字都是績效指標(biāo)，能成為績效指標(biāo)的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)要“反映教育事業(yè)的關(guān)鍵方面，而且必須提供參照，以便做出判斷”,其思想對后來研究者產(chǎn)生了很大影響。（Cave,1992）指出績效指標(biāo)體系還是盡量用“序數(shù)性的”、“基數(shù)性的”、“絕對值的”、“相對值的”，對教育機(jī)構(gòu)的活動及性質(zhì)做出權(quán)威性的測量。Galianient.al（2001）發(fā)現(xiàn)，在阿根廷，隨著教育服務(wù)從中央政府下放到省級政府，公立中學(xué)學(xué)生的成績顯著提高，公立中學(xué)學(xué)生的成績與省級政府財(cái)政赤字負(fù)相關(guān)。

二、我國義務(wù)教育公共支出績效評價的實(shí)踐

（一）我國義務(wù)教育公共支出績效評價的實(shí)踐。

我國義務(wù)教育公共支出績效評價的實(shí)踐開始于二十世紀(jì)末，起步相對較晚，發(fā)展面也不是很廣。

1990年，為加強(qiáng)文教的行政財(cái)務(wù)管理，提高資金使用效益，財(cái)政部制定了《文教行政財(cái)務(wù)管理和經(jīng)費(fèi)使用效益考核辦法》。這是我國第一個關(guān)于教育方面資金使用的規(guī)范性文件。1995年，湖北省財(cái)政廳按照建立效益財(cái)政的思路和財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步深化文教行政財(cái)務(wù)改革意見，制定了《 湖北省教育經(jīng)費(fèi)使用效果綜合考核試行辦法》。考核對象主要是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的中小學(xué)校，其主要內(nèi)容包括教師工資兌現(xiàn)、定員定額管理、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理、收入管理、教育費(fèi)附加管理、中小學(xué)校舍建設(shè)、勤工儉學(xué)和財(cái)務(wù)監(jiān)督等8個方面。

1998年，根據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，財(cái)政部對原《辦法》進(jìn)行了修訂，新辦法的主要內(nèi)容：一是明確了考核目的、原則、對象和級次；二是制定了考核指標(biāo)體系，分為綜合考核指標(biāo)（12項(xiàng)）、單項(xiàng)考核指標(biāo)（47項(xiàng)）兩大類，其中單項(xiàng)考核指標(biāo)又分為經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會效益指標(biāo)；三是規(guī)定采用百分制量化，并結(jié)合因素分析法、結(jié)構(gòu)分析法和差額分析法進(jìn)行分析計(jì)算。

2001年，湖北省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一部署，率先在恩施自治州選擇了恩施高中等5個單位進(jìn)行財(cái)政支出績效評價試點(diǎn)工作。隨后，財(cái)政部和湖北省財(cái)政廳派員對試點(diǎn)工作進(jìn)行了全過程的跟蹤調(diào)研，認(rèn)為恩施州在試點(diǎn)工作中，已建立起較為有效的評價工作組織體系、探索出了一套較為合理的工作流程、制定了財(cái)政教育支出等9套評價指標(biāo)體系、初步建立了財(cái)政支出績效評價的有關(guān)制度，為今后全面開展財(cái)政支出績效評價工作奠定了基礎(chǔ)，并向全國推廣。

2003年,財(cái)政部為了進(jìn)一步深化財(cái)政支出改革,提高教科文事業(yè)專項(xiàng)資金的使用效益和管理水平,制訂了中央級教科文部門項(xiàng)目績效考評管理試行辦法,指導(dǎo)各地區(qū)如何逐步開展本地區(qū)的教育項(xiàng)目績效考評工作。

2004廣東省財(cái)政廳和省人大財(cái)經(jīng)委專門對廣東省16個市的山區(qū)老區(qū)2000所小學(xué)的6億元改造專項(xiàng)資金進(jìn)行了績效評價。廣東省財(cái)政廳成立了專門的評價機(jī)構(gòu)，聯(lián)同省人大財(cái)經(jīng)委抽查了個7市14個縣的39所小學(xué)?，F(xiàn)場查核資金使用、項(xiàng)目建設(shè)等帳目，實(shí)地察看改造小學(xué)的情況，為財(cái)政教育專項(xiàng)資金的績效評價總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)。

2005年，我國啟動義務(wù)教育財(cái)政支出績效評價試點(diǎn)研究，參與試點(diǎn)的地區(qū)有：江蘇、無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市，上述均包括市和所屬縣、鄉(xiāng)學(xué)校。此外，還確定甘肅莊浪縣（國家級貧困縣）作為貧困地區(qū)代表。

2005——2007年，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國教育支出績效評價中心課題組先后開展了三次較大區(qū)域范圍的試點(diǎn)評價工作，即“三市一縣”試點(diǎn)（江蘇無錫市、河南鄭州市、寧夏銀川市、甘肅莊浪縣）、江蘇全省和上海浦東新區(qū)的試點(diǎn)評價。

三、我國義務(wù)教育公共支出績效評價體系存在的問題

從理論和實(shí)踐的情況看，我國義務(wù)教育績效評價存在的主要問題是：

（一）缺乏明確的義務(wù)教育績效評價目標(biāo)。

國內(nèi)雖然有很多學(xué)者對義務(wù)教育公共支出績效評價進(jìn)行研究，但是在研究中，往往沒有很明確地提出義務(wù)教育績效評價的目標(biāo)；有些雖然有所提及，但并沒有對此進(jìn)行清楚的解釋。在績效評價過程中，績效目標(biāo)的確定是實(shí)施績效評價的第一步，是非?；A(chǔ)和關(guān)鍵的，沒有明確的績效目標(biāo)會導(dǎo)致績效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)失去方向，得出的績效評價結(jié)果缺乏針對性和有效性。

（二）缺乏公平指標(biāo)。

國內(nèi)學(xué)者在研究義務(wù)教育公共支出績效評價時，往往采用3E原則，即經(jīng)濟(jì)行、效率性和效益性，對于義務(wù)教育公共支出的公平性研究很少，在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中，也很少看到這樣的指標(biāo)。義務(wù)教育這一公共產(chǎn)品的具有覆蓋廣，外部行強(qiáng)的特點(diǎn)，它對公平性有較高的要求，另外，由于歷史原因，我國義務(wù)教育支出的公平性已經(jīng)到了必須要引起重視的階段。所以研究義務(wù)教育公共支出的公平性必須要考慮。當(dāng)然，如何對公平性進(jìn)行績效評價是研究的難點(diǎn)，還需要更多的研究者進(jìn)行破解。

（三）績效評價的結(jié)果沒有得到有效應(yīng)用。

實(shí)踐中的義務(wù)教育公共支出績效評價實(shí)踐重視績效評價的過程，但對于績效評價的結(jié)果應(yīng)用非常有限。本來績效評價的目的是通過績效評價來找出問題，從而更好地解決問題，現(xiàn)在問題找出來了，但是結(jié)果卻得不到應(yīng)用，這就意味著績效評價的目標(biāo)無法得到實(shí)現(xiàn)，績效評價的作用無法得到發(fā)揮。

（四）缺乏統(tǒng)一的義務(wù)教育公共支出績效評價體系。

國內(nèi)有不少研究者對義務(wù)教育績效評價體系進(jìn)行了研究，也設(shè)計(jì)了很多種義務(wù)教育績效評價體系；實(shí)踐中，國內(nèi)不少地方實(shí)行了義務(wù)教育績效評價的試點(diǎn)，績效評價的體系也都各異。這說明了義務(wù)教育績效評價體系還不完善，理論出現(xiàn)百家爭鳴的好現(xiàn)象。但是要推廣義務(wù)教育公共支出績效評價制度，沒有統(tǒng)一的績效評價體系就會缺少權(quán)威性，各地區(qū)各自設(shè)計(jì)體系不僅造成了指標(biāo)設(shè)計(jì)的重復(fù)工作，還造成了各地區(qū)結(jié)果的可比性。

（五）義務(wù)教育公共支出績效評價的覆蓋面不夠廣。

雖然我國從2001年開始就進(jìn)行了義務(wù)教育公共支出績效評價的試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍得到擴(kuò)大，積累的經(jīng)驗(yàn)也逐漸豐富，但是實(shí)施這一制度的范圍仍然不夠廣，很多省份還沒有開展這一工作，更沒有把它當(dāng)成常規(guī)性的工作來開展。

（六）義務(wù)教育公共支出績效評價的制度不夠完善。

我國自從引入公共支出績效評價管理的理念以來，實(shí)踐中相關(guān)的法律制度在不斷地進(jìn)行建設(shè)，特別是文教領(lǐng)域，但是法律制度仍顯得不夠完善。績效評價是一個系統(tǒng)工程，不僅需要科學(xué)的指標(biāo)體系，還需要完善的法律體系作為依據(jù)和支撐，需要有責(zé)任明確的相關(guān)機(jī)構(gòu)來組織和實(shí)施這項(xiàng)制度。我國的義務(wù)教育財(cái)政支出績效評價制度還有許多地方需要完善?！?/p>

（作者單位：浙江廣播電視大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

注釋：

裴蘇英.構(gòu)建財(cái)政基礎(chǔ)教育支出績效評價體系的探索.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2005年12月

楊柳.中國財(cái)政教育支出績效評價體系研究.暨南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006年5月.

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