施春來

（上海市經(jīng)濟管理干部學(xué)院 經(jīng)濟管理教研部，上海 200237）

一、現(xiàn)有的國資監(jiān)管模式的局限性

2003年成立并運行的國資委三級機構(gòu)，是在國有資產(chǎn)管理體制剛啟動改革、法規(guī)環(huán)境初步改善、國企市場化改革初期、脫胎于傳統(tǒng)國資管理機構(gòu)之下的產(chǎn)物，明顯帶有臨時的過渡期的國資監(jiān)管特征，即混合有國資運營和管理的雙重職能，國務(wù)院界定的國資委作為特設(shè)機構(gòu)的三項職能：國資保值增值、國資結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整、國企改革推進，其實是特定的制度環(huán)境下的現(xiàn)實安排。這種安排在國內(nèi)對國資委設(shè)立與定位之前的研究的不同看法可見一斑。

陳清泰（2003）認(rèn)為［1］，國資委的設(shè)立至少解決了三個問題：一是這個機構(gòu)的定位是“履行出資人職責(zé)”，絕不是“管理國有企業(yè)”；二是政府行使國家所有權(quán)的部門與行使公共權(quán)力的部門分開，各自有明確的定位和行政目標(biāo)；三是出資人機構(gòu)“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”。劉紀(jì)鵬（2003）認(rèn)為，國資委的成立將極大地改變現(xiàn)在資本市場上所有者缺位的現(xiàn)象。

對于國資委的定位問題國內(nèi)各界一直存在三種觀點［2］。其一是國資委僅作為代表國務(wù)院的出資人，只負(fù)責(zé)國資運營活動。張文魁（2005）認(rèn)為現(xiàn)在國資委與當(dāng)初設(shè)計理念中的國資委還存在一定的距離，國資委這個主體更多應(yīng)該是一個民事主體、商業(yè)主體，而不是一個官僚機構(gòu)。李曙光、劉儀舜（2008）認(rèn)為國資法對國資委定位的內(nèi)在精神與立法政策取向是讓國資委成為一個“純粹的”、“干凈的”出資人。其二是國資委定位為行政部門，即出資監(jiān)管人。孟勤國（2008）認(rèn)為龐大的國有資產(chǎn)沒有一個“龐大”的出資人，會導(dǎo)致資產(chǎn)的流失。國務(wù)院作為國家財產(chǎn)所有權(quán)的代表，授權(quán)國資委履行出資人的職責(zé)，因此從出資人的角度要確立國資委的強勢地位。其三是國資委同時擁有出資人和監(jiān)管人的雙重角色。顧功耘（2009）認(rèn)為，政府應(yīng)設(shè)立一些特設(shè)公司，國資委向這些公司授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)，國資委不作為股東、投資者參與決策；或者國資委向一些信托公司委托經(jīng)營國有資產(chǎn)，由受托人直接經(jīng)營企業(yè)，而國資委作為政府的監(jiān)督部門，扮演好監(jiān)管角色。

事實上，國資監(jiān)管模式包含監(jiān)管主體的職能定位（性質(zhì)）、履職方式；監(jiān)管形式和方式；治理國企的機制以及監(jiān)管者的監(jiān)管等內(nèi)容?，F(xiàn)存的從中央到地方的三層或二層國資監(jiān)管模式，也可表述為直接監(jiān)管和間接監(jiān)管模式。直接監(jiān)管模式就是國資委直接對國有企業(yè)進行監(jiān)管。間接監(jiān)管模式多了一個機構(gòu)——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司：第一層級是國資委，第二層級是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，第三層級是國有資產(chǎn)的具體經(jīng)營和參與單位，主要是國有企業(yè)。從兩種方式的比較來看，間接監(jiān)管模式更少利用政府權(quán)力，避免了政企不分現(xiàn)象的發(fā)生，而且更符合《公司法》等法律法規(guī)的精神，運行成本低。從我國國資委成立前各地方國有資產(chǎn)管理體制的探索中，多數(shù)也采取了間接監(jiān)管的模式，如上海、深圳等。上海部分控股集團公司實際上就是履行國有資本運營公司的職責(zé)（授權(quán)委托），與所屬企業(yè)（上市或非上市公司）是一種投資控股關(guān)系，如上海儀電集團、紡織集團。

從國資委設(shè)立后的情況來看，實際采取了直接監(jiān)管的模式。在中央以及地方國資委機構(gòu)下成立了業(yè)績考核、產(chǎn)權(quán)管理、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理等部門，直接對所屬大型國有企業(yè)直接發(fā)政施令，這些都說明現(xiàn)有的國資管理體制采用了直接監(jiān)管的模式。形成這種格局重要的原因，組建國資委時主要由原國家經(jīng)貿(mào)委轉(zhuǎn)化而來，已習(xí)慣了作為國家行政職能部門的存在方式，而且這種方式的權(quán)力更加集中，得到了國資管理部門的推崇。

直接監(jiān)管的模式已經(jīng)得到了立法上的支持，而且國資委各相應(yīng)機構(gòu)已建立，必然在較長的過渡時期內(nèi)穩(wěn)定存在（實際上至今已存在近10年）。但是需要強調(diào)的是，這種模式未必是理想的國資監(jiān)管模式。目前國資委自身的定位是“國務(wù)院下屬的特設(shè)機構(gòu)”。國資委不是面向全社會（所有國資）的公共管理機構(gòu)，只對經(jīng)營性的國有企業(yè)管理，所以不是行政單位。但是國資委又不是一般的事業(yè)單位，嚴(yán)格說來有些管理職能，比如監(jiān)督、派駐產(chǎn)權(quán)代表、董事等，是行政命令式的。不是行政部門，又不是事業(yè)單位，所以稱為特設(shè)機構(gòu)［3］。一方面國資委要對企業(yè)的資產(chǎn)增值保值負(fù)責(zé)，要通過監(jiān)管治理提高國有企業(yè)的盈利能力，另一方面又要推進國有資產(chǎn)合理流動和優(yōu)化配置，推動國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，前者是履行出資人的權(quán)利和義務(wù)，后者是執(zhí)行國家公共管理職能，盡管不是面向所有企業(yè)，但它服務(wù)于國家宏觀調(diào)控目標(biāo)。這樣兩個職能有時候難免出現(xiàn)矛盾，國資委在實際監(jiān)管履職過程中只能進行某種尷尬的側(cè)重和取舍。

過渡期階段的國資委的管理手段應(yīng)是一種資產(chǎn)管理，不是企業(yè)管理。國資委在已經(jīng)實現(xiàn)公司化改制的公司中代表國有股東行使“管人、管事、管資產(chǎn)”的職權(quán)，應(yīng)在《公司法》的框架內(nèi)進行?！肮苜Y產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”中的“管”，決不是傳統(tǒng)意義上政府在企業(yè)之外進行的行政干預(yù)或行政審批式的管。出資人機構(gòu)要“管”的內(nèi)容是履行出資人職責(zé)。該"管"的內(nèi)容，“管”的方式是出資人履行職責(zé)的方式。所有權(quán)到位，就是出資人機構(gòu)只行使股東權(quán)利，并按《公司法》規(guī)定的方式行使權(quán)利，不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)。國資委應(yīng)充分認(rèn)識自己的定位，牢牢把握好依法履行出資人的職責(zé)這個根本環(huán)節(jié)，嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，即資產(chǎn)的收益權(quán)、重大決策權(quán)，以及選擇管理者的權(quán)利。雖管事要通過管人來進行，而國資委的“管人”方式，需有本質(zhì)性的改變。按照《公司法》來“推薦董事”，召開股東會議來選舉董事長，然后再由公開當(dāng)選的董事會和董事長來聘用總經(jīng)理。這種新方式和“黨管干部”的要求并不矛盾：我們要尊重黨管干部的原則，但是企業(yè)的經(jīng)營管理人員不是一般的干部，跟組織部門管理黨政干部不一樣。

實際操作過程，國資委對國企的監(jiān)管在很大程度上是通過對企業(yè)的人事控制權(quán)力來進行的，就很難保證不發(fā)生這樣的情況，即國資委通過管“烏紗帽”，輕而易舉地影響國有企業(yè)的決策和經(jīng)營。為避免國資委對企業(yè)的過度控制，只有三條出路：一是要對國有企業(yè)進行現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，建立多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，符合規(guī)范的公司治理制度；二是國資委要和監(jiān)管企業(yè)簽訂契約，明確可為不可為的范圍；三是國資委作為監(jiān)管者同樣也需要受監(jiān)管。

二、整體上市后國資監(jiān)管模式的構(gòu)架

推進市屬國企整體上市是上海市委、市政府深化國資國企改革發(fā)展的重要舉措。上海市“十二五”國資國企改革發(fā)展專項規(guī)劃明確：“十二五”期間，90%產(chǎn)業(yè)集團完成整體上市或核心資產(chǎn)上市。

國資委尤其是地方國資委在自身的職能定位、履職方式、監(jiān)管與經(jīng)營混合交織沒有厘清的情況下，以整體上市后的國資委作為出資人直接持股，會引起國企治理和監(jiān)管體制的重大變化。國有企業(yè)集團整體上市后，國資監(jiān)管模式正處于一個微妙的轉(zhuǎn)型時期，具有轉(zhuǎn)型期特征：各地方省市積極探索適合各地國資改革發(fā)展的途徑和方式，因地制宜，一地一策，用實踐檢驗國資監(jiān)管的有效模式；國資監(jiān)管體現(xiàn)分類多元：中央與地方的國資委職能分化，國資監(jiān)管功能強化，出資人職責(zé)細化；國資委機構(gòu)是突破式重構(gòu)，是漸進式變革，還是另辟溪徑，都有待于各地國資監(jiān)管制度的設(shè)計和改革探索。但可以肯定的是，國資監(jiān)管將會向著市場化、專業(yè)化、國際化的方向不斷推進［4］。

理論上講，國資委對整體上市國企的直接持股能夠節(jié)約交易成本，可提高國有資產(chǎn)的監(jiān)管效率。國資委直接持股從法理或法律方面應(yīng)沒有障礙，但實踐中能否解決出資人的有效監(jiān)督機制，尚無法確定。由國資委直接做上市公司股東（主要是控股股東），將面臨一些監(jiān)管困境：一是導(dǎo)致國有資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者又成為一體，國資委直接滲透到整體上市公司當(dāng)大股東，容易形成新的政企不分；二是將使國企之間形成新關(guān)聯(lián)交易；三是國資委直接持股可能面臨更大的法律風(fēng)險；四是國資委擔(dān)任國有企業(yè)出資人地位，不利于中央政府和地方政府對本級政府國有資本總量、結(jié)構(gòu)、變動的掌握，更重要的是無法在國家范圍內(nèi)對國有資本進行統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、實施有進有退的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

按照我國現(xiàn)行法律，國資委可以依據(jù)國有資本所有權(quán)行使股東權(quán)利，與一般民法意義上的自然人作為出資人、法人機構(gòu)作為出資人，尤其是處于控股地位的非國有股東的出資人權(quán)利，在地位和權(quán)限上是根本一致的。通過依法行使資產(chǎn)收益權(quán)、重大決策參與權(quán)和管理者選擇權(quán)，來實現(xiàn)國有股東價值的最大化。對于國資委來說，國有企業(yè)集團整體上市后，作為國有控股上市公司的股東，既應(yīng)遵守法律法規(guī)對一般投資人的約束，還應(yīng)遵守上市公司監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定。

（一）國企整體上市國資委直接持股后，地方國資委機構(gòu)組成和股東定位可能面臨的問題

（1）部分國有控股上市公司非市場競爭的戰(zhàn)略特性，使國資委股東與非國有股東在行權(quán)動機上存在差異。部分國有控股上市公司的戰(zhàn)略定位，不同于一般的市場競爭性企業(yè)，不能任意實行“什么賺錢就投資生產(chǎn)什么”、“一旦虧損就馬上退出”的投資經(jīng)營戰(zhàn)略，也不能任意改變國家或地方政府決定其從事的主營業(yè)務(wù)，特別是保證國家（區(qū)域）安全和關(guān)系基本民生的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等需要穩(wěn)定供給的重要產(chǎn)品和服務(wù)。國資委不能象非國有股東那樣，以短期套利而非長遠發(fā)展的動機來行使其股東權(quán)利，選擇撤資的余地很小。同時，由于政策性、階段性虧損因素的存在，體現(xiàn)市場競爭一般規(guī)律的利潤率不能完全反映企業(yè)經(jīng)營狀況，對企業(yè)實際經(jīng)營效果的考核難以準(zhǔn)確、公平，不能解決所有者和經(jīng)營者之間激勵不相容和責(zé)任不對等的問題，也加大了國資委行使股東權(quán)利的難度。

（2）國資委在行使部分股東權(quán)利時還缺乏相應(yīng)的法律保障和支持?，F(xiàn)國資委作為政府特設(shè)機構(gòu)，實質(zhì)上是行政性的代理股東，憑借的是政府賦予的權(quán)利，無論在法律上、還是在工商注冊層面，目前國資委都不是“法人實體”，僅是一個行政訴訟法的調(diào)整對象，而非一個受《公司法》、《證券法》等民商法調(diào)整的民事訴訟主體。所以，國資委要行使股東權(quán)利，還需進一步強化其民商法主體意識和行為能力，使其成為一個具有完善治理結(jié)構(gòu)的法人主體。

（3）國資委兼有行政監(jiān)管與出資人職責(zé)，且還習(xí)慣于行政方式來行使職責(zé)。國資委作為政府的特設(shè)機構(gòu)，無論是從其成立、內(nèi)部機構(gòu)組成，還是人員來源，都帶有濃厚的行政機關(guān)色彩。國資委對重大事項的處理流程、國資委工作人員的思維方式和工作能力等方面還不能完全適應(yīng)作為國有控股上市公司股東所面臨的新要求，不善于從股東的角度來考慮與企業(yè)、與企業(yè)董事會、與董事監(jiān)事等的關(guān)系，熟悉、習(xí)慣于用行政的方式處理涉及出資企業(yè)的有關(guān)事項，當(dāng)然也包括屬于股東權(quán)利的事項。

（二）國企整體上市后，轉(zhuǎn)型期的國資監(jiān)管模式的構(gòu)架

要推進國資委直接持股的實踐，首先有待解決幾個前提：第一，國資委的法律地位和功能要重新定位，國資委應(yīng)適時淡出政府公共管理，專事出資人的股權(quán)管理；第二，國資委組織架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)也要重構(gòu)，適時演變成具有完善治理結(jié)構(gòu)的特殊社團法人乃應(yīng)有之意，如深圳國資局進行工商注冊，就是一種法人行為主體的探索；第三，國資委的民商事市場主體意識和能力須盡快提高，其官本位應(yīng)向企業(yè)本位轉(zhuǎn)移；第四，國資監(jiān)管與營運的精英人才需要儲備，理念或角色上應(yīng)盡快完成政府高官向企業(yè)高管的轉(zhuǎn)變。

按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，從目前履行出資人職責(zé)的角度，整體上市后的國資管控應(yīng)著力解決出資人身份與行政化管理的矛盾，構(gòu)建開放式的監(jiān)管架構(gòu)。

（1）由垂直的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向的契約管理。《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的先后出臺，從法律上使得政府的公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能相分離，政企關(guān)系從隸屬關(guān)系向產(chǎn)權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)化、從行政關(guān)系向法律關(guān)系轉(zhuǎn)化。隨著國有企業(yè)集團整體上市，作為國有控股上市公司的股東，國資委應(yīng)用市場化的辦法履行權(quán)責(zé)。國資委應(yīng)重視公司章程的制定和修改，明確作為股東與上市公司董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理的職權(quán)劃分、運轉(zhuǎn)規(guī)則程序及責(zé)任追究辦法等，既可在法律、法規(guī)保護不足的條件下，維護國資委的股東權(quán)益，也可約束國資委在法律、法規(guī)和公司章程的范圍內(nèi)行使股東權(quán)，從而由垂直行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向契約管理。

（2）對國有控股上市公司實施個性化管理。國資委目前行使出資人職責(zé)，更多地依賴于紅頭文件，而規(guī)范性文件又帶有普適性特征，所有企業(yè)都覆蓋在同一標(biāo)準(zhǔn)下，很難體現(xiàn)不同類型企業(yè)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營模式、管理方式等方面的差異化要求，而且這種“一對多”的管理，不符合企業(yè)的實際，難以有效執(zhí)行。國有企業(yè)集團逐步整體上市之后，國資委成為了國有控股上市公司的股東，可以結(jié)合每個企業(yè)的具體情況、階段特征對重大事項進行規(guī)范，通過公司章程或派出的董事監(jiān)事體現(xiàn)股東權(quán)利，探索“一對一”或“一企一策”的個性化管理方式，調(diào)整、補充國有控股上市公司的市管企業(yè)范圍。

（3）重視公司章程制訂和修改，依法行使股東權(quán)責(zé)。《公司法》中關(guān)于企業(yè)重大事項決策的許多規(guī)定比較原則性、普遍性、通用性，為充分體現(xiàn)出資人權(quán)利主張，需要在公司章程中明確和細化。而且目前大部分國家出資企業(yè)章程過于籠統(tǒng)，特別是對國資委與董事會之間各自權(quán)利范圍內(nèi)具體事項的邊界劃定，缺少量化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范程序。如我國《公司法》第16條規(guī)定，公司章程對投資或者擔(dān)保的總額及單項投資或者擔(dān)保的數(shù)額有限額規(guī)定的，不得超過規(guī)定的限額。第49條規(guī)定，董事會的議事方式和表決程序，除本法有規(guī)定的外，由公司章程規(guī)定。第72條規(guī)定，公司章程對股權(quán)轉(zhuǎn)讓另有規(guī)定的，從其規(guī)定等等，給公司重大事項管理留下了很大法律空間。國資委作為國有控股上市公司的股東，應(yīng)根據(jù)自身的考量，在上市公司章程中細化約定，以充分體現(xiàn)股東權(quán)利主張。

（4）形成有效的立體的治理機制體系，確保國有資產(chǎn)保值增值［5］。國資委在國企國際化、市場化、證券化進程加快的新形勢下，需要考量建立何種運行機制，才能保證國有股權(quán)的保值增值；建立何種決策機制，才能實現(xiàn)國有資本的有進有退；建立何種治理機制，才能確保股東會、董事會、監(jiān)事會發(fā)揮作用；建立何種激勵機制，才能最大限度地調(diào)動國資代理人的積極性；建立何種懲戒機制，才能有效防范國資代理人的道德風(fēng)險；建立何種預(yù)決算機制，才能保證企業(yè)效益最大化；建立何種職工監(jiān)督機制，才能切實依法維護職工利益，調(diào)動職工積極性等。

三、規(guī)范期的國資監(jiān)管模式的新構(gòu)架設(shè)計與對策

就國資改革發(fā)展動態(tài)過程而言，中國的國資監(jiān)管沒有終極的目標(biāo)模式，就上海而言，由于可以依據(jù)國家賦予的先行先試的探索與政策，能夠進行地方國資相對面向未來的（十二五以及之后期）國資監(jiān)管模式的探索。筆者認(rèn)為上海地方國資監(jiān)管新架構(gòu)的設(shè)計依據(jù)，一是現(xiàn)有的以中央國資委體系為載體的監(jiān)管體制，難以脫胎出新的國資監(jiān)管內(nèi)容，省市地方在國資改革發(fā)展過程已具備突破監(jiān)管瓶頸的體制空間和政策環(huán)境；二是國家出資企業(yè)的名稱法定屬性需要有對應(yīng)內(nèi)涵的國資監(jiān)管機構(gòu)，在可預(yù)見的未來國有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)多元化改革后，完全可用國家出資企業(yè)替代，包括國家獨資企業(yè)，可以不再存在“國有企業(yè)”；三是國資委作為整體上市國企的直接持股股東，現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)下，難以解決國資法理監(jiān)管、國資公共監(jiān)管和國資監(jiān)管者監(jiān)管的協(xié)同，需要重構(gòu)性的、系統(tǒng)的制度安排，國資管理體制的頂層設(shè)計與地方基層的國資監(jiān)管創(chuàng)造性的探索并不矛盾。

為此，基于保障國資有序流動和效益增值；保障宏觀經(jīng)濟的控制力、影響力；保障國家（區(qū)域）重要的戰(zhàn)略性目標(biāo)的實現(xiàn)等預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)要求，上海地方國資監(jiān)管模式將實行全面的、開放的、規(guī)制的履職定位［6］，構(gòu)建形成地方“國家出資企業(yè)局”為載體的新的國資管理的監(jiān)管體系。

（一）國資監(jiān)管對象——國家出資企業(yè)的新分類

上海市從現(xiàn)有地方國資特點、國企集團主業(yè)安排和統(tǒng)計需要，將46家國企集團分為公益類、產(chǎn)業(yè)類、科研類、投資類國企是無可厚非的。而從國家出資企業(yè)的角度，上海是否應(yīng)重新考慮更合適監(jiān)管發(fā)展的分類：除了需要考慮獨資、控股、參股的股權(quán)管理性質(zhì)外，能否采用關(guān)系國資在國家（區(qū)域）經(jīng)濟社會發(fā)展格局中的戰(zhàn)略角度來分類，簡化縮短國資監(jiān)管半徑，為此筆者提出：

國家出資Ⅰ類企業(yè)：主要包括關(guān)系國家重要資源類和公共政策目標(biāo)類企業(yè)，如水資源、能源、煤氣網(wǎng)、機場和港口等企業(yè)以及文化傳媒機構(gòu)、醫(yī)療、教育、住宅等關(guān)乎民生的重要企業(yè)。對于這些企業(yè)，“國家出資企業(yè)局”在其中所占股份可為l00%（國家獨資企業(yè)）或持有多數(shù)股份（國家出資控股企業(yè)），行使政府對這類關(guān)系重大的企業(yè)的管理和控制權(quán)。Ⅰ類企業(yè)是未來國資監(jiān)管體系的重點，借此保障國資監(jiān)管預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)，股權(quán)管理以穩(wěn)持或增持為主。

國家出資Ⅱ類企業(yè)：主要是那些具備處于全球視野的“微笑曲線”頂端的核心競爭力（自主知識產(chǎn)權(quán)、著名品牌）、在國內(nèi)或國際市場強勢發(fā)展的國家出資企業(yè)?！皣页鲑Y企業(yè)局”控股或參股支持這類企業(yè)，采用合并、整合、收購以及整體出售等方式，或通過發(fā)行新股、整體上市或減持股份等辦法，推動企業(yè)向國際市場發(fā)展，成為世界級的跨國企業(yè)。Ⅱ類企業(yè)完全按照市場化國際化的企業(yè)績效評價標(biāo)準(zhǔn)，采用完全開放的、流動的股權(quán)管理方式，同時也可避免國家出資企業(yè)因?qū)儆诟偁幮缘男袠I(yè)領(lǐng)域而失去做大做強成為世界級公司的機遇。

（二）構(gòu)建地方大國資系統(tǒng)的監(jiān)管架構(gòu)

上?？上刃刑剿鞯胤絿页鲑Y企業(yè)機構(gòu)的新定義——“國家出資企業(yè)局”，履行大國資監(jiān)管架構(gòu)，它包含兩個層次：第一層次是指行使國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管職能的國家出資企業(yè)局；第二層次是指履行直接出資人權(quán)利的國有資本運營公司（國資投資和經(jīng)營平臺）。國家出資企業(yè)局未來在國資體系中定位為終極出資人身份，成為國資運營且經(jīng)營性的國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，負(fù)責(zé)監(jiān)管國家出資企業(yè)（尤其是Ⅰ類企業(yè)），國有資本運營公司定位為直接出資人（股權(quán)管理），成為國有經(jīng)濟的多元微觀載體和行為主體。這一制度安排在國資法框架范圍內(nèi)，最大程度地保證了國資監(jiān)管的連貫性、規(guī)制性、規(guī)范性，簡化縮短監(jiān)管半徑。在國資監(jiān)管制度鏈上保障國家出資的企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體地位［7］。

國家出資企業(yè)局對經(jīng)營性的國資的出資監(jiān)管，采用分類的間接監(jiān)管模式，重點履行國有資本收益管理和國資預(yù)算管理，主要對象就是Ⅰ類企業(yè)和Ⅱ類企業(yè)。采用組建多個的國資運營公司作為直接出資人身份（平臺），負(fù)責(zé)對所控股（上市、非上市）和參股的國家出資企業(yè)實行規(guī)范的股權(quán)管理；鼓勵國資運營公司對國家壟斷性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、整體上市的產(chǎn)業(yè)集團等實施獨資或非獨資的環(huán)狀的、多元持股等，將國資運營公司打造成為類似于新加坡“淡馬錫控股公司”。而對國家出資企業(yè)局的監(jiān)管者監(jiān)管效率和考評，上海市政府能否在全國率先采用有別于政府序列機構(gòu)的辦法，引入第三方機構(gòu)對國資監(jiān)管績效的評估機制；對“國家出資企業(yè)局”領(lǐng)導(dǎo)任用，主要是局長（兼書記），需要得到市人大常委會的任命認(rèn)可和定期述職要求，以示對全民性的國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管負(fù)責(zé)的履職特征。

（三）營造符合國際化的國資監(jiān)管規(guī)則與“六位一體”開放的國資監(jiān)管環(huán)境

在大國資監(jiān)管體系下，改變現(xiàn)國資委單一的自我監(jiān)管，采用“六位一體”的開放的、社會監(jiān)管，遵循更科學(xué)、更公平的“監(jiān)管規(guī)則”：在國家出資企業(yè)局為出資監(jiān)管載體的國資監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，引入以證監(jiān)會為主的證券監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管；引入交易所、協(xié)會等自律機構(gòu)的約束；引入保薦機構(gòu)、會計師所、律師所等中介機構(gòu)的督導(dǎo)；引入機構(gòu)投資者、中小投資者用腳投票的倒逼機制；以及引入媒體的公開輿論監(jiān)督。促進國資監(jiān)管運營透明化的發(fā)展壯大，有利于得到國資利益相關(guān)方的包容、理解、口碑支持。

（四）構(gòu)建符合新國資監(jiān)管特點的獨立的國資預(yù)算制度

國資預(yù)算與公共預(yù)算的不同性質(zhì)決定了二者應(yīng)由不同部門單獨編制。國資部門負(fù)責(zé)營利性的國資預(yù)算，財政部門負(fù)責(zé)公益性的公共預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，公共預(yù)算財政主體與國有資本經(jīng)營主體之間存在著稅收繳納關(guān)系，應(yīng)通過國有資本收益管理和國資預(yù)算的資本性支出，實現(xiàn)國有資本保值增值和國家出資企業(yè)做大做強，反過來通過增量稅收為財政做貢獻。上海需要積極探索完善在現(xiàn)有國資分紅基數(shù)比例基礎(chǔ)上的國資預(yù)算制度，加大國資預(yù)算對國有資本有序流動配置和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐、引導(dǎo)的保障機制［8］。

［1］趙小劍，陳清泰.國資管理體制改革不只是建立一個機構(gòu)［J］.財經(jīng)，2003，（6）：28.

［2］楊玉明.國有資產(chǎn)管理體制問題討論綜述［J］.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2003，（6）：76-80.

［3］喬其興.國資委特設(shè)機構(gòu)“特”在哪［N］.國際金融報，2003-04-01（4）.

［4］施春來.中央和外省市國資國企改革典型經(jīng)驗研究與啟示［J］.社會主義經(jīng)濟理論與實踐，2011，（4）：31.

［5］劉紀(jì)鵬.論國有資產(chǎn)管理體系的建立與完善［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟，2003，（4）：37.

［6］楊建文，劉繼廣.國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制下若干問題的深層次思考［J］.當(dāng)代財經(jīng)，2003，（11）：33.

［7］施春來.國資國企改革典型經(jīng)驗研究與啟示［J］.上海市經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2011，（1）：20.

［8］李淼.國有資產(chǎn)監(jiān)管理論的回顧與啟示——基于會計視角的思考［J］.云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010，（5）：117-126.