閆海 孟娜

摘 要：食品經(jīng)營者與消費者之間存在信息不對稱是食品安全事件頻發(fā)的主要原因之一，食品標識是經(jīng)營者向消費者披露食品信息的基本方式，相關(guān)法律制度的建立健全是解決食品領(lǐng)域信息不對稱的重要措施。歐盟、美國對于食品標識立法起步較早，且形成較為系統(tǒng)的食品標識法律制度。我國食品標識法律制度已經(jīng)初步建立，但是尚存較多問題，需要進一步完善法律體系，健全食品標識的內(nèi)容，并強化相關(guān)法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞：食品標識；食品安全；信息規(guī)制；信息不對稱

中圖分類號：D922.16 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）06-0112-04

食品經(jīng)營者與消費者之間的信息不對稱是食品安全問題頻發(fā)的主要原因，食品標識能夠有效、快速傳遞食品信息，是食品經(jīng)營者展示其產(chǎn)品的基本手段，也是消費者選擇食品的重要依據(jù)。因此，建立健全我國食品標識法律制度是當(dāng)下食品安全危機的解決方法。依據(jù)2009年修正《食品標識管理規(guī)定》第2條的規(guī)定，食品標識是指粘貼、印刷、標記在食品或者其包裝上，用以表示食品名稱、質(zhì)量等級、商品量、實用或者使用方法、生產(chǎn)者或者銷售者等相關(guān)信息的文字、符號、數(shù)字、圖案以及其他說明的總稱。世界各國普遍關(guān)注食品安全的問題，食品標識作為消費者購買食品的重要參考，政府部門保障食品安全的有效途徑，受到大多數(shù)國家的高度重視。目前，我國初步建立食品標識管理的法律規(guī)范，在改進食品特性展示、增加消費者信息獲取量及維護食品安全等方面發(fā)揮積極作用，但是仍需借鑒國外的先進經(jīng)驗，予以進一步完善。

一、食品標識與信息規(guī)制

食品經(jīng)營者和消費者對食品安全信息在擁有與獲取上存在嚴重的不對稱。食品經(jīng)營者通過出售食品獲取利潤，目的是利益最大化。食品在出售給消費者之前，經(jīng)營者知悉食品的安全狀態(tài)，有能力也有機會掌握相關(guān)信息。經(jīng)營者的利己行為比較嚴重，其通曉食品的技術(shù)性、了解市場的行情、掌握顧客的心理，并具有一定的銷售技巧，隨著現(xiàn)代商品和服務(wù)技術(shù)含量的不斷提高，只會使經(jīng)營者強者更強[1]?；诔杀镜仍?，經(jīng)營者大多不會主動地披露法律強制其披露的食品信息。處于強勢地位的食品經(jīng)營者往往只會披露對其有利的信息，少披露或甚至不披露不利信息。雖然消費者就整體而言數(shù)量可謂龐大，但是購買食品時分散為獨立的個體，食品消費者主要通過閱讀食品及其包裝上信息標注來判斷食品是否為己所需。食品安全的不對稱信息結(jié)構(gòu)對消費者產(chǎn)生較為嚴重的侵害：第一，侵害了食品消費者的知情權(quán)。處于強勢地位的經(jīng)營者對于食品信息應(yīng)予以標注而未標注，會導(dǎo)致消費者難以獲得應(yīng)知悉的信息。第二，增加交易費用。食品經(jīng)營者處于信息壟斷地位，如果不披露信息，消費者不得不通過查詢、采集相關(guān)食品信息加以比較，該過程中耗費的時間、精力和財物都需要消費者來支付。第三，產(chǎn)生逆向選擇問題。對披露食品信息需要承擔(dān)一定成本，信息披露越完整，食品成本也越高，銷售價格隨之提高；反之，沒有完整披露食品信息的，所需成本低，在價格上占有一定優(yōu)勢。消費者一般青睞價格較低的食品，但是購買食品后發(fā)現(xiàn)并不如所愿，則會降低對市場同類食品的質(zhì)量評價水平，進而降低愿意支付的食品價格，成本高、標注完整的食品會因此失去市場競爭力，甚至最終退出市場，競爭規(guī)律遭到扭曲[2]。由此可見，明確、真實和具體的食品信息才能達成消費者購買食品、經(jīng)營者獲取更多利潤的雙贏。

信息規(guī)制是通過信息流動制度的建立來弱化或消除信息不對稱的分布，確保公平交易的市場環(huán)境。針對食品信息不對稱，雖然政府部門可以通過宣傳、教育等方式向消費者提供有用的信息，但是由于政府部門所掌握的信息量遠不及經(jīng)營者，并且在信息獲取及使消費者獲悉信息過程中需要投入大量人力、財力，消費者通過此途徑獲得信息的效果相對有限。讓信息優(yōu)勢者直接向信息劣勢者提供信息的制度是信息規(guī)制的另一個重要手段，它能有針對性地使信息不對稱得到較好的克服，并且制度的建立成本和實施成本相對較低[3]。食品標識就是要求食品經(jīng)營者強制披露相關(guān)信息的重要方式，不僅減少行政資源的大量消耗，而且具有矯正信息不對稱的極佳效果。

二、食品標識的國外立法例

食品標識法律規(guī)范對于食品安全發(fā)揮重要的功能，國際上不少國家都十分重視食品標識管理的立法。歐盟、美國對于食品標識管理具有代表性，立法起步較早，已經(jīng)形成相對完備的法律、法規(guī)和標準體系，幾乎涵蓋所有食品，其規(guī)范的法律體系值得我國借鑒。

（一）歐盟食品標識的立法例

歐盟作為世界上最大的區(qū)域性政府聯(lián)盟，對食品標識具有較為完善的、明確的法律規(guī)范，并形成管理食品標識的法律體系，既有效約束食品經(jīng)營者的生產(chǎn)銷售行為，又保障了歐盟各成員國消費者的食品安全，為食品交易提供公平環(huán)境。

歐盟對食品標識的法律規(guī)范表現(xiàn)形式主要是指令、法規(guī)以及決定，可分為一般性食品標識管理體系和具體食品標識管理體系。一般性食品標識管理體系是指對各種食品總體上的標識規(guī)定，主要包括食品包裝材料、產(chǎn)品包裝大小、產(chǎn)品價格、食品批次、產(chǎn)品標識、外觀和廣告、有關(guān)食品成分中的過敏源、預(yù)包裝產(chǎn)品的質(zhì)量與容量、有關(guān)輻照食品和食品的成分以及有關(guān)速凍食品的標識等，主要的相關(guān)法律規(guī)范包括2000年《食品安全白皮書》（以下簡稱《白皮書》），Directive2000/13/EC，Directive 2003/89/EC，Directive 76/211/EEC，Regulation（EC）No1935/2004，Directive 2007/45/ EC，Directive 98/6/ EC，Directive 89/ 396/EEC，Directive 99/3/EC，Directive 89/108/EEC。具體食品標識管理體系針對各種特定食品的標識，包括傳統(tǒng)特色農(nóng)產(chǎn)品和食品的標識、有機產(chǎn)品和轉(zhuǎn)基因食品和飼料的標識、包含咖啡因和奎寧的食品標識、用于嬰幼兒的谷類產(chǎn)品及特殊營養(yǎng)用途的食品的標識、牛的鑒定和注冊體系以及牛肉產(chǎn)品的標識等，主要的相關(guān)法律規(guī)范包括Regulation（EC）No1760/ 2000，Directive2002/67/EC，Directive89/398/EEC，RegulationNo509/2006，Directive2006/125/EC等[4]。

食品可追溯性對保證食品安全起到重要作用，也是歐盟食品標識管理的重要原則。自爆發(fā)瘋牛病以后，基于對食品安全更深刻認識和嚴格要求，歐盟建立食品標識可追溯性原則?！栋灼逢P(guān)于追溯性原則的內(nèi)容被視為歐盟食品安全立法的出發(fā)點，直接指導(dǎo)歐盟食品標識法規(guī)的制定[5]。歐盟委員會在EC178/2002中規(guī)定，食品可追溯性是指在生產(chǎn)、加工及銷售的各個環(huán)節(jié)中，對食品、飼料、食用性禽畜及有可能成為食品或飼料組成成分的所有物質(zhì)的追溯或追蹤能力[6]。食品可追溯性原則有利于對食品每一環(huán)節(jié)的長期跟蹤監(jiān)測，方便最快時間查出問題所在，及時撤銷已流通食品，停止正在生產(chǎn)的食品，該原則要求對食品從原產(chǎn)地到加工、到銷售等一系列環(huán)節(jié)都有明確的標注和信息記錄，一旦食品出現(xiàn)問題，則通過該原則可以溯回源頭，查清問題產(chǎn)生的環(huán)節(jié)。該原則不僅對每個環(huán)節(jié)的食品經(jīng)營者發(fā)揮監(jiān)督、警示作用，更在于保證了食品的安全生產(chǎn)和加工，有效披露食品安全信息，明確食品問題責(zé)任承擔(dān)者。在Regulation （EC）No1760/2000中建立了識別、登記活牛及牛和牛肉產(chǎn)品標識體系，具體表現(xiàn)為歐盟各國建立計算機數(shù)據(jù)庫，記錄牛的出生、飼養(yǎng)及屠宰等從生長到加工再到銷售等一系列過程的信息，并在每頭牛的耳朵上附有標識，對牛的身份標有證明。這些強制性要求盡管過程復(fù)雜、成本相對大，但是的確有效保證了牛肉的安全生產(chǎn)，達到讓消費者放心食用的目的。

（二）美國食品標識的立法例

美國高度重視食品安全，出臺一系列法律規(guī)范來保障食品安全，是全球食品標識法規(guī)最完備、嚴謹?shù)膰抑弧?994年制定了《食品標簽指南》，對食品標識的管理做出了法律規(guī)范，并在2008年、2009年先后對有關(guān)條文進行補充，較為詳細地規(guī)定食品標識的注意事項，包括一般食品標識要求、食品名稱、內(nèi)容物凈含量聲明、配料名單、營養(yǎng)成分標識，并附有營養(yǎng)成分說明及健康說明等。美國立法要求食品標識必須采用統(tǒng)一格式詳細標明基本信息，特殊食品需有警示標簽并標注于外包裝顯眼處。對違反食品標識制度的，美國立法對于食品經(jīng)營者予以嚴厲、高額的處罰。

營養(yǎng)標識受到美國食品標識立法的高度重視，美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）的食品標識一章規(guī)定預(yù)包裝食品必須有標簽，除注明食品名稱、凈含量、配料表等以外還需要標注營養(yǎng)成分?！妒称窢I養(yǎng)標簽和教育法》中要求食品標識應(yīng)著重標注產(chǎn)品的營養(yǎng)成分和含量，幾乎所有的食品都強制要求標注營養(yǎng)標識，明確要求強制標注營養(yǎng)成分并在營養(yǎng)成分的標注方式上有嚴格要求，即除了營養(yǎng)成分的基本計量標注外，還要標明使用每份餐量，除強制規(guī)定的營養(yǎng)成分類別和方式，還對營養(yǎng)日需量的參考值加以推薦，使消費者對食品信息有合理認識。美國相關(guān)部門還為消費者提供詳細的營養(yǎng)成分信息，指導(dǎo)鼓勵消費者的合理飲食，保障消費者食品安全，強化消費者對食品營養(yǎng)標識的認識，這不僅提高消費者對食品安全的重視程度，也有利于對經(jīng)營者標注營養(yǎng)標識的監(jiān)督。

三、我國食品標識法律制度的重構(gòu)

我國食品安全事件頻頻出現(xiàn)，信息不對稱是重要原因之一，迫切需要對我國食品標識法律制度予以反思與重構(gòu)。

（一）完善食品標識法律體系

我國食品標識立法起步較晚，規(guī)范較少，雖然近年來有很大提升，但與發(fā)達國家相比還有較多不完善之處。1995年《食品衛(wèi)生法》第21條規(guī)定：“定型包裝食品和食品添加劑，必須在包裝標識或者產(chǎn)品說明書上根據(jù)不同產(chǎn)品分別按照規(guī)定標出品名、產(chǎn)地、廠名、生產(chǎn)日期、批號或者代號、規(guī)格、配方或者主要成分、保質(zhì)期限、食用或者使用方法等”，“食品包裝標識必須清楚，容易辨識。在國內(nèi)市場銷售的食品，必須有中文標識。”2002年農(nóng)業(yè)部頒布《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》，同年衛(wèi)生部頒布《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》的“第四章標識”規(guī)定：食品產(chǎn)品中含有基因修飾有機體或/和表達產(chǎn)物的，要有標注、標注方式及禁止內(nèi)容等。2006年農(nóng)業(yè)部頒布《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標識管理辦法》對農(nóng)產(chǎn)品標識管理提供了法律依據(jù)，規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)有相關(guān)標注或者附加標識。為了加強對食品標識的監(jiān)督管理，規(guī)范食品標識的標注，防止質(zhì)量欺詐，保護企業(yè)和消費者合法權(quán)益，2007年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布《食品標識管理規(guī)定》。為指導(dǎo)和規(guī)范食品營養(yǎng)標簽的標示，引導(dǎo)消費者合理選擇食品，2008年衛(wèi)生部頒布的《食品營養(yǎng)標簽管理規(guī)范》規(guī)定：境內(nèi)銷售的預(yù)包裝食品標示營養(yǎng)標簽時，應(yīng)符合該規(guī)范的規(guī)定。2009年《食品安全法》第42條規(guī)定：預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標簽，并明確應(yīng)標明的事項，以及要求專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的標簽還應(yīng)當(dāng)標明主要營養(yǎng)成分及其含量，第66條規(guī)定：進口的預(yù)包裝食品應(yīng)當(dāng)有中文標簽、中文說明書。同年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局公布修訂《食品標識管理規(guī)定》，明確規(guī)定了食品標識的標注內(nèi)容、標注形式以及法律責(zé)任。2011年衛(wèi)生部發(fā)布了食品安全國家標準《預(yù)包裝食品標簽通則》（GB7718-2011），該標準適用于直接提供給消費者的預(yù)包裝食品標簽和非直接提供給消費者的預(yù)包裝食品標簽。

目前，我國食品標識立法主要針對一般性食品，集中體現(xiàn)在《食品標識管理規(guī)定》中，但是規(guī)定的具體條文有待擴充，同時一些條文散見于其他相關(guān)食品安全規(guī)制立法中，食品標識較為分散、不系統(tǒng)。由于食品標識立法缺乏相對完善的體系，導(dǎo)致實踐運用不方便。為擴大涵蓋食品的范圍，我國食品標識立法除了針對一般性食品的規(guī)定外，還應(yīng)借鑒歐盟二分法立法例，進一步豐富具體食品標識的立法，擴大食品標識涵蓋范圍，更系統(tǒng)、更詳細地規(guī)范食品標識。除了《食品標識管理規(guī)定》第11條第3款規(guī)定專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品及轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品等專門規(guī)章外，我國應(yīng)出臺針對新型食品、有過敏源食品、脂肪和肉類、糖類和蜂蜜類及特殊膳食等的食品標識規(guī)定。

（二）健全食品標識內(nèi)容

各國立法上食品標識內(nèi)容主要包括以下四個方面：（1）食品基本信息，即能夠反映食品來源、基本情況的信息；（2）食品生產(chǎn)技術(shù)信息，體現(xiàn)為輻照食品信息、轉(zhuǎn)基因食品信息等；（3）食品營養(yǎng)信息，即食品所含營養(yǎng)具體成分及人體攝入適合標準的信息；（4）食品認證信息，對符合一定標準的食品給予權(quán)威認證。按是否強制經(jīng)營者對上述信息進行標注，分為強制食品標識內(nèi)容和自愿食品標識內(nèi)容。強制食品標識內(nèi)容是根據(jù)法律法規(guī)的要求強制食品經(jīng)營者標注的食品信息，又可分為積極的強制食品標識內(nèi)容和消極的強制食品標識內(nèi)容。《食品標識管理規(guī)定》第5-15條規(guī)定：經(jīng)營者在食品標識中必須標注食品基本信息主要包括食品名稱、食品的產(chǎn)地、生產(chǎn)者的名稱、地址和聯(lián)系方式、食品的生產(chǎn)日期、保質(zhì)期和貯存條件、定量包裝食品的凈含量和規(guī)格、食品成分或者配料清單、企業(yè)所執(zhí)行的產(chǎn)品標準代號、食品生產(chǎn)許可證標號及QS標志等。第16條又規(guī)定經(jīng)過電離輻射或者電離能量處理及屬于轉(zhuǎn)基因食品或者含法定轉(zhuǎn)基因原料等食品技術(shù)信息必須強制標注。但是，對于食品營養(yǎng)信息，《食品標識管理規(guī)定》第17條僅規(guī)定食品在其名稱或者說明中標注“營養(yǎng)”、“強化”字樣的，應(yīng)當(dāng)按照國家標準有關(guān)規(guī)定，標注該食品的營養(yǎng)素和熱量，并符合國家標準規(guī)定的定量標示?！妒称窢I養(yǎng)標簽管理規(guī)范》第3條規(guī)定：“國家鼓勵食品企業(yè)對其生產(chǎn)的產(chǎn)品標示營養(yǎng)標簽。衛(wèi)生部根據(jù)本規(guī)范的實施情況和消費者健康需要，確定強制進行營養(yǎng)標示的食品品種、營養(yǎng)成分及實施時間?！庇纱丝梢姡F(xiàn)階段我國食品營養(yǎng)信息并未采取完全強制標注的嚴格制度，主要通過鼓勵手段使經(jīng)營者標注營養(yǎng)標簽，并授權(quán)衛(wèi)生部逐步擴展。為引導(dǎo)消費者合理選擇食品，促進膳食營養(yǎng)平衡，保護消費者知情權(quán)和身體健康，我國立法應(yīng)盡快實施完全強制食品營養(yǎng)信息的標注，對于食品營養(yǎng)信息的管理可根據(jù)我國國民具體營養(yǎng)需求情況及借鑒美國相關(guān)規(guī)定。此外，食品標識中可追溯性信息不屬于我國強制食品標識內(nèi)容，一些地區(qū)開始嘗試?？勺匪菪孕畔俗㈦m然執(zhí)行過程耗費較大，但是食品安全預(yù)防及追責(zé)的效果顯著，應(yīng)盡快全國推廣。我國可以借鑒歐盟的可追溯性相關(guān)制度，明確規(guī)定食品可追溯性原則，先從肉類等食品入手，逐步推廣到其他農(nóng)副產(chǎn)品上，通過建立食品信息記錄庫，對食品生產(chǎn)過程進行信息錄入、保存，全過程監(jiān)督及網(wǎng)絡(luò)查詢?！妒称窐俗R管理規(guī)定》第18條列舉七項食品標識不得標注的內(nèi)容，這屬于消極強制食品標識內(nèi)容的規(guī)定。

自愿食品標識內(nèi)容是法律法規(guī)沒有強制要求標注而由食品經(jīng)營者自愿標注的食品信息。除國家要求的強制認證外，經(jīng)營者為提高自身產(chǎn)品的知名度及信譽度，常常在食品及其外包裝上標注自愿認證信息，但是其中不乏一些虛假認證信息，即不符合該認證標準，但經(jīng)營者將認證標志印到食品及其外包裝上，欺騙消費者。因此，立法應(yīng)針對自愿食品標識內(nèi)容規(guī)定自愿標識內(nèi)容范圍及虛假標識的法律責(zé)任，同時，相關(guān)部門加大對食品標識的檢查力度，規(guī)范食品標識行為，保證食品標識的真實、可靠。

（三）強化食品標識法律責(zé)任

我國立法較為重視對違反食品標識規(guī)范的行政責(zé)任設(shè)定，《食品標識管理規(guī)定》“第四章法律責(zé)任”基本上是行政責(zé)任的規(guī)定，并且主要通過罰款達到處罰、監(jiān)督和警示目的。鑒于食品案件的復(fù)雜性，應(yīng)加大行政處罰力度。一方面需要進一步提高罰款數(shù)額。經(jīng)營者通過各種途徑甚至違法行為，最終目的是獲得最大的利潤，使用罰款這一行政處罰手段無疑會對經(jīng)營者的違法行為起到警示和監(jiān)督作用。目前，食品標識違法行為的最高罰款額度僅為10000元，效果有限，一些經(jīng)營者在被處罰后仍然可通過違法行為獲取利潤，因此立法應(yīng)當(dāng)明確對一些違法行為提高罰款數(shù)額。另一方面，立法應(yīng)根據(jù)經(jīng)營者違法行為的嚴重情節(jié)，責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證或執(zhí)照的，這些處罰形式涉及經(jīng)營者的經(jīng)營資格并會對其信譽造成一定影響，足以達到處罰目的，可以適用于連續(xù)實施違法食品標識行為以及食品標識嚴重違法的經(jīng)營者。

《食品安全法》第96條第1款規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的依法承擔(dān)賠償責(zé)任”，第97條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財產(chǎn)不足以同時支付時，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！钡恰妒称窐俗R管理規(guī)定》并未明確規(guī)定對經(jīng)營者的食品標識違法行為的民事責(zé)任追究，以致相關(guān)賠償范圍及方式并不清楚。處于弱勢地位的消費者時常會因信息獲取不充分而導(dǎo)致財產(chǎn)或人身權(quán)益受損，如果沒有明確的民事責(zé)任的救濟措施，不利于保護消費者的合法權(quán)益。我國立法應(yīng)將食品標識違法行為的行政責(zé)任和民事責(zé)任相結(jié)合。民事責(zé)任的承擔(dān)方式主要體現(xiàn)為賠償損失，對于食品標識上缺乏或未明確標注生產(chǎn)日期或保質(zhì)期、成分或配料清單、食品添加劑以及營養(yǎng)成分及含量，導(dǎo)致消費者遭受損失，在損失范圍內(nèi)由經(jīng)營者對消費者進行賠償。

四、結(jié)語

唯有現(xiàn)實利益保護的迫切性、法律體系內(nèi)在缺陷填補的緊迫性，才是立法最為直接的推動力[7]。針對目前日益嚴峻的食品安全危機，我國應(yīng)當(dāng)逐步完善食品標識立法以保障國民健康。在實踐層面，就是要在已有的法律規(guī)范基礎(chǔ)上，借鑒先進國家的立法經(jīng)驗，逐步形成符合我國國情的食品標識法律體系，創(chuàng)造一個信息對稱的食品交易公平環(huán)境。

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責(zé)任編輯 陸 瑩

The Construction of the Food Labeling Legal System Based on Information Regulation

Yanhai Mengna

（Liaoning University ShenyangLiaoning 110136）

Abstract： The information asymmetry between food operators and consumers is one of the main reasons about frequent food safety accidents， food labeling is the basic measure for food operators to disclose food information. Establishing and improving the relevant legal system is an important way to the food information asymmetry.The European Union and America made the legislation of food labeling earlier than some other countries and established their own legal system. China has already established the legal system of food labeling preliminarily but there are still some problems， so it is needed to improve the legal system of food labeling further and the content of it， and enhance the relevant legal responsibilities.

Key words： food labeling food safety information regulationinformation asymmetry