田冠軍，李 嵐

（重慶理工大學 a.會計學院；b.財務處，重慶 400054）

公共財政支出的公平性及其審計監(jiān)管：歷史和現(xiàn)實

田冠軍a，李 嵐b

（重慶理工大學 a.會計學院；b.財務處，重慶 400054）

探索我國公共財政支出的公平性及其審計監(jiān)管，有利于解決我國經濟和社會發(fā)展中的突出難題，推進公平正義，弘揚中國特色社會主義的時代主題。文章回顧和評述了相關中外史料和文獻，探討了公共財政支出的公平性及其審計監(jiān)管的內容設定和機制安排，并進一步探討了其審計監(jiān)管的保障機制。

公共財政支出；公平性；審計監(jiān)管

一、引 言

改革開放30年，在經濟高速增長的同時，我國經濟和社會發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調等問題依然突出，如何讓所有公民更公平地分享改革成果，是一個亟待解決的棘手問題。目前，我國的區(qū)域、城鄉(xiāng)和階層的差距仍在加大，公共財政資源需求和供給配置不均衡，公平問題成為突出的社會問題，引起了社會的廣泛關注。而“吃飯財政”向“公共財政”轉變的任務仍十分艱巨，“保證公平”成為公共財政政策中最困難、最具爭議的難題。因此，公共財政支出的公平實現(xiàn)對于推進財政體制改革，緩解地區(qū)、城鄉(xiāng)和階層差異，促進社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展，具有重要的理論和實際應用價值。

公共財政是調節(jié)收入分配的重要環(huán)節(jié)，因此有必要制定合理的公共財政政策。“十二五”規(guī)劃中再次指出，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”，作為實現(xiàn)此目標的路徑之一，“十二五”期間我國將加快財稅體制改革，健全公共財政體系，加快構建有利于轉變經濟發(fā)展方式的財稅體制。公共財政支出的公平實現(xiàn)不僅是一個經濟問題，也是一個政治問題。公共財政支出必須以公平性為導向，否則，越來越大的“社會鴻溝”極易誘發(fā)公共危機的發(fā)生。

然而，目前我國財政權力缺乏有效監(jiān)督，導致財政政策難以充分地改善分配不公狀況，相反卻出現(xiàn)了“逆向調節(jié)”等非正?，F(xiàn)象（韓東林，2009；林穎，2009）［1-2］。2010年12月，審計署指出，在當前及今后一段時期，審計機關將“切實整合審計資源，加強預算執(zhí)行審計，完整把握財政審計范圍，擴大財政審計覆蓋面”。因此，構建公共財政支出的公平性審計監(jiān)管的理論和方法體系，有利于拓展政府審計監(jiān)管的作用空間，對于促進公共財政資源的公平配置、評價配置結果的合理性、甚至于提高“服務型”政府公信力等方面都具有重大意義。

二、文獻回顧與評述

（一）文獻回顧

（1）公共財政支出的實質。自產生始，財政支出除了滿足國家行政職能需要，也應滿足關系國計民生的建設和公益需要。我國古代就有公共經濟支出（“大禹治水”）、教育支出（夏商周三代出現(xiàn)官方教育機構，“夏曰校、殷曰序、周曰庠”，見《孟子·滕文公上》）和賑濟弱貧支出（如“散鹿臺之財，發(fā)鉅橋之粟，以振貧弱萌隸”，見《史記·周本紀》）等，但這些公益性質或國計民生的支出所占比例都很小。在西方，公共財政是隨著市場經濟體制的發(fā)展而發(fā)展的，大致上，歐洲中世紀后期、歐洲工業(yè)革命前后和上世紀30年代西方經濟危機時期，分別是公共財政的萌芽、形成和發(fā)展完善階段（李煒光，2002）［3-4］。在歷史的發(fā)展中，西方財政理論分別形成了古典經濟學派、凱恩斯主義、供給學派等流派，其觀點差異主要體現(xiàn)在關于國家干預和自由放任的爭論上。公共財政支出實質上體現(xiàn)了國家干預的特征，“公共財政就是滿足社會公共需要的社會資源配置活動”（陳工，1999）［5］。

（2）公共財政支出的公平性。我國古代有很多關于“均貧富”與“促公平”的觀點，如“夫民富則不可以祿使也，貧則不可以罰威也。法令之不行，萬民之不治，貧富之不齊也”（《管子·輕重·國蓄》），即強調了貧富差距調節(jié)的重要性。公共財政的興起正是因為市場和私人活動對社會公平的忽視。19世紀以后，西方國家社會分配不公平狀態(tài)日益嚴重，甚至引發(fā)了社會動蕩，說明市場機制無力解決社會公平問題（李煒光，2002）［3-4］。隨著現(xiàn)代市場經濟的發(fā)展，國家的宏觀調控和干預逐漸成為不可抗拒的歷史潮流，財政的公共需要也由原來的效率擴大到公平和穩(wěn)定上。公共財政的公平職責，即為公平國民收入、財富和社會福利分布（張馨，1999）［6］。

傳統(tǒng)研究中，對財政支出與經濟增長之間關系的研究遠早于對財政支出與社會公平之間關系的研究，原來的研究集中在探討財政支出對經濟增長的影響（Capolupo，2000；Kei Hosoya，2003；William Blankenau，2004）［7-9］。近幾年，大部分學者將研究的重點轉向了財政支出對社會公平的影響（James E.Lyons，2006；王莉，2007）［10-11］，并得出諸如當前財政支出政策對社會公平問題重視不夠等結論。我國公共財政支出的公平性問題主要體現(xiàn)在地區(qū)、城鄉(xiāng)和不同階層之間，為解決此類問題，2006年1月黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“社會公平正義是社會和諧的基本條件”，強調要“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”。

（3）公共財政支出的績效。我國古代有很多關于財政支出的思想，如“計其入，不計其出，出雖倍其入，不知其害，則是名得而實亡，如是者，功小而害大矣”（《韓非子·南面》），體現(xiàn)了財政支出控制的重要性；“凡費財勞力，不加利者，不為也”（《墨子·辭過》），“修其城郭則民勞而不傷，以其常正”（《墨子·節(jié)用上），體現(xiàn)了財政支出發(fā)生的效益性條件；“量入以為出”（《禮記·王制》）①體現(xiàn)了應實現(xiàn)財政收支的總量平衡控制；“審用財”（《管子·版法》）體現(xiàn)了應對財政開支的使用效率加以監(jiān)管。財政支出特別其支出效率是公共財政的核心，但是直至現(xiàn)在，我國的財政理論和實踐中存在的“重收入、輕支出”、“重分配、輕效益”、“重投入、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象仍未得到根本解決，尤其是對公共財政支出的績效評價研究較為滯后，對將公平性評價作為績效評價核心的研究則更少。

（4）公平性及其審計。對“公平性”的審計隸屬績效審計，績效審計是對所使用資源的經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）所進行的審計（因此亦稱“3E”審計）。最高審計機關國際組織（INTOSAL）出版的《利馬宣言——審計準則指南》（1977）指出，“除了重要性和意義都不容置疑的財務審計之外，還有另一類型的審計，即對政府工作的績效、效果、經濟性和效率進行的審計”。從美國政府來看，早在上世紀40年代，美國審計總署（GAO）就率先開展績效審計；美國審計總署于1972年發(fā)布了《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》，明確規(guī)定實施“3E”審計，自此美國的績效審計走向準則化；上世紀90年代以后，績效審計已成為美國政府審計的主流，譬如2005年，美國審計總署90%以上的審計項目都是績效審計，其審計范圍涵蓋公共資金的全部使用領域。

然而，由于“3E”標準的局限性，Dennis于1989年在此基礎上增加了環(huán)境性（Environment）和公平性（Equity），從而形成“5E”框架。沿此思路，我國學者也認為，在政府績效審計中應從不同維度如社會公平、資源的利用、環(huán)境的保護、可持續(xù)發(fā)展等方面評價政府績效（戚振東等，2008）［12］；也有學者提出“公平性審計”概念，如霍斌（2009）［13］認為公平性審計是政府審計的重要組成部分，包括對財政轉移支付、公共財政教育經費投入、社會保障、稅負等進行的“公平性”審計。

（二）綜合評述

公共財政支出及其公平性都具有“公共產品”特征，然而目前公共財政支出不均衡且投入效率低下，“公平性”績效評價指標和標準并不統(tǒng)一，“公平度”的實現(xiàn)日益面臨挑戰(zhàn)。公平與效率的優(yōu)先性問題始終存在爭論，多數(shù)觀點認為：公平與效率之間是一種相互促進、動態(tài)均衡的關系；效率是公平實現(xiàn)的基礎和動力，但如果沒有公平的引導，效率就會引發(fā)更大程度的不公平，加劇公平缺失風險；但公平和效率又是相互矛盾的，有時很難平衡和抉擇。我們應順應國際上的“公平優(yōu)先”潮流，優(yōu)先考慮公共財政支出的公平，其次再考慮效率。應重視公共財政支出在起點、過程和結果三個層次上的公平，當前尤其要重視起點和過程的公平，以起點和過程的公平保障結果的公平。同時，雖然理論界已經對公平性的審計監(jiān)管進行了一些探討，但其理論和實務均發(fā)展緩慢，在體系構建和運行方案設計上缺乏完善、深入的探討，應探討強有力的審計監(jiān)管機制，充分發(fā)揮審計對公共財政支出“公平性”的監(jiān)管職能。

三、公共財政支出公平性的審計監(jiān)管：內容和機制

對公共財政支出公平性的審計監(jiān)管，包括內容設定和機制安排兩個部分。

（一）審計監(jiān)管的內容設定

包括預算分配、資金使用和投入效果的公平性的審計監(jiān)管三個方面，這三個方面在起點、過程和結果三個層次上構成一個連貫、一致、有機的整體。

（1）預算分配公平性的審計監(jiān)管。漢初即“量吏祿，度官用”（《史記·平準書》），唐代的“長行旨符”將穩(wěn)定的賦稅、放免、運送、稅率（預算的經常項目）列入，并擬定出包括各州的賦稅定額，“使支度國用計劃由三個內容變?yōu)橐粋€內容，支度國用計劃由總列全國到分列局部”[14]，可見我國古代的預算制度已發(fā)展得比較成熟。建國以來，盡管我國的財政預算制度得到長足的發(fā)展和完善，但也確實存在一些不合規(guī)、不細化、不公平之處，使公共財政支出依然有待于向規(guī)范化和法制化方向邁進。溫家寶總理指出，“其實一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經濟的發(fā)展，而且是社會的結構和公平正義”。因此，在預算上，應改革原有的投入和管理體制，明確投入來源、增加投入總量、調整投入結構，增加中央財政向弱勢區(qū)域或群體的轉移支付力度。應加強預算分配公平性審計，將審計控制節(jié)點前移至預算編制環(huán)節(jié)，通過審計來監(jiān)控預算分配結構，理清在預算監(jiān)督上重總量、輕結構的“頑疾”，以促進公共財政支出的公平性分配。

（2）資金使用公平性的審計監(jiān)管。在資金使用上，古代的大多數(shù)仁人志士主張節(jié)約，如荀子認為“明主必謹養(yǎng)其和，節(jié)其流，開其源，而時斟酌焉”（《荀子·富國》）；明朝張居正認為“古之理財者，汰浮溢而不騖入，節(jié)漏費而不開利源”（《贈周漢浦榷竣還朝序》）。史載隋文帝崇尚節(jié)儉，“自非享宴，所食不過一肉”（《資治通鑒》）；且通過精兵簡政等節(jié)省財政支出，采用“存要去閑、并大去小”的建議，將原來地方官制從州、郡、縣精簡為州、縣兩級，撤并境內500多郡，并同時裁減了大量的冗官，大量節(jié)省了財政支出，遏制了南北朝以來“民少官多，十羊九牧”的局面《隋書·楊尚希傳》。從我國現(xiàn)實來看，自由裁量行為在政府預算的編制和執(zhí)行過程中普遍存在（劉叔申，2010）［15］，比較嚴重的“政府預算軟約束”現(xiàn)象，不僅會導致政府功能定位與行為異化，也可能由于監(jiān)管不力而帶來資金使用中的腐敗現(xiàn)象。資金使用審計是公共財政審計工作的重點，通過資金使用的公平性審計，堅持“全面審計、突出重點”原則，積極探索包括跟蹤審計在內的新思路和新方法，可以從外部強化監(jiān)督，保障其得到公平使用和管理，而不被浪費、擠占、挪用和截留。

（3）投入效果公平性的審計監(jiān)管。公共財政支出具有明顯的社會屬性和公益特征，因此應以惠民為本，“茍利于民”（《左傳·文公十有二年》）；只有以民為先，才能最終實現(xiàn)“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養(yǎng)”的社會理想（《禮記·禮運》）。經濟發(fā)展及公共財政支出應與社會公眾的福利水平息息相關。目前，應將百姓的“幸福指數(shù)”、“安全系數(shù)”、“公平感”等納入并作為衡量公共財政資金投入效果的重要標準?，F(xiàn)有研究表明，目前我國的公共財政支出不僅供需失衡，而且利用效率較低，效果不太明顯。財政資金投入后其結果如何，需要評估或鑒定，但是目前的做法也是流于形式。應當以公共財政支出對社會公平發(fā)展的影響力和推動力為核心，將審計打造成“有牙的老虎”，通過建立公共財政支出的公平性審計監(jiān)管機制，保障公共財政的“公平性”調節(jié)功能，提高投入產出效率，并挖掘其中存在的具體問題及內在根源，然后依據(jù)投入效果的審計結果，在績效定位、流程追蹤等方面做好預算分配和資金使用的整改工作。

（二）審計監(jiān)管的機制安排

歷史上，我國審計包括對財政財務收支的審計監(jiān)督、對官吏在經濟上的違法亂紀行為進行審計糾彈和對官吏經濟政績的審計考核三種類型（方寶璋，2009）［16］，其中對官吏經濟政績的審計考核占有重要地位。當今，我國政府審計中也越來越重視除經濟責任以外的其他責任，2010年12月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》，強調應關注“與領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益情況”。“公平性”績效評價和風險評估機制建立后，可以貫徹“績效審計”和“風險導向審計”的理念，建立“政府審計和內部審計”二位一體的、以社會審計參與為補充的公共財政支出的公平性審計監(jiān)管機制，具體包括：以外部審計監(jiān)管為重點，強化對公共財政支出“公平性”的監(jiān)督；健全各部門和單位的內控制度，強化對公共財政支出“公平性”的內部審計監(jiān)督；為彌補審計監(jiān)督資源不足，可采取“業(yè)務外包”、“工作組參與”、“審計決策咨詢”等方式吸收社會審計機制介入。

當前，應建立“公平性”審計監(jiān)管的制度、倫理和技術保障機制?！半S著民主制度的更進一步發(fā)展，人民不但將關心政府支出的合法性、經濟性、效果性，而且將更關心它的連帶作用，即社會的福利性”（楊時展，1982）［17］。因此應推進審計民主和審計法制建設，為公共財政支出的公平性審計監(jiān)管提供強有力的制度保障。同時，借鑒“企業(yè)倫理審計”思想，推進對政府部門的行政倫理審計，保障“公平性”倫理理念的樹立和實施。此外，還應加快財政信息化和審計信息化建設，為公共財政支出的公平性審計監(jiān)管提供有效的技術支撐。

四、審計監(jiān)管的保障機制

該機制包括績效評價機制、風險評估機制和責任追究機制等，其中績效評價與風險評估機制是審計監(jiān)管的前導機制，責任追究機制是審計監(jiān)管的后續(xù)機制。

（一）績效評價機制

對“公平”的理解，目前還未有定論，但顯然公平并不是缺乏競爭機制下的簡單平均化。均衡發(fā)展下的公平應該是動態(tài)的、可控的、與效率相統(tǒng)一的，在不同的階段有不同的側重，因此，在對“公平”進行評價的過程中不能忽略“效率”因素?，F(xiàn)有研究較少關注公共財政支出的公平性評價，原因在于：其一，在GDP考評的“指揮棒”下，人們較多關心經濟效率；其二，公平不像經濟增長一樣有明確的含義，如關于社會公平的衡量指標就有基尼系數(shù)、貧困人口指數(shù)、城鄉(xiāng)收入比等（王莉，2007；劉成奎、王朝才，2008）［11，18］，而缺乏一個統(tǒng)一的判斷?！肮健钡膶崿F(xiàn)并不一定依靠公共財政支出規(guī)模的擴大，因為公共財政支出的規(guī)模擴大未必會增進效率，在現(xiàn)實中，“財務行政”膨脹損害行政效率的現(xiàn)象比比皆是，這也是“帕金森定律”發(fā)生作用的體現(xiàn)。2009年6月，財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預［2009］76號），應以此為契機，基于理論分析設計出符合我國具體國情的、實用性較強的、涵蓋“預算分配、資金使用和投入效果”三方面內容的公共財政支出“公平性”績效評價的指標體系、標準體系和方法體系，既保證理論上的科學性，又兼顧實際應用的可行性，從而進一步提高審計監(jiān)督決策的定量性、預見性和權威性。

（二）風險評估機制

“現(xiàn)代的社會沖突是一種應得權利和供給、政治與經濟、公民權利和經濟增長的對抗”（Ralf Dahrendorf，1991）［19］，利益失衡會誘發(fā)較大的社會風險和公共危機。從西方經濟史上看，自Sismondi于1819年對市場提出強烈質疑以來，關于市場缺陷研究的理論體系已較完備；而上世紀70年代由于“石油危機”和資本主義經濟“滯脹”，探討政府缺陷的“新自由主義”（回復古典自由主義）開始興起，但無論是探討市場失靈抑或政府缺陷，緩解社會矛盾、調控社會風險都是主要目的之一。自建國以來直至現(xiàn)在，我國發(fā)展并不平衡，由于區(qū)域差別、城鄉(xiāng)差別、行業(yè)差別、階層差別懸殊，社會信任感日益走低，社會風險不斷累積。特別在公共財政領域，如果財政資金投向不合理，勢必帶來“公平性缺失風險”，這種風險當前主要體現(xiàn)在支農資金、社會保障、義務教育、環(huán)保、公共安全等方面。公平是協(xié)調社會矛盾與風險的基本準則，作為一種彌補市場缺陷的制度安排，公共財政支出直接關系社會公平正義，應當將“以人為本”、“基本公共服務均等化”等科學發(fā)展理念逐漸融入公共財政支出體系當中，通過制定風險評估方案、綜合評估、確定風險等級、形成評估報告等措施加強公共財政支出的“公平性缺失風險”控制，并以之為導向建立相應的審計監(jiān)管機制。

（三）責任追究機制

我國歷史上對官員的責任追究源遠流長，相繼出現(xiàn)巡視、考課、勾檢、彈劾、封駁和諫諍、判署等形式。較典型的如明代張居正推出的“考成法”，“考成法”的特點是“立限考事”、“以事責人”，通過問責機制淘汰一大批昏官、庸官，從而提高了行政效率，政令“雖萬里外，朝下而夕奉行”（《明史·張居正傳》）。當前，我國公共財政支出透明度不高，公平性欠缺，容易滋生濫用、侵占等行為，績效評價、風險評估和審計監(jiān)管的結果運用未得到強化。若想使審計監(jiān)管有效果，必須落實責任追究機制。審計難，問責更難，“難審計、難問責”。因此，應建立公共財政支出“公平性”審計結果的通報、公告、整改、移送等問責機制，倡導“陽光監(jiān)督”，對責任追究的范圍、方式和程序等問題進行界定，明確責任追究的依據(jù)。不僅對績效進行審計，也要重視審計績效；不僅追究被審計者的責任，也應追究審計者的責任。通過審計后的結果監(jiān)控，使公共財政支出的公平性審計監(jiān)管得以良性循環(huán)開展。另外，為保障審計結果執(zhí)行的力度，也應加強審計、紀檢、監(jiān)察、司法和輿論等的配合，通過建立強有力的聯(lián)合監(jiān)督機制，提高公共財政支出的公平性和審計監(jiān)管的效果。

五、結束語

我國經濟和社會發(fā)展中的不平衡問題依然突出，這與經濟連續(xù)多年的高增長形成強烈反差。本文著眼于“寫史”和“寫實”相結合，簡要述評了關于公共財政支出的實質、公共財政支出的公平性、公共財政支出的績效以及對“公平性”的審計等歷史文獻，設定了公共財政支出公平性的審計監(jiān)管三方面內容（涵蓋預算分配、資金使用和投入效果），并探討了其機制安排。為了使之落到實處，本文進一步建立了包括績效評價機制、風險評估機制和責任追究機制在內的審計監(jiān)管的保障機制。公平是人類的美好愿望，也是人類社會逐步邁向文明的“風向標”。如何準確刻畫對公共財政支出的公平性進行審計監(jiān)管的全過程，提高監(jiān)管效率和效果，從而強力保障公共產品分配的公平性的有序釋放，是后續(xù)研究進一步突破的方向。

［注 釋］

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［3］李煒光.論公共財政的歷史使命（上）［J］.財政研究，2002，（3）：6-13.

［4］李煒光.論公共財政的歷史使命（下）［J］.財政研究，2002，（4）：10-15.

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Fairness of Public Finance Expenditure and Its Audit Supervision：History and Reality

TIAN Guan-juna，LI Lanb
(a.School of Accounting；b.Finance Office，Chongqing University of Technology，Chongqing 400054，China)

Exploring fairness of public finance expenditure and its audit supervision is advantageous to solve the conspicuous problem of the country’s economic and social development，to promote fairness and justice，and to carry forward the themes of the times of Chinese characteristic socialism.The paper reviews and comments relevant Chinese and foreign historical materi?als，discusses fairness of public finance expenditure and its audit supervision’s contents and mechanisms，and further ex?plores audit supervision’s security system.

public finance expenditure；fairness；audit supervision

F239

A

1007—5097（2012）08—0075—04

10.3969/j.issn.1007-5097.2012.08.018

2012—02—28

國家社會科學基金重大項目“中國會計通史系列問題研究”（11&ZD145）；教育部人文社會科學研究青年基金項目“義務教育經費投入的公平性審計研究”（10YJC790238）

田冠軍（1974—），男，湖北襄陽人，副教授，碩士生導師，博士后，研究方向：會計與審計控制；李 嵐（1970—），女，上海人，財務處處長，副研究員，研究方向：財政預算與財務監(jiān)管。

余志虎］

●財經透視