黃妍

【摘要】學(xué)前教育的公益性是指學(xué)前教育能為受教育的適齡兒童（及直系親屬）之外的其他社會(huì)成員帶來經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的收益，而且這種教育收益是為大多數(shù)甚至全體公民無排他性地享有的。通常通過國家和地方政府對學(xué)前教育的財(cái)政投入體現(xiàn)出來。本文分析了學(xué)前教育公益性的重要意義及當(dāng)前我國學(xué)前教育公益性的弱化現(xiàn)狀及原因進(jìn)行了分析，力求探討政府在推行學(xué)前教育公益性中應(yīng)發(fā)揮的作用。

【關(guān)鍵詞】公益性；學(xué)前教育；教育性

一、我國法規(guī)文件中對學(xué)前教育的公益性的規(guī)定

學(xué)前教育也稱幼兒教育，其性質(zhì)、功能與定位體現(xiàn)了一個(gè)國家對學(xué)前教育的重視程度和社會(huì)的文明與進(jìn)步程度，體現(xiàn)了一個(gè)國家的教育發(fā)展水平。在我國的學(xué)制體系中，學(xué)前教育主要是指對3～ 6 歲兒童實(shí)施的保育和教育。學(xué)前教育的公益性是指學(xué)前教育能為受教育的適齡兒童（及直系親屬）之外的其他社會(huì)成員帶來經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的收益，而且這種教育收益是為大多數(shù)甚至全體公民無排他性地享有的。通常通過國家和地方政府對學(xué)前教育的財(cái)政投入體現(xiàn)出來。

在我國關(guān)于學(xué)前教育的政策中，早已明確了我國的學(xué)前教育具有兩個(gè)基本性質(zhì)：是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，也是社會(huì)公共福利事業(yè)。學(xué)前教育是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，具有教育性?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：國家發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平。國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育。1997 年，教育部印發(fā)的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》中進(jìn)一步提出：它既為幼兒入小學(xué)做準(zhǔn)備，也為九年義務(wù)教育的實(shí)施奠定基礎(chǔ)，發(fā)展幼兒教育事業(yè)是關(guān)系到人口素質(zhì)的提高和民族未來興衰的大問題。

盡管從1992 年國有企事業(yè)單位體制改革時(shí)起，絕大部分幼兒園逐漸從原有的企事業(yè)單位中剝離出來，原有的福利性質(zhì)逐漸減退或消失。但學(xué)前教育的福利性和公益性以及不以營利為目的，一直是國家規(guī)定的辦園指導(dǎo)性思想。

二、學(xué)前教育公益性弱化的現(xiàn)狀與成因分析

（一）學(xué)前教育公益性弱化的現(xiàn)狀

我國學(xué)前教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)基本上投向公辦幼兒園，但相對于私立幼兒園公辦幼兒園還是少數(shù)，這就造成了入園率低且各地發(fā)展不均衡。在上海，江蘇，浙江等地學(xué)前三年入園率已達(dá)到百分之九十五以上，而中西部農(nóng)村學(xué)前三年入園率還達(dá)不到百分之三十五。到2009年全國約共有幼兒園13.4萬所，其中民辦園8.34萬所，公辦園2.7萬余所，集體辦園和企事業(yè)單位辦園2.3萬所。其次，公共財(cái)政投入減少，家長負(fù)擔(dān)十分沉重。造成了入園難，入園貴的現(xiàn)狀。最主要的是學(xué)前優(yōu)質(zhì)資源分配不均。首先投入太少，分配不均。學(xué)前教育獲得的經(jīng)費(fèi)僅占總教育經(jīng)費(fèi)的1.3﹪，且70﹪被用于極少數(shù)示范幼兒園，城鎮(zhèn)和農(nóng)村普通公辦幼兒園所獲得的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)不足30﹪。如此一來，導(dǎo)致幼兒園兩級(jí)分化越來越嚴(yán)重，好的更好，差的更差。其次，地域和城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展差距懸殊。城市幼兒園普遍關(guān)心的是讓孩子上哪所幼兒園的問題，而廣大農(nóng)村70﹪以上的適齡兒童還沒有機(jī)會(huì)接受學(xué)前教育，此外還有，農(nóng)村學(xué)齡前留守兒童和農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育的問題，也日趨嚴(yán)重。

（二）學(xué)前教育公益性弱化的成因分析

1.政府對學(xué)前教育的公益性缺乏正確認(rèn)識(shí)

隨著我國企事業(yè)單位改革的深入，學(xué)前教育民營化和產(chǎn)業(yè)化的推行，使得政府對學(xué)前教育的管理職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，計(jì)劃體制下政府與學(xué)前教育機(jī)構(gòu)之間的單一線性關(guān)系逐步演變?yōu)檎W(xué)前教育機(jī)構(gòu)和市場三者之間的三角關(guān)系，很多人誤認(rèn)為學(xué)前教育社會(huì)化就是將學(xué)前教育私有化，幼兒園與社會(huì)為依托，不再需要政府投資。

2.各級(jí)政府對學(xué)前教育的財(cái)政投入嚴(yán)重不足

從學(xué)前教育投資的外部比例來說，近十年我國財(cái)政性幼兒教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例在0.03﹪至0.06﹪之間；從學(xué)前教育投資的內(nèi)部比例來說，從2000年至2008年，財(cái)政性幼兒教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中所占的份額一直維持在1.19﹪至1.22﹪之間。這是導(dǎo)致學(xué)前教育公益性弱化的根本原因。

3.學(xué)前教育公共服務(wù)體系尚未建立，補(bǔ)償功能發(fā)揮不夠

由于，目前我國尚未建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系，這造成一小部分高端幼兒園實(shí)行高收費(fèi)，而大量民辦幼兒園由于缺乏起碼的辦園條件和人員素質(zhì)，處于無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)，使得學(xué)前教育對廣大農(nóng)村和城市低收入家庭學(xué)前兒童的補(bǔ)償功能無法正常發(fā)揮。

4.學(xué)前教育及其公益性缺乏制度保證

目前最高的專門法規(guī)是1989年頒布的《幼兒園管理?xiàng)l例》，處于教育法律法規(guī)體系的第四級(jí)，在《教育法》規(guī)定的四個(gè)獨(dú)立學(xué)段中只有學(xué)前教育沒有自己專門的法律。法制的缺失，導(dǎo)致很多事情無法可依，人治的成分大，這也使得學(xué)前教育的公益性缺失了法律保護(hù)。

三、學(xué)前教育公益性弱化應(yīng)對措施

在許多國家，學(xué)前教育都被視為是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的福利性。在財(cái)政上，發(fā)達(dá)國家對處境，不利群體進(jìn)行的撥款資助方面的做法可分為三類。一類是高福利國家的做法，由政府提供免費(fèi)（或大部分免費(fèi)）的兒童保育和教育，如瑞典。第二類是學(xué)前機(jī)構(gòu)采用由國家財(cái)政支持和根據(jù)父母收入交費(fèi)并行的方式，如德國和法國。第三類是由政府調(diào)節(jié)教育資源，為社會(huì)中下層、特別是處境不利的兒童提供救助，讓他們與那些家庭背景優(yōu)越的兒童有一個(gè)相對一致的起點(diǎn)，例如美英國和加拿大。

學(xué)前教育是一項(xiàng)公益性事業(yè)，應(yīng)明確政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)地位與國際通行做法相比，我國政府顯然在學(xué)前教育發(fā)展問題上嚴(yán)重缺位。一是各級(jí)政府對學(xué)前教育的公益性認(rèn)識(shí)不清。二是法律雖然規(guī)定了學(xué)前教育在整個(gè)國民教育中的地位，但是對于經(jīng)費(fèi)投入與保障問題、管理問題、質(zhì)量監(jiān)控等問題尚缺乏可操作的合理機(jī)制。三是我國的農(nóng)村幼兒園和大部分民辦幼兒園基本上沒有納入公共財(cái)政體制，弱勢群體的受教育權(quán)未能受到有效保護(hù)。學(xué)前教育的發(fā)展重在制度建設(shè)。新一輪的教育現(xiàn)代化建設(shè)，除了向上延伸，也應(yīng)逐步向下延伸，提升幼兒教育的地位，考慮適時(shí)納入義務(wù)教育。為此，首先，需要加強(qiáng)立法工作，將私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)納入國家統(tǒng)一的教育體制之中，使之成為國家學(xué)前教育中的一個(gè)必要的組成部分。其次，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)共同參與，財(cái)政投入為主、多渠道投入相結(jié)合的學(xué)前教育發(fā)展機(jī)制。政府應(yīng)在合理規(guī)劃的前提下，通過政府的資助扶持私立學(xué)前教育發(fā)展。加大財(cái)政投入力度，在廣大農(nóng)村應(yīng)以政府財(cái)政投入為主，建立起以公共財(cái)政為支撐的投入保障機(jī)制。再次，在政府主導(dǎo)下，創(chuàng)新辦園體制、管理機(jī)制，對各類學(xué)前教育逐步規(guī)范管理，逐步建立有中國特色、現(xiàn)代化的學(xué)前教育體制。另外，需建立長效機(jī)制，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

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