【摘 要】 當(dāng)前，鐵路運(yùn)輸企業(yè)正在按照財(cái)政部、審計(jì)署等五部門頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》的要求，全面加速內(nèi)部控制建設(shè)?；阼F路運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營和管理特點(diǎn)，文章認(rèn)為，鐵路運(yùn)輸企業(yè)建立內(nèi)部控制體系，必須處理好權(quán)責(zé)配置、利益分配、制度創(chuàng)新與繼承、重點(diǎn)業(yè)務(wù)與一般業(yè)務(wù)、控制成本與控制效益等五個方面的關(guān)系，方能取得理想的運(yùn)行效果。

【關(guān)鍵詞】 鐵路運(yùn)輸企業(yè)； 內(nèi)部控制； 權(quán)責(zé)配置； 利益分配

一、正確處理現(xiàn)行行政管理體制下的權(quán)責(zé)配置關(guān)系

科學(xué)完善的內(nèi)部控制，首先需要解決的問題是權(quán)力與責(zé)任的合理配置。明確界定各有關(guān)部門和人員在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)力和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。權(quán)責(zé)關(guān)系如果處理不當(dāng)，內(nèi)部控制就會失去最起碼的安排依據(jù)和實(shí)施基礎(chǔ)，進(jìn)而引發(fā)各有關(guān)部門和人員爭搶權(quán)力、推諉責(zé)任，造成濫用職權(quán)、工作扯皮、敷衍了事、效率低下的局面。

就鐵路運(yùn)輸企業(yè)的現(xiàn)狀看，處理權(quán)責(zé)關(guān)系就是要理清鐵道部、鐵路局（集團(tuán)公司）和基層站段三級管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，以便各級機(jī)構(gòu)規(guī)范行使自己的權(quán)力，認(rèn)真履行自己的責(zé)任。

2005年，鐵道部針對我國鐵路系統(tǒng)長期沿用的“鐵道部——鐵路局——鐵路分局——站段”四級管理體制存在的弊端，進(jìn)行了重大改革。一是確立了鐵道部、鐵路局、站段三級管理模式，實(shí)現(xiàn)了鐵路局對站段的直接管理，解決了鐵路局和鐵路分局兩級法人長期存在的管理重疊、職能交叉、相互掣肘、以同一方式經(jīng)營同一資產(chǎn)的體制性弊端；二是對全國鐵路生產(chǎn)力布局進(jìn)行了重大調(diào)整，大幅度減少了運(yùn)輸站段數(shù)量，基本扭轉(zhuǎn)了運(yùn)力資源分散、布局不合理的局面，并對新投產(chǎn)的客運(yùn)專線和其他新建鐵路實(shí)行了新的經(jīng)營管理模式；三是將中鐵物資總公司移交國資委管理，部屬勘察設(shè)計(jì)院和鐵路局所屬設(shè)計(jì)施工企業(yè)移交國資委下屬的工程總公司和建筑總公司，將中小學(xué)校、醫(yī)院和幼兒園移交地方政府管理。這些非運(yùn)輸企業(yè)的分離和社會職能的移交，不僅使運(yùn)輸主業(yè)更加突出，而且減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造了有利條件；四是確立了“政府主導(dǎo)，多元投資，市場運(yùn)作”的指導(dǎo)思想，實(shí)施了鐵路投融資體制的改革。通過構(gòu)建多元投資主體，拓寬籌資渠道，找到了運(yùn)用市場機(jī)制加快鐵路發(fā)展的新路子。這些改革為鐵路運(yùn)輸企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化運(yùn)力資源配置，提高運(yùn)輸效率，釋放和發(fā)展運(yùn)輸生產(chǎn)力提供了體制保證。

改革后的行政管理體制，使鐵道部、鐵路局（集團(tuán)公司）和基層站段的權(quán)責(zé)更加分明。其中，鐵道部作為主管全國鐵路工作的國務(wù)院組成部門，主要職能是：制定鐵路行業(yè)的方針、政策和法規(guī)制度并監(jiān)督執(zhí)行；擬定鐵路行業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃，編制年度計(jì)劃并組織實(shí)施；負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)的行業(yè)管理，組織管理大中型鐵路建設(shè)項(xiàng)目；擬定鐵路行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織重大新技術(shù)、新產(chǎn)品的研究和成果鑒定；任免鐵路企業(yè)和鐵道部直屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部；安排使用國家鐵路建設(shè)資金，管理國家鐵路事業(yè)經(jīng)費(fèi)；統(tǒng)一全國鐵路調(diào)度指揮工作，監(jiān)督、檢查全行業(yè)安全生產(chǎn)和路風(fēng)建設(shè)；管理國家鐵路外事和對外經(jīng)濟(jì)合作交流工作等。鐵路局作為獨(dú)立的運(yùn)輸企業(yè)法人，是我國鐵路運(yùn)輸企業(yè)的主體，一方面接受鐵道部的直接領(lǐng)導(dǎo)；另一方面直接管理基層站段，統(tǒng)一組織和調(diào)度所屬運(yùn)輸生產(chǎn)站段，協(xié)作開展全局的運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營活動，完成鐵路局的生產(chǎn)經(jīng)營任務(wù)?；鶎诱径危òㄜ噭?wù)段、機(jī)務(wù)段、工務(wù)段、客運(yùn)段等）作為運(yùn)輸生產(chǎn)某一環(huán)節(jié)的實(shí)施單位，不具有法人資格，只有在鐵路局（集團(tuán)公司）直接管理和統(tǒng)籌安排下，開展相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，完成客貨運(yùn)輸任務(wù)。

可以看出，處理鐵路運(yùn)輸企業(yè)現(xiàn)行行政管理體制下的權(quán)責(zé)配置關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是合理劃分鐵道部、鐵路局和基層站段三級之間的權(quán)力和責(zé)任。由于鐵道部與鐵路局屬于不同的法人實(shí)體，權(quán)責(zé)關(guān)系的處理相對容易，所以，鐵路局（集團(tuán)公司）與基層站段之間的權(quán)責(zé)劃分是正確處理鐵路運(yùn)輸企業(yè)權(quán)責(zé)配置關(guān)系的關(guān)鍵。他們屬于同一法人實(shí)體下不同層次的經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，各自應(yīng)當(dāng)擁有哪些權(quán)力，承擔(dān)哪些責(zé)任，往往由于生產(chǎn)經(jīng)營范圍和運(yùn)輸業(yè)務(wù)過程的不可分割性而不易界定清楚。處理不好二者之間的關(guān)系，既可能導(dǎo)致內(nèi)部控制的制度安排失當(dāng)，造成先天不足、后天難補(bǔ)的現(xiàn)象，又可能造成內(nèi)部控制的實(shí)施乏力。

從理論上講，鐵路運(yùn)輸企業(yè)權(quán)責(zé)關(guān)系處理不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象可能有兩種：一是鐵路局（集團(tuán)公司）掌握的權(quán)力大于承擔(dān)的責(zé)任，而基層站段承擔(dān)的責(zé)任高于被賦予的權(quán)力；二是鐵路局的責(zé)任超過所擁有的權(quán)力，而基層站段所擁有的權(quán)力超過責(zé)任。但從實(shí)際情況看，更多表現(xiàn)為第一種現(xiàn)象。這種現(xiàn)象勢必束縛基層站段執(zhí)行內(nèi)部控制的主動性，甚至將內(nèi)部控制視同為鐵路局（集團(tuán)公司）對基層站段的控制而產(chǎn)生抵觸情緒，內(nèi)部控制的效果可想而知。

因此，鐵路運(yùn)輸企業(yè)必須根據(jù)自己的實(shí)際情況，堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任對等的原則，處理好鐵路局（集團(tuán)公司）與基層站段的權(quán)責(zé)配置關(guān)系。就鐵路局來講，絕不能獨(dú)攬權(quán)力而下移責(zé)任，必須把屬于基層站段的權(quán)力大膽下放，把屬于路局的權(quán)力高度集中；就基層站段來講，必須正確行使上級賦予的權(quán)力，既不能越權(quán)也不能棄權(quán)，并認(rèn)真履行自己的責(zé)任。

二、正確處理現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理體制下的利益分配關(guān)系

2005年以來，鐵道部對鐵路局實(shí)行了“收入顯性清算，支出預(yù)算管理，盈虧動態(tài)考核，資金轉(zhuǎn)移支付”的財(cái)務(wù)管理模式，使鐵路運(yùn)輸企業(yè)的財(cái)務(wù)管理呈現(xiàn)出四個特征：一是為了彌補(bǔ)公益性運(yùn)輸造成的損失，平衡各線路之間因公益性程度不同而產(chǎn)生的收入差別，實(shí)行運(yùn)輸收入由鐵道部統(tǒng)一進(jìn)行內(nèi)部清算的核算體系；二是建立以鐵道部為龍頭、以鐵路局為主體、以預(yù)算管理為載體、以統(tǒng)籌配置為核心的“預(yù)算管理、剛性約束”機(jī)制，要求鐵路局對成本支出實(shí)行預(yù)算管理；三是鐵道部根據(jù)各鐵路局承擔(dān)的運(yùn)輸任務(wù)以及負(fù)擔(dān)的公益性運(yùn)輸量，下達(dá)初始運(yùn)輸盈虧目標(biāo)，鐵路局在運(yùn)輸盈虧目標(biāo)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的稅后運(yùn)輸利潤，全部上繳鐵道部，超額部分留歸鐵路局，其他稅后業(yè)務(wù)利潤則全部留歸鐵路局。如果發(fā)生運(yùn)輸虧損，屬于運(yùn)輸盈虧目標(biāo)內(nèi)的由鐵道部全額彌補(bǔ)，超額部分則由鐵路局自己負(fù)擔(dān)；四是所有資金歸口財(cái)會部門統(tǒng)一管理，鐵路局財(cái)務(wù)部門對大額資金、大項(xiàng)資金實(shí)行集中辦理、直接支付，對職工個人的支付也通過銀行直接辦理。除維持正常生產(chǎn)生活必需的資金以外，各單位和各級資金結(jié)算中心沉淀的資金由鐵道部統(tǒng)一有償調(diào)度使用。

可以看出，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的財(cái)務(wù)管理體制是基于鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營一體化、管理垂直化的特點(diǎn)而形成的。從某種意義上講，作為法人主體的鐵路局的經(jīng)濟(jì)效益如何，雖然與自身的努力分不開，但并不完全取決于自己的經(jīng)營管理水平，必然受到許多非主觀因素（如地理位置、資源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸流向等）的制約和影響，表明目前的鐵路運(yùn)輸企業(yè)并沒有也不可能完全實(shí)現(xiàn)市場化。因此，設(shè)計(jì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的內(nèi)部控制制度，必須充分考慮鐵路系統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理體制以及適應(yīng)這種體制建立的業(yè)績評價(jià)機(jī)制和利益分配辦法。如果完全照搬具有財(cái)務(wù)收支自主權(quán)的企業(yè)的做法，很可能形成資金管理上的漏洞，業(yè)績評價(jià)上的誤差，進(jìn)而導(dǎo)致利益分配上的不公。例如，按照“收支兩條線”的財(cái)務(wù)制度，鐵路局的運(yùn)輸收入必須全部上繳鐵道部，所需資金由鐵道部根據(jù)預(yù)算按時(shí)間、按進(jìn)度予以撥付，基層站段開展生產(chǎn)經(jīng)營所需要的資金則由鐵路局撥付。如果不能針對這種資金的上繳和下?lián)芙?nèi)部控制制度，很可能發(fā)生上繳不足額和下?lián)懿坏轿?，造成鐵路局之間的利益不均。又如，大額資金的借貸、支付和使用，如果不能嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定的內(nèi)部控制要求，企業(yè)的財(cái)務(wù)漏洞就可能增多，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就可能加大，最終影響利益分配關(guān)系。

所以說，正確處理現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理體制下的利益分配關(guān)系，是內(nèi)部控制對鐵路運(yùn)輸企業(yè)的特殊要求，也是構(gòu)建鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部控制框架必須解決的問題。這一問題的合理解決，可以保障各級機(jī)構(gòu)正確行使自己的權(quán)力，認(rèn)真履行自己的責(zé)任，使責(zé)、權(quán)、利三者有機(jī)地結(jié)合起來，為內(nèi)部控制制度的科學(xué)安排和有效施行奠定良好的基礎(chǔ)。

三、正確處理突出重點(diǎn)業(yè)務(wù)與兼顧一般業(yè)務(wù)的關(guān)系

如同其他企業(yè)一樣，鐵路運(yùn)輸企業(yè)也有主營業(yè)務(wù)與附營業(yè)務(wù)之分。按照重要性原則的要求，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。鐵路運(yùn)輸企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入和支出數(shù)額在總收入和總支出中占據(jù)較大甚至是絕對比例，因此，旅客運(yùn)輸、普通貨物運(yùn)輸、專用物質(zhì)運(yùn)輸?shù)戎鳡I業(yè)務(wù)是內(nèi)部控制的重點(diǎn)業(yè)務(wù)。由于鐵路局在現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理體制下，沒有完全的財(cái)務(wù)自主權(quán)，不能夠獨(dú)立開展工程建造、對外投資、信用擔(dān)保等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，即使開展這些業(yè)務(wù)，也要受到上級主管部門——鐵道部的嚴(yán)格審批和嚴(yán)密監(jiān)控。這種高度集中的財(cái)務(wù)管理體制，使內(nèi)部控制與外部控制得到了有機(jī)統(tǒng)一，很大程度上保證了控制的有效性。所以鐵路局應(yīng)當(dāng)把內(nèi)部控制的重點(diǎn)放在主營業(yè)務(wù)方面。對該類業(yè)務(wù)的控制必須做到目標(biāo)明確、程序嚴(yán)密、手續(xù)完善、方法先進(jìn)。至于車輛維修、水電供應(yīng)、生活服務(wù)等附營業(yè)務(wù)，則可按照成本效益原則的要求，在不影響控制效果的前提下盡量簡化控制程序和手續(xù)。

處理重點(diǎn)業(yè)務(wù)與一般業(yè)務(wù)的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是平衡內(nèi)部控制的全面性原則與重要性原則的關(guān)系。這種關(guān)系處理得當(dāng)，既有利于鐵路運(yùn)輸企業(yè)抓住主要矛盾，解決關(guān)鍵問題，防止“撿了芝麻丟了西瓜”的現(xiàn)象發(fā)生，合理節(jié)約人、財(cái)、物力的支出，在實(shí)現(xiàn)精細(xì)控制的基礎(chǔ)上突出重點(diǎn)，收到綱舉目張、事半功倍的效果，又有助于鐵路運(yùn)輸企業(yè)全面梳理內(nèi)部控制內(nèi)容，認(rèn)清次要矛盾和衍生問題，并采取針對性的措施加以解決，在強(qiáng)化重點(diǎn)業(yè)務(wù)控制的同時(shí)不放過任何一種業(yè)務(wù)和任何一個環(huán)節(jié)，確?？刂菩实耐瑫r(shí)不斷提升控制效果。

四、正確處理內(nèi)部控制制度創(chuàng)新與制度繼承的關(guān)系

鐵路運(yùn)輸企業(yè)在長期的內(nèi)部控制實(shí)踐中，根據(jù)自己的特點(diǎn)采取了許多行之有效的辦法和措施，形成了最基本的內(nèi)部控制體系。據(jù)筆者調(diào)查，太原鐵路局與內(nèi)部控制相關(guān)的制度多達(dá)60余項(xiàng)，內(nèi)容涵蓋了鐵路建設(shè)資金管理、全面預(yù)算管理、國有資產(chǎn)管理、物資采購供應(yīng)管理、工程建設(shè)管理、工資管理、業(yè)績考評、成本費(fèi)用控制、合同管理、內(nèi)部審計(jì)、會計(jì)信息系統(tǒng)、運(yùn)營資金管理、研究開發(fā)計(jì)劃管理、借款及擔(dān)保管理、賬戶管理以及計(jì)算機(jī)安全管理、權(quán)責(zé)劃分、企業(yè)文化建設(shè)、職工素質(zhì)教育等十多個方面。這些制度在過去的幾十年里，對維護(hù)鐵路運(yùn)輸企業(yè)財(cái)產(chǎn)物資的安全完整，保證會計(jì)資料的準(zhǔn)確可靠，促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的有序開展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理目標(biāo)發(fā)揮了重要的作用，為進(jìn)一步完善鐵路運(yùn)輸企業(yè)的內(nèi)部控制體系奠定了良好的基礎(chǔ)。

然而，由于任何制度都是在特定環(huán)境下形成的，也只有在特定的環(huán)境下才能充分發(fā)揮作用，當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化特別是發(fā)生重大變化時(shí)，一些制度往往會顯得不相適應(yīng)，加之有些制度由于設(shè)計(jì)者受主客觀因素的影響，很可能在出臺時(shí)就存在一定的局限性。因此，必須針對環(huán)境變化對制度適時(shí)創(chuàng)新。這就提醒我們，建立鐵路運(yùn)輸企業(yè)的內(nèi)部控制框架，既要充分認(rèn)識鐵路運(yùn)輸企業(yè)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境變化對內(nèi)部控制的影響，大膽引用國內(nèi)外內(nèi)部控制理論研究的最新成果，使內(nèi)部控制體系具有一點(diǎn)的前瞻性，也要認(rèn)真考慮原有制度的合理成分以及企業(yè)長期實(shí)行這些制度所形成的慣性，妥善處理制度創(chuàng)新與制度繼承的關(guān)系。固守原有制度必然落后于管理實(shí)踐發(fā)展的需要，而完全否定原有制度則會脫離企業(yè)的管理實(shí)踐，兩種做法都是不可取的。

五、正確處理內(nèi)部控制實(shí)施所費(fèi)與所得的關(guān)系

對企業(yè)來講，全面實(shí)施內(nèi)部控制的一個直接感受是增加費(fèi)用支出，因?yàn)榘凑諆?nèi)部控制的要求，很可能增加企業(yè)的工作崗位、配備更多的業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員、經(jīng)過更多的處理程序和手續(xù)，客觀上會加大企業(yè)的人、財(cái)、物力支出。這也正是許多企業(yè)隨意簡化內(nèi)部控制的一個重要原因。因此，建立鐵路運(yùn)輸企業(yè)的內(nèi)部控制框架，必須首先樹立正確的內(nèi)部控制得失觀，科學(xué)合理地比較投入產(chǎn)出；必須明確，實(shí)施內(nèi)部控制的所費(fèi)具有必要性，是企業(yè)為保證生產(chǎn)經(jīng)營活動的正常運(yùn)行在一定時(shí)期內(nèi)必須付出的代價(jià)，而實(shí)施內(nèi)部控制給企業(yè)帶來的利益則需要經(jīng)過較長時(shí)期才能充分體現(xiàn)，絕不能為了減少短期內(nèi)的顯性支出而忽略長期穩(wěn)定的隱性收入。按照內(nèi)部控制的成本效益原則，必須在首先保證控制效益的基礎(chǔ)上，合理節(jié)約成本，或者說在不影響內(nèi)部控制所得的前提下，再適當(dāng)考慮內(nèi)部控制的所費(fèi)。處理好內(nèi)部控制實(shí)施所費(fèi)與所得的關(guān)系，有利于企業(yè)以最小的控制成本獲取最大的控制效益，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的各種目標(biāo)。

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