作者簡介：A張書林（1974- ），男，山東冠縣人，中共山東省委黨校黨建部副教授，博士，主要研究方向?yàn)閳?zhí)政黨建設(shè)的理論與實(shí)踐。

摘 要：黨代會是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是黨的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，從代議機(jī)構(gòu)的一般職能、從權(quán)力運(yùn)行的邏輯法則、從現(xiàn)行黨章的規(guī)定來看，監(jiān)督職能從來都是黨代會的應(yīng)有職能。但由于受到諸如黨代會對“兩委”工作報(bào)告的審議存在著流于形式的積弊、黨代會對選舉產(chǎn)生人員的罷免撤換缺乏制度安排的積弊、黨代會在閉會期間履行監(jiān)督職能缺乏組織載體的積弊等因素的影響，黨代會的監(jiān)督職能發(fā)揮并不充分到位。有效治理這些積弊，促使黨代會的監(jiān)督職能得到充分發(fā)揮，就必須嚴(yán)格黨代會對“兩委”工作報(bào)告的審議監(jiān)督；建立黨代會對選舉產(chǎn)生人員的罷免撤換規(guī)則與程序；健全黨代會閉會期間發(fā)揮監(jiān)督職能的有效方式。

關(guān)鍵詞：黨的代表大會；監(jiān)督；積弊；治理

中圖分類號：D220 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）03-0008-04

按照黨章規(guī)定，黨代會是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)，也是黨的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，它承擔(dān)著對由其選舉產(chǎn)生的黨委和紀(jì)委行權(quán)進(jìn)行最高監(jiān)督的職責(zé)。監(jiān)督職能是黨代會的應(yīng)有的基本職能。但長期以來，由于受到一系列歷史積淀形成的弊端性問題的影響制約，黨代會應(yīng)有的監(jiān)督職能的發(fā)揮并不充分、不到位，尚存在著許多盲點(diǎn)和薄弱點(diǎn)。為了更好地發(fā)揮黨代會的監(jiān)督職能，使其作為黨的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)名副其實(shí)，我們必須從剖析黨代會監(jiān)督職能發(fā)揮中存在的積弊入手，對這些積弊進(jìn)行有針對性的治理，進(jìn)而探索建立與黨代會監(jiān)督職能發(fā)揮相適應(yīng)的新模式。

一、監(jiān)督職能是黨代會的應(yīng)有職能

黨代會作為黨的代議機(jī)構(gòu)，有權(quán)選舉產(chǎn)生黨委和紀(jì)委，當(dāng)然同時(shí)也有權(quán)對黨委和紀(jì)委行使權(quán)力的過程、對它們的工作狀態(tài)進(jìn)行基于權(quán)力授受關(guān)系意義上的監(jiān)督。

1.從代議機(jī)構(gòu)的一般職能來看

約翰?斯圖亞特?密爾在《代議制政府》中指出：“代議制議會的適當(dāng)職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監(jiān)督和控制政府：把政府的行為公開出來，迫使其對人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責(zé)那些該受譴責(zé)的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行職責(zé)的方式與國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實(shí)上任命其后繼人。”［1］在密爾看來，作為代議機(jī)構(gòu)的議會其適當(dāng)?shù)穆毮芫褪潜O(jiān)督職能。美國著名政治家威爾遜在論及代議機(jī)構(gòu)的職能時(shí)也指出：“一個(gè)有效率的，被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機(jī)構(gòu)，應(yīng)該不只是像國會那樣，僅限于表達(dá)全國民眾的意志，還應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)民眾最終實(shí)現(xiàn)其目的，做民眾意見的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進(jìn)行監(jiān)督?！保?］164在威爾遜看來，“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對所見到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職”［2］167。以上這些經(jīng)典論斷都說明：監(jiān)督職能應(yīng)該是代議機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職能。黨代會作為黨的代議機(jī)構(gòu)自然具有一般代議機(jī)構(gòu)的共性，所以監(jiān)督職能也應(yīng)是它的重要職能。

2.從權(quán)力運(yùn)行的邏輯法則來看

王長江在分析孫中山的民權(quán)政治思想時(shí)指出：“孫中山先生認(rèn)為，民權(quán)政治就好比這個(gè)（早期）發(fā)動機(jī)。如果民權(quán)只有一個(gè)選舉權(quán)，那就好像最初的發(fā)動機(jī)一樣，只能把民權(quán)推出去，不能把民權(quán)拉回來。人民把權(quán)力交給選出的代表，但此后代表是否忠于職守，人民就管不著了。因此，僅有選舉權(quán)一個(gè)方向的運(yùn)動是不夠的。還需要有拉回來的權(quán)力，即監(jiān)督權(quán)?！保?］王長江對孫中山民權(quán)政治思想的分析，實(shí)際上闡釋了權(quán)力運(yùn)行的邏輯法則。所謂權(quán)力運(yùn)行的邏輯法則可以表述為：權(quán)力行使者的權(quán)力是由權(quán)力所有者授予的，權(quán)力所有者有權(quán)監(jiān)督控制權(quán)力行使者的行權(quán)情況，敦促權(quán)力行使者按照所有者的意志來行使權(quán)力。就黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)行模式來看（相對于黨委和紀(jì)委而言），黨代會作為代表黨員行使權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)，是以黨內(nèi)權(quán)力“所有者”和授予者的面目出現(xiàn)的；而黨委和紀(jì)委是以黨代會權(quán)力的行使者和接受者的面目出現(xiàn)的。黨代會既然是黨內(nèi)權(quán)力的“所有者”，它就有權(quán)要求黨內(nèi)權(quán)力按照自己的意志來運(yùn)行，因而有權(quán)對其權(quán)力的行使者——黨委和紀(jì)委的行權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督制約。從這個(gè)意義上講，監(jiān)督職能是黨代會的應(yīng)有職能。

3.從現(xiàn)行黨章的規(guī)定來看

黨章對黨代會監(jiān)督職能的規(guī)定是明確的。黨章關(guān)于黨的全國代表大會的職權(quán)規(guī)定中有非常重要的兩項(xiàng)：即聽取和審議中央委員會的報(bào)告、聽取和審議中央紀(jì)律檢查委員會的報(bào)告。黨章關(guān)于地方各級代表大會的職權(quán)規(guī)定中也有非常重要的兩項(xiàng)：即聽取和審議同級委員會的報(bào)告，聽取和審議同級紀(jì)律檢查委員會的報(bào)告。這些體現(xiàn)的就是黨代會的監(jiān)督職能。

從屬性上看，黨代會的監(jiān)督屬于黨內(nèi)監(jiān)督的一種。但黨代會的監(jiān)督在具有黨內(nèi)監(jiān)督共性的同時(shí)也有自己的特色。表現(xiàn)在：其一，黨代會的監(jiān)督是黨內(nèi)最高層次的監(jiān)督，享有最高監(jiān)督權(quán)，只有它才有足夠強(qiáng)大的力量對黨內(nèi)掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行毫不留情的監(jiān)督。其二，黨代會的監(jiān)督是真正意義上的權(quán)力所有者對使用者的監(jiān)督，它的監(jiān)督對象是自己的授權(quán)對象，而不是無權(quán)力授受關(guān)系的其它組織。其三，黨代會的監(jiān)督可以從根本上保證黨不變質(zhì)。由于黨代會的監(jiān)督是黨內(nèi)最高層次的監(jiān)督，它可以直接監(jiān)督黨內(nèi)最有權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，所以它的作用如果能夠得到充分有效的發(fā)揮，就能夠從根本上保證黨不變質(zhì)。

二、現(xiàn)行黨代會監(jiān)督中的積弊剖析

由于黨代會本身在結(jié)構(gòu)狀態(tài)上的缺陷、黨內(nèi)執(zhí)行權(quán)的擴(kuò)張以及制度安排和體制改革的滯后等復(fù)雜原因的影響，出現(xiàn)了黨代會在行使監(jiān)督權(quán)上的乏力、死角等長期遷延下來的弊端和問題，黨代會應(yīng)該履行的監(jiān)督職能長期不能完全到位。

1.黨代會對“兩委”工作報(bào)告的審議存在著流于形式的積弊。黨章規(guī)定，黨代會發(fā)揮監(jiān)督職能的主要形式就是聽取和審議同級黨的委員會和紀(jì)律檢查委員會的工作報(bào)告。因此，各級黨代會要發(fā)揮好監(jiān)督職能就必須把這項(xiàng)工作切實(shí)抓緊、抓牢、抓實(shí)，對“兩委”工作報(bào)告的審議要深入實(shí)質(zhì)，善于發(fā)現(xiàn)問題。但在現(xiàn)行的黨代會運(yùn)行中，這方面的工作做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，黨代會對“兩委”工作報(bào)告的審議中存在著審議流于形式、監(jiān)督不到位的問題。其一，“兩委”工作報(bào)告往往不是以總結(jié)報(bào)告的形式出現(xiàn)，而是以黨的精神、黨的文件的形式出現(xiàn)，肯定成績多、剖析問題少，這就造成黨代會名義上是在審議報(bào)告，實(shí)際上卻是在學(xué)習(xí)黨的精神和文件，這就造成黨代會對“兩委”工作報(bào)告的審議乏力。其二，由于來自多方面的暗示和心理壓力，黨代表在對“兩委”工作報(bào)告進(jìn)行審議時(shí)往往說表揚(yáng)話的多、頌揚(yáng)功績的多，真正指出工作中存在的問題與不足的少。其三，主要領(lǐng)導(dǎo)或代表團(tuán)團(tuán)長在黨代表對“兩委”工作報(bào)告進(jìn)行審議時(shí)往往先發(fā)表“指示”，為代表們的審議“定調(diào)子”或作暗示，造成“領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)教員，黨代表當(dāng)學(xué)生”的情況，致使黨代表對“兩委”工作報(bào)告進(jìn)行審議監(jiān)督時(shí)看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，影響了審議效果和監(jiān)督質(zhì)量。

2.黨代會對選舉產(chǎn)生人員的罷免撤換缺乏制度安排的積弊

由黨代會選舉產(chǎn)生的人員如果不能勝任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或出現(xiàn)了違法亂紀(jì)問題，黨代會作為他們權(quán)力的“所有者”和授予者可不可以將權(quán)力收回，另選他人以代替之？這個(gè)問題涉及黨代會對由其選舉產(chǎn)生人員的罷免或撤換問題。

從歷史上看，古希臘的雅典很早就建立了防止人民選舉的官員濫用權(quán)力或搞終身制的罷免制度——陶片放逐制。根據(jù)這一制度，每年舉行一次的公民大會如果認(rèn)為有當(dāng)權(quán)官員濫用權(quán)力的情況，則實(shí)行大會投票表決。每一公民都有權(quán)將他認(rèn)為濫用權(quán)力的官員姓名，秘密寫在一塊特制的陶片上，投入票箱中。如果一個(gè)官員的票數(shù)超過6000張，則該官員就必須被驅(qū)逐出雅典，并在10年之內(nèi)不許回歸。近代以來，隨著代議制民主的發(fā)展與完善，罷免制度作為對代議機(jī)構(gòu)選舉的必要補(bǔ)救措施逐漸獲得了人民的認(rèn)可。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中也特別強(qiáng)調(diào)要建立人民罷免制度，指出：“凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換罷免，要求他們在經(jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分?！保?］《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第三章第十節(jié)明確規(guī)定了黨內(nèi)“罷免或撤換要求及處理”的內(nèi)容，第一次以黨內(nèi)文件的形式明確指出：“黨的地方各級委員會委員，有權(quán)向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀(jì)委中不稱職的委員、常委。黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會委員，有權(quán)向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委。受理罷免或撤換要求的黨組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究處理?！薄傲T免或撤換要求應(yīng)當(dāng)以書面形式署真實(shí)姓名提出，并有根據(jù)地陳述理由。提出罷免或撤換要求應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅慎重。對于沒有列舉具體事例，不負(fù)責(zé)任地提出罷免或撤換要求的，給予批評教育；對于捏造事實(shí)陷害他人的，依紀(jì)依法追究責(zé)任。”但從上述規(guī)定也可以看出：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》中規(guī)定的罷免撤換不是由黨代會出面進(jìn)行的罷免撤換。

總的來看，黨內(nèi)至今仍缺少完備具體的、可操作性的罷免制度，尤其是沒有關(guān)于黨代會實(shí)行罷免的規(guī)定。所以，黨內(nèi)的罷免特別是由黨代會進(jìn)行的罷免一直沒有得到正常的實(shí)施。這就出現(xiàn)了一個(gè)問題：由黨代會選舉產(chǎn)生的人員被發(fā)現(xiàn)不能勝任領(lǐng)導(dǎo)工作、不能對黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動形成強(qiáng)有力的支持，甚至利用手中的權(quán)力為自己或小集團(tuán)謀取私利、違法亂紀(jì)之時(shí)，黨員群眾和黨代會卻“有看法沒辦法”，不能通過規(guī)范的制度和程序?qū)⑺麄兞T免或撤換，將自己授予的權(quán)力重新收回。上述問題的出現(xiàn)實(shí)際上也就意味著黨代會對其選舉產(chǎn)生人員失去了嚴(yán)格的監(jiān)督，黨代會的監(jiān)督職能沒有得到有效發(fā)揮。

3.黨代會在閉會期間履行監(jiān)督職能缺乏組織載體的積弊

按照現(xiàn)行黨章規(guī)定，縣以上各級黨代會一般都是每五年召開一次，會期三五天。黨代會閉會以后，由于缺少有效方式和組織載體來對其閉會期間的活動進(jìn)行安排，黨代會也就名存實(shí)亡了，無法再履行相應(yīng)的監(jiān)督職能。所以，黨代會閉會期間其對各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督職能一般情況下就由黨委代勞了。這樣一來，各級黨委集黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)于一身，甚至將這三權(quán)都集中到少數(shù)常委或個(gè)別人手中。于是，本應(yīng)成為被監(jiān)督主體的各級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，在黨代會閉會期間又成了監(jiān)督者，自己監(jiān)督自己，效果可想而知。監(jiān)督的價(jià)值在于權(quán)力分解、相互制約，以達(dá)到防錯(cuò)糾錯(cuò)的目的。如果像現(xiàn)行黨代會那樣，閉會期間發(fā)揮監(jiān)督職能沒有相應(yīng)的組織載體、方式與途徑（諸如報(bào)告工作、述職述廉、詢問質(zhì)問等），那就既不能履行監(jiān)督職能，還將自己的監(jiān)督職能交由被監(jiān)督者去行使了。黨代會在閉會期間缺乏相應(yīng)的有效方式和組織載體行使權(quán)力，大大影響了其監(jiān)督職能的發(fā)揮。

三、治理黨代會監(jiān)督中積弊的對策

為真正切實(shí)發(fā)揮好黨代會的監(jiān)督職能，我們必須對黨代會監(jiān)督中的上述積弊進(jìn)行有針對性的治理，并在此基礎(chǔ)上建立與黨代會所承擔(dān)的監(jiān)督角色相適應(yīng)的監(jiān)督模式，使黨代會的監(jiān)督職能得以在其運(yùn)行過程中全面實(shí)現(xiàn)。

1.嚴(yán)格黨代會對“兩委”工作報(bào)告的審議監(jiān)督

黨代會在對“兩委”工作報(bào)告的審議中，一定要針對審議流于形式的問題，突出抓好以下方面：一是“兩委”工作報(bào)告草案要在黨代會召開前一個(gè)月發(fā)放到黨代表手中，讓黨代表對工作報(bào)告草案先期進(jìn)行審閱，對其中的問題和需要改進(jìn)的方面進(jìn)行思考，提出修改意見；讓黨代表依據(jù)“兩委”工作報(bào)告草案先期對“兩委”的工作提出意見，就今后的工作提出建議。二是要實(shí)現(xiàn)由“學(xué)習(xí)型”審議向“質(zhì)詢型”審議的轉(zhuǎn)換。黨代會在討論“兩委”工作報(bào)告時(shí)，黨代表要從維護(hù)黨和人民利益的大局出發(fā)，對報(bào)告多提意見、少唱贊歌；多找毛病，少作吹捧；多些微觀剖析，少些宏觀空論，真正對“兩委”工作報(bào)告起到審議監(jiān)督作用。三是要形成正確的輿論導(dǎo)向。應(yīng)該把代表團(tuán)、代表小組、黨代表個(gè)人在審議“兩委”工作報(bào)告過程中提出的審議意見的數(shù)量和質(zhì)量作為判定其參政議政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，并采取適當(dāng)?shù)姆绞綄μ岢龈哔|(zhì)量審議意見的代表團(tuán)、代表小組、黨代表個(gè)人進(jìn)行表彰。四是嚴(yán)格對“兩委”工作報(bào)告的表決。黨代會對“兩委”工作報(bào)告不能簡單地討論和審議一下就算完事，必須在討論和審議的基礎(chǔ)上以無記名投票的方式進(jìn)行表決。凡“兩委”工作報(bào)告經(jīng)黨代會無記名投票表決未通過的，說明“兩委”工作黨代會是不滿意的、黨代表是不滿意的、黨員群眾是不滿意的。所以，“兩委”在接下來的工作中必須認(rèn)真查找存在的問題，努力加以改進(jìn)，以期其工作報(bào)告在下一次黨代會的審議中能夠順利通過。

2.建立黨代會對選舉產(chǎn)生人員的罷免撤換規(guī)則與程序

前述分析表明：由于缺少嚴(yán)格的罷免制度，黨代會無法對由其選舉產(chǎn)生的不合格人員進(jìn)行罷免，黨代會的監(jiān)督職能也因此存在著重大缺陷和問題。鑒于黨代會是黨的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)、享有最高監(jiān)督權(quán)，要充分發(fā)揮黨代會的監(jiān)督職能，就必須建立一系列對不合格、不能勝任工作的選舉產(chǎn)生人員的罷免撤換規(guī)則與程序，使那些不能勝任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、存在這樣那樣問題甚至腐化墮落的人員，能夠被及時(shí)地通過罷免程序予以撤換，以保證黨代會在授予權(quán)力的同時(shí)，也能夠有權(quán)召回權(quán)力。

3.探索黨代會閉會期間發(fā)揮監(jiān)督職能的有效方式

在黨代會不實(shí)行常任制的條件下，閉會期間黨代會作為一個(gè)組織機(jī)構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督職能是缺乏組織載體的，所以，黨代會本身在閉會期間發(fā)揮監(jiān)督職能通常是不成立的。好在我們實(shí)行了黨代表任期制，黨代表在黨代會閉會期間就具有了發(fā)揮監(jiān)督職能的制度條件。黨的十七大報(bào)告提出要“實(shí)行黨的代表大會代表任期制”，十七大新黨章對此進(jìn)行了確認(rèn)。2008年《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》的出臺，使實(shí)行黨代表任期制有了黨規(guī)黨法的規(guī)范和保障，標(biāo)志著推行黨代表任期制從此步入制度化、規(guī)范化軌道。所謂黨代表任期制就是指黨代表在被選舉產(chǎn)生以后，其每屆任期與同級黨代會當(dāng)屆屆期相同，在一屆黨代會的任期內(nèi)始終具有代表資格、行使代表權(quán)利、履行代表職責(zé)、發(fā)揮代表作用，非因法定原因和經(jīng)過法定程序任何人、任何組織和機(jī)構(gòu)都無權(quán)在一屆黨代會的任期內(nèi)剝奪黨代表的資格和中斷黨代表的任期。實(shí)行黨代表任期制就意味著今后黨代表和人大代表、政協(xié)委員一樣，其代表資格和權(quán)利可以在任期內(nèi)始終行使，可以隨時(shí)向黨委提出議案、意見和建議，而不再是“五年一次會、只是三五天、開會畫畫圈、會后就靠邊”的“一次性”代表。所以，黨代會閉會期間發(fā)揮監(jiān)督職能，目前看來，就是要著重探索閉會期間發(fā)揮黨代表監(jiān)督作用的有效方式。

根據(jù)一些地方探索形成的成熟經(jīng)驗(yàn)，黨代會閉會期間發(fā)揮任期制黨代表的監(jiān)督職能，其主要的方式與途徑應(yīng)該有以下方面：在黨代會閉會期間要定期或不定期地組織具有任期制身份的黨代表對黨委貫徹落實(shí)黨代會決策和決議的情況進(jìn)行視察,并通過各種形式將視察結(jié)果反饋給黨委，以達(dá)到通過黨代表的視察活動監(jiān)督黨委工作的目的；黨代會閉會期間，黨委在貫徹執(zhí)行黨代會決策的過程中，為了防止考慮不周、出現(xiàn)差錯(cuò)，應(yīng)該召開有黨代表參加的聽證會，由黨委或黨委職能部門出面向黨代表說明黨委的工作安排部署情況，認(rèn)真聽取黨代表的意見，并根據(jù)黨代表的意見及時(shí)地對工作安排部署進(jìn)行調(diào)整；黨代會閉會期間，為了實(shí)現(xiàn)黨代會對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工作的監(jiān)督，可以針對特定問題，組織黨代表開展專門的調(diào)研和專項(xiàng)檢查活動，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并將發(fā)現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)交黨的有關(guān)部門研究解決；黨代會閉會期間，定期組織黨代表對“兩委”委員進(jìn)行測評，測評滿意度低的委員必須接受黨代表的質(zhì)詢，質(zhì)詢結(jié)果為不滿意的有關(guān)委員必須考慮自動辭職。

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責(zé)任編輯：張功杭