張志慧 王淑敏 潘岳

[摘要]本文旨在立足于正在開發(fā)驗證階段的碳捕獲與封存技術(shù)對于減緩溫室的積極效應(yīng)，解析利用法律手段規(guī)避其風(fēng)險的必要性；借鑒有關(guān)國家立法的成功經(jīng)驗，進而探索我國國內(nèi)立法的路徑。

[關(guān)鍵詞]碳捕獲與封存；立法；思考

[中圖分類號]D901[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）12-0044-04

一、碳捕獲與封存技術(shù)立法的必要性

（一）碳捕獲與封存技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實需要

依據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）《碳捕獲和封存-決策者摘要和技術(shù)摘要》，碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage？熏CCS）是指將大型發(fā)電廠、鋼鐵廠、化工廠等主要排放源產(chǎn)生的二氧化碳通過各種方法捕獲收集起來，用各種方法（主要包括地質(zhì)封存、海洋封存）儲存起來以使二氧化碳長期與大氣隔絕的一個過程。簡而言之，CCS技術(shù)是一項旨在減少大氣中由人為活動產(chǎn)生的溫室氣體的技術(shù)。與CCS相關(guān)的術(shù)語是“碳捕獲、利用與封存”（Carbon Capture，Utilization and Storage）。即將排放的二氧化碳提純，繼而投入到新的生產(chǎn)，循環(huán)再利用，而非簡單封存的過程。與CCS相比，可以將二氧化碳資源化，產(chǎn)生經(jīng)濟效益，更具有發(fā)展前景。

顯而易見，由于CCS技術(shù)在減少溫室氣體排放、減緩全球變暖方面的積極意義，現(xiàn)在有越來越多的國家開始關(guān)注和重視此項技術(shù)，比如美國、歐盟和澳大利亞都有相應(yīng)的研究規(guī)劃并開展了相關(guān)的應(yīng)用研究和有關(guān)試驗。奧巴馬政府宣稱在未來10年投入4.5億美元在美國7個地區(qū)進行CCS項目試驗。八國集團峰會上，歐洲甚至制訂了CCS技術(shù)推廣時間表，到2010年，至少有20座發(fā)電廠使用CCS技術(shù)，2020年前歐洲和美國開始推廣該技術(shù)，并在2025年前在全球推廣。根據(jù)國際能源署的統(tǒng)計，到目前，全世界共有碳捕獲商業(yè)項目131個，捕獲研發(fā)項目42個，地質(zhì)埋存示范項目20個，地質(zhì)埋存研發(fā)項目61個。到現(xiàn)在為止，有三個成功的CCS項目處在進行之中，包括挪威Sleipner項目、加拿大Weyburn項目和阿爾及利亞In Salah項目等[1]。國際能源署（IEA）表示，到2050年全球需興建3400個CSS項目，前10年由發(fā)達國家占主導(dǎo)地位，此后發(fā)展中國家將擔(dān)負主要責(zé)任。國際能源機構(gòu)還發(fā)布了一份“CSS路線圖”，提出到2050年前，全球?qū)⒃谶@一領(lǐng)域投入約3萬億美元，促進CSS技術(shù)的發(fā)展。

值得注意的是，中國的CCS技術(shù)亦處于嘗試階段。中國最大的獨立發(fā)電公司華能已在北京熱電廠投運了我國第一個二氧化碳捕集能力為3000噸/年的試驗示范裝置；在上海石洞口二廠投運了全球最大的捕集能力為12萬噸/年的燃煤電廠二氧化碳捕集項目；在天津開工建設(shè)了具有我國自主知識產(chǎn)權(quán)的綠色煤電工程IGCC電站示范項目[2]。

（二）規(guī)避碳捕獲與封存技術(shù)風(fēng)險的迫切性

盡管CCS技術(shù)對于環(huán)境保護具有現(xiàn)實意義，但其大規(guī)模應(yīng)用仍面臨著兩方面障礙。一是成本。據(jù)英國麥肯錫咨詢公司估計，歐洲將因CCS技術(shù)應(yīng)用導(dǎo)致每個下一代電廠的造價高達13億美元；用CCS技術(shù)每處理1噸二氧化碳的成本為80-100美元。二是風(fēng)險。二氧化碳運輸、存儲是一個長期、漸進的過程，任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生泄漏，均有可能對人類和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成毀滅性的破壞。例如，CCS技術(shù)儲存的二氧化碳如果在近海大陸架中泄漏？熏除直接傷害海洋生物之外？熏還有可能導(dǎo)致海水的逐步酸化從而徹底改變海洋環(huán)境[3]。再如，在高二氧化碳濃度和高溫條件下，植物的光合作用將會增加，同時由于高溫，生物呼吸作用可能加快。在這種“二氧化碳施肥效應(yīng)”和高溫影響下，有可能導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)代謝加快，從而改變陸地土壤和海洋生態(tài)系統(tǒng)的有機質(zhì)平衡。

綜上所述，CCS技術(shù)是一個新鮮事物，在應(yīng)對氣候變化方面越來越發(fā)揮著不可替代的作用。運用法律手段防止二氧化碳的泄漏，明確每一環(huán)節(jié)中各個主體的權(quán)利義務(wù)，建立健全緊急預(yù)警機制，是各國政府面臨的迫在眉睫的任務(wù)。

二、外國碳捕獲與封存技術(shù)立法的鏡鑒

（一）美國

縱覽全球，率先制定CCS技術(shù)監(jiān)管法律的國家有美國、歐盟、澳大利亞等國。2008年10月，美國世界資源研究所出版了《二氧化碳捕獲、運輸和封存指南》（Guidelines for Carbon Capture and Storage）；作為一份建議稿，雖然該指南并不具有法律效力，但在技術(shù)、環(huán)境和社會層面上就如何監(jiān)管碳捕集、利用和地質(zhì)封存給予了詳細的參考意見。2008年7月31日，美國國會通過了《碳減排技術(shù)橋梁法》（Carbon Reduction Technology Bridge Act of 2008）；該法案針對CCS技術(shù)設(shè)備安裝、二氧化碳運輸、封存以及提高驅(qū)油率等項目給予最高30美元/噸二氧化碳的稅收減免，目的在于鼓勵民營企業(yè)對CCS的投資及研發(fā)。2010年11月，美國環(huán)境保護局（EPA）簽署了《安全碳儲存技術(shù)行動條例》。新條例制定了一系列具體措施，重點保護地下飲用水資源，并要求密切監(jiān)控、匯報二氧化碳儲存設(shè)施的有關(guān)數(shù)據(jù)。

（二）歐盟

自2007年歐盟執(zhí)行新的能源政策以來，CCS技術(shù)已成為歐盟熱門的能源政策性議題。歐盟委員會負責(zé)能源事務(wù)的委員京特·奧廷格曾表示：“碳捕捉和存儲技術(shù)是我們今天需要發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)之一，它可以幫助我們在未來數(shù)十年大幅度削減能源領(lǐng)域的二氧化碳排放”[4]。值得一提的是，作為可再生能源和氣候變化一攬子計劃的一部分，歐盟委員會于2008年1月23日發(fā)布了一項指令——《碳捕捉與地質(zhì)封存指令》（以下簡稱CCS指令），建立了二氧化碳捕捉與地質(zhì)封存環(huán)境安全的歐洲聯(lián)盟法律框架建議。歐盟理事會于2009年4月通過了該指令，希望借助CCS來履行歐盟所承擔(dān)的削減溫室氣體義務(wù)[5]。指令的主要內(nèi)容有以下幾個方面：封存地選址與勘探許可；封存許可；封存地運營、關(guān)閉以及關(guān)閉后的責(zé)任；第三方使用權(quán)；一般規(guī)定；以及對之前一些指令的修正案。

歐盟的CCS指令具有如下特點：其一，監(jiān)管成員國在其領(lǐng)土、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架內(nèi)從事的CCS項目，避免二氧化碳的運輸與封存給環(huán)境和人類健康帶來負面影響和風(fēng)險；其二，按照“碳捕獲便利”原則，碳排放主體應(yīng)為CCS技術(shù)準(zhǔn)備一定的設(shè)備；其三，CCS的捕獲與封存應(yīng)獲相關(guān)的行政許可，同時強調(diào)CCS運營主體保障公眾知情權(quán)與有效的參與權(quán)，捕獲程序應(yīng)該遵守歐盟的綜合污染防治指令和環(huán)境影響評估指令，按照綜合污染防治指令的規(guī)定；其四，CCS運輸應(yīng)當(dāng)遵守歐盟的環(huán)境影響評估指令；其五，強調(diào)封存過程的環(huán)境風(fēng)險評價，涉及危險識別、暴露評價、影響評價、風(fēng)險識別四個方面[6]。

（三）澳大利亞

早在2006年，澳大利亞維多利亞州政府即制定了《溫室氣體地質(zhì)封存法》，并于2008年再次進行了修訂。作為最早專門監(jiān)管陸上CCS項目的法律，確定了陸上CCS項目引發(fā)的風(fēng)險責(zé)任和補償制度，試圖將陸上CCS風(fēng)險控制至相對較低的限度。以下若干重要制度值得我國借鑒，具體包括：陸上CCS項目的行政許可制度；陸上CCS項目的善后服務(wù)制度；陸上CCS項目的保險和修復(fù)證券制度；陸上CCS項目的私人許可和補償制度。

2008年11月25日，澳大利亞聯(lián)邦政府頒布了《海洋石油修改（溫室氣體存儲）法案》《Offshore Petroleum Amendment（Greenhouse Gas Storage）Act 2008》。此項法案以允許二氧化碳在近海地區(qū)注入和封存而著稱，涉及選址、風(fēng)險識別和監(jiān)測程序、權(quán)力的監(jiān)管，緩解和補救措施等安全管理內(nèi)容。

澳大利亞政府委員會（COAG）于2009年5月出臺了《CO2捕集與封存指南》（Environmental Guidelines for Carbon Dioxide Capture and Geological Storage May 2009），對CCS環(huán)境影響評價提出了更加具體可行的評價范圍、措施等。指南要求所有的CCS項目必須執(zhí)行《生態(tài)可持續(xù)發(fā)展原則1992》、《職業(yè)健康和安全原則2002》、《行業(yè)監(jiān)督管理原則1985》、《澳大利亞二氧化碳捕獲與封存的指導(dǎo)原則1992》及澳大利亞礦業(yè)石油部制定的《利益相關(guān)者參與原則》。為下一步制定統(tǒng)一的、完備的立法提供了政策依據(jù)。

依據(jù)指南，首先，在相關(guān)法律制度框架下，所有的CCS項目在建設(shè)及使用過程中必須進行環(huán)境評價。評價水平取決于該項目影響的環(huán)境和區(qū)域范圍。其次，由于二氧化碳的捕獲或分離、運輸以及注入和地質(zhì)封存等過程存在一定的風(fēng)險，CCS技術(shù)的應(yīng)用引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險變化，需要在每一個立法階段進行環(huán)境評價和核準(zhǔn)。第三，決定CCS技術(shù)風(fēng)險程度的關(guān)鍵因素在于儲存二氧化碳的地質(zhì)地貌的選取，封存地點必須接受環(huán)境保護部門連續(xù)地風(fēng)險評價與核準(zhǔn)。從項目設(shè)計到建設(shè)及投入使用，應(yīng)當(dāng)進行連續(xù)的環(huán)境風(fēng)險評價。第四，在注入過程中由于二氧化碳的置換，二氧化碳的直接泄漏將導(dǎo)致二氧化碳和鹽水進入蓄水層，直接影響地下水。同時，二氧化碳導(dǎo)致儲藏地層中鹽水的pH值從近乎中性的6.5降到像醋一樣酸的3.0。因此，所有的環(huán)境風(fēng)險評價均包含對地下水資源的評價。第五，在CCS項目的前期設(shè)計階段，鼓勵向相關(guān)的專家機構(gòu)開展咨詢工作。所有評價、核準(zhǔn)過程和其他的運行階段，CCS項目必須對管理者、公眾、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和媒體開放，接受社會監(jiān)督，必要時應(yīng)面向社會公眾開展聽證程序。

三、完善我國碳捕獲與封存立法的路徑

（一）我國CCS技術(shù)立法存在的問題

顯而易見，CCS技術(shù)對于我國減少溫室氣體排放的影響亦不可小覷。我國亦有不少實施“碳捕捉”技術(shù)的天然試驗場。比如擁有豐富油氣田資源的東北地區(qū)和東南沿海。歐盟與中國于2006年開展了“中歐碳捕獲與封存合作（Cooperation Action within CCS China-EU，COACH）”[7]；2008年，中歐雙方啟動了“碳捕獲和存儲監(jiān)管活動支持”項目（STRACO2項目），其主要目標(biāo)是為CCS技術(shù)在歐盟的發(fā)展提供政策和立法框架方面的科學(xué)支持，研究歐盟和中國之間就CCS技術(shù)進行國際合作的技術(shù)、政策和立法等方面的需求。

相對于美國、歐盟、澳大利亞等國而言，中國的技術(shù)處于起步階段，法律基礎(chǔ)亦較為薄弱。我國尚未出臺專門針對CCS技術(shù)的立法，目前所援引的法律依據(jù)主要有《環(huán)境保護法規(guī)》、《海洋環(huán)境保護法》關(guān)于污染控制、廢棄物處置、防止海洋工程建設(shè)項目對海洋環(huán)境的污染損害等內(nèi)容；《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》和《物權(quán)法》則規(guī)定了礦業(yè)權(quán)和地役權(quán)內(nèi)容；《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》中高度危險作業(yè)致人損害的侵權(quán)行為的民事責(zé)任，以及工程建設(shè)、采礦、石油和天然氣等法律法規(guī)亦作為重要體系。盡管如此，上述規(guī)定是遠遠不夠的，對于CCS項目在審批、核準(zhǔn)等方面尚缺乏具體的監(jiān)管，至于碳捕獲、運輸、封存等過程的環(huán)境影響與法律責(zé)任也缺乏詳細規(guī)定。如何借鑒外國的成功經(jīng)驗，構(gòu)建符合我國CCS技術(shù)國情的法律監(jiān)管機制，對于趨利避害，避免盲目跟進，無疑具有特別重要的意義。

（二）制定碳捕獲與封存法的建議

為了保證我國CCS技術(shù)在捕獲、分離、運輸、儲存選址等方面均有詳盡的法律依據(jù)，制定符合我國CCS技術(shù)發(fā)展實際情況的《碳捕獲與封存法》具有特別重要的意義。具體內(nèi)容包括：

第一，評估和批準(zhǔn)。監(jiān)管部門依據(jù)國際組織、國家、部門或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)審查CCS項目的建設(shè)與運行的經(jīng)濟效益、環(huán)境影響、減排效益等多方面指標(biāo)，保證項目實施中和封閉后的技術(shù)可行性、安全性和有效性。我國采用的是多頭并管的監(jiān)管模式。主要參與部門有科技部和發(fā)改委氣候變化司、工業(yè)與信息化部、國土資源部、水利部、國家海洋局和國家環(huán)境部等?？萍疾亢桶l(fā)改委氣候變化司的主要職能是推動CCS和CCUS技術(shù)研發(fā)能力，加強相關(guān)國際合作和技術(shù)交流；工業(yè)與信息化部的主要職能在于為CCS和CCUS技術(shù)的應(yīng)有所帶來的新興市場和衍生行業(yè)以及行業(yè)間的合作提供政策支持；國土資源部的主要職能是為CCS和CCUS項目的選址和封存地點進行評估以及對相應(yīng)土地規(guī)劃的影響；水利部主要是針對CCS和CCUS的應(yīng)用對水資源的影響進行監(jiān)管和評估；國家海洋局是對CCS和CCUS的應(yīng)用對海洋資源的影響進行監(jiān)管和評估；國家環(huán)境部負責(zé)對CCS和CCUS項目的應(yīng)用對環(huán)境所帶來的影響進行綜合評估和風(fēng)險評價，并以此作為行政許可的重要指標(biāo)以及完善事故處理辦法。

第二，明確項目啟動前后和關(guān)閉后的財產(chǎn)權(quán)歸屬以及知識產(chǎn)權(quán)。包括項目的所有權(quán)、儲存地點的所有權(quán)、加注與監(jiān)測業(yè)務(wù)所需廠房與設(shè)備的所有權(quán)、封存地點周邊土地的使用權(quán)和通過權(quán)等，另外還需專門規(guī)定地下空間的使用權(quán)。與普通物權(quán)不同，各國關(guān)于地下空間開發(fā)權(quán)的立法差別很大。如美國的地下空間權(quán)可以私人擁有；澳大利亞的地下資源雖然屬于國家，但政府可以許可私人使用。

第三，監(jiān)測與核查。針對CCS技術(shù)的長期監(jiān)測與管理，建議建立以環(huán)境保護部門為主、非政府社會組織行業(yè)自律為輔的監(jiān)管模式，并對投資協(xié)議、儲存協(xié)議、輸送協(xié)議進行監(jiān)測與核查。不符合環(huán)境保護要求的碳封存技術(shù)項目，環(huán)保部門應(yīng)采取相應(yīng)措施，并對其進行處罰。

第四，賠償責(zé)任。針對CCS技術(shù)導(dǎo)致的直接損失和生態(tài)損失，肇事者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。我國現(xiàn)有的立法針對后者的救濟顯得缺乏力度。例如《海洋環(huán)境保護法》關(guān)于“海洋環(huán)境污染損害”的定義和“海洋生態(tài)損害賠償”的法律責(zé)任比較籠統(tǒng)，亟待界定“環(huán)境污染損害”和“生態(tài)損害”的界限，特別是明確何謂CCS技術(shù)導(dǎo)致生態(tài)的損害，以及量化整治和修復(fù)的費用。

第五，CCS項目關(guān)閉后的責(zé)任和基金會。盡管目前多數(shù)CCS技術(shù)仍處于認證和調(diào)試階段，但從我國各地針對污染企業(yè)善后處置方案的重點多在人員安置和資產(chǎn)債務(wù)處置，對環(huán)境治理和污染賠償問題則重視不足來看，未雨綢繆是十分必要的，一旦項目運營失敗，被迫關(guān)閉、停業(yè)和搬遷，肇事者可能逃離法律視線，給相關(guān)部門的執(zhí)法和監(jiān)管帶來很大挑戰(zhàn)。為了建立健全CCS關(guān)閉后的善后環(huán)境治理與賠償制度，可以仿效美國的《超級基金法》“先治理，后追責(zé)”的立法理念，通過設(shè)立環(huán)境基金會的方式，建立一個迅速清除和治理污染遺留地的反應(yīng)機制，賦予政府對危險廢物在緊急情勢下做出立即反應(yīng)及清理受污染的權(quán)力。

（三）完善CCS技術(shù)責(zé)任保險的立法

考察各國實踐，CCS技術(shù)涉及的責(zé)任主要涉及四方面的問題：一是與CCS技術(shù)相關(guān)的運營責(zé)任；二是與碳泄漏引發(fā)相關(guān)的氣候變化責(zé)任；三是與碳泄漏引發(fā)的相關(guān)的人身侵權(quán)責(zé)任；四是碳泄漏引發(fā)的海洋生態(tài)損害及地下淡水污染責(zé)任。上述損害不僅導(dǎo)致污染、漁業(yè)、旅游等行業(yè)巨額的直接經(jīng)濟損失，還將造成長期、潛在、毀滅性的生態(tài)環(huán)境破壞。鑒于此，創(chuàng)立具有充足資金保障的強制責(zé)任保險制度，從立法上強制CCS項目經(jīng)營人投保責(zé)任保險，由社會分攤巨額賠償不失為一項有效的舉措。否則，僅允許CCS項目企業(yè)投保任意險，一旦發(fā)生事故，巨額的賠償甚至導(dǎo)致企業(yè)的破產(chǎn)，被侵權(quán)人的損失更是難以得到救濟。

責(zé)任保險（liability insurance）起源于19世紀(jì)歐洲的財產(chǎn)保險，與普通的財產(chǎn)保險不同，所承保的客體并非屬于被保險人自己的財產(chǎn)，而是被保險人對不特定的第三人承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任。因此我國《保險法》第49條作了明確規(guī)定，責(zé)任保險是指以被保險人依法應(yīng)當(dāng)對第三人承擔(dān)的損害賠償責(zé)任為標(biāo)的而成立的保險合同。這里的第三人是指與被保險人不存在合同關(guān)系的第三方。隨著現(xiàn)代責(zé)任保險的理論和實務(wù)的發(fā)展，契約責(zé)任也逐漸被各國所接受。CCS技術(shù)責(zé)任保險將不特定的第三人納入現(xiàn)代保險中的受益人，保險人通過收取相對較低的保險金從而將損失分散社會，進而增強了侵權(quán)責(zé)任的實際賠付能力。

由于我國現(xiàn)有的《保險法》中有關(guān)責(zé)任保險的條款僅有兩三條，可操作性較差，建議適當(dāng)增加《保險法》中有關(guān)責(zé)任保險的條款的比重。首先，進一步明確《保險法》中對責(zé)任保險的定義，將《保險法》第49條修改為“責(zé)任保險是指以被保險人依法應(yīng)當(dāng)對第三人承擔(dān)的損害賠償責(zé)任為標(biāo)的而成立的保險合同。保險人與被保險人另有約定的除外”。“除外”一詞為契約性責(zé)任提供了可能性。其次，建議明確制定責(zé)任保險合同的格式條款，其內(nèi)容應(yīng)充分體現(xiàn)合同當(dāng)事人各方的利益。鑒于合同訂立時保險人難以準(zhǔn)確地估算未來發(fā)生的保險事故的損失程度，為了避免保險人不至于破產(chǎn)倒閉，建議實行限額和最高責(zé)任保險兩種責(zé)任方式，即在保單中規(guī)定每次意外事故的最高賠償限額或保險期內(nèi)的累積賠償限額。第三，鑒于責(zé)任保險賠償?shù)臄?shù)額通常較大，建議明確開展責(zé)任保險業(yè)務(wù)公司的法定最低注冊資本限額，嚴(yán)格保險人的執(zhí)業(yè)資格。

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責(zé)任編輯宋桂祝