魯 全

一、引言

2009年10月以來，在美國次貸危機(jī)和全球金融市場波動(dòng)的影響下，以希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)為導(dǎo)火索，“歐豬五國”①“歐豬五國”是國際債券分析家、學(xué)者和國際經(jīng)濟(jì)界媒體對歐洲五個(gè)主權(quán)債券信用評級較低的經(jīng)濟(jì)體（包括葡萄牙、意大利、愛爾蘭、希臘、西班牙）的稱呼，英語簡稱為PIIGS。主權(quán)債務(wù)比例大幅上升導(dǎo)致國際信用評級機(jī)構(gòu)降低對這些國家的信用評級，由此造成市場恐慌和金融市場惡性循環(huán)。這場歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)受到全世界民眾的普遍關(guān)注和各國政府的高度重視。

學(xué)術(shù)界對此次歐債危機(jī)發(fā)生的原因有不同的觀點(diǎn)。其中，部分學(xué)者認(rèn)為此次主權(quán)債務(wù)危機(jī)的根源在于歐洲國家的高福利制度②由于在歐洲國家，社會(huì)福利的概念范圍大于社會(huì)保障，因此，本文所指的社會(huì)福利是廣義上的社會(huì)福利，與我國社會(huì)保障的概念相同。。他們的基本理由是，人口老齡化和經(jīng)濟(jì)增長緩慢必然導(dǎo)致養(yǎng)老金財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大[1］，養(yǎng)老金替代率過高、待遇率嚴(yán)重失衡[2］，由此導(dǎo)致國家財(cái)政債務(wù)危機(jī)不斷升級，甚至認(rèn)為，此次歐債危機(jī)已經(jīng)從相當(dāng)程度上否定了福利國家這種形式[3］。雖然對于歐債危機(jī)的致因還有其他的理論觀點(diǎn)，如美國次貸危機(jī)的衍生結(jié)果[4］，私人金融市場結(jié)構(gòu)失衡[5］，希臘等國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡[6］，以及歐元區(qū)缺乏政策協(xié)調(diào)機(jī)制[7］等，但目前尚未有研究成果直接回應(yīng)有關(guān)福利制度是歐債危機(jī)致因的觀點(diǎn)。

基于此，本文將首先回顧世界范圍內(nèi)和我國福利制度發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的歷史經(jīng)驗(yàn)；之后，在區(qū)分不同福利模式的基礎(chǔ)上，分析社會(huì)保障資金與國家主權(quán)債務(wù)的不同關(guān)系；進(jìn)一步地，通過引入福利內(nèi)生性增長的概念，以主權(quán)債務(wù)危機(jī)最為嚴(yán)重的希臘為研究對象，區(qū)分導(dǎo)致福利開支增加的內(nèi)生性因素和外生性因素；最后，提出對中國社會(huì)保障制度建設(shè)的啟示。

二、福利制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展:歷史的經(jīng)驗(yàn)

（一）世界范圍內(nèi)福利制度發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)

從歷史發(fā)展的角度看福利制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)基本規(guī)律，即當(dāng)一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨動(dòng)力不足或出現(xiàn)發(fā)展停滯時(shí)，福利制度一方面可以發(fā)揮保障性作用，即通過維持低收入群體①這里說的低收入群體既包括社會(huì)固有的貧困群體，也包括因受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響而造成收入大幅下降的群體，如失業(yè)者。的基本生活，防止其落入貧困境地，維持社會(huì)穩(wěn)定；另一方面，可以發(fā)揮刺激性作用，即通過轉(zhuǎn)移性收入分配，提振人們的消費(fèi)信心和對未來的預(yù)期，從而盡快擺脫經(jīng)濟(jì)停滯的局面。

19世紀(jì)末，德國先后制定了疾病保險(xiǎn)法、工傷保險(xiǎn)法和老年與殘疾保險(xiǎn)法，成為全世界第一個(gè)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國家。[8］（P128）社會(huì)保險(xiǎn)制度通過勞資雙方繳費(fèi)，共同抵御勞動(dòng)者在工業(yè)化背景下的收入風(fēng)險(xiǎn)，緩和了勞資關(guān)系，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，成為德國社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的基本要素。社會(huì)保險(xiǎn)制度有力地推動(dòng)了德國的工業(yè)化進(jìn)程，幫助德國從一個(gè)社會(huì)矛盾尖銳突出、較為落后的資本主義國家成為歐洲最強(qiáng)大的國家之一。20世紀(jì)30年代，美國遭遇嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，生產(chǎn)過剩導(dǎo)致產(chǎn)品滯銷、大量勞動(dòng)者失業(yè)。為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯福政府于1935年出臺(tái)了《社會(huì)保障法》，建構(gòu)了以老年人、殘疾人、失業(yè)者和兒童為主要對象的社會(huì)保障體系。作為“羅斯福新政”的重要內(nèi)容，這部法律的出臺(tái)與實(shí)施確保了弱勢群體的基本生活，對美國擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)揮了重要的作用。20世紀(jì)40年代，英國遭受第二次世界大戰(zhàn)的重創(chuàng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面凋敝。針對此種困境，工黨提出建立覆蓋全民、待遇均等、項(xiàng)目齊全的福利國家制度，迅速提振了國民的信心，鞏固了社會(huì)團(tuán)結(jié)，拉動(dòng)了相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，提供了大量的就業(yè)崗位，幫助英國很快從二戰(zhàn)的廢墟中走出來，成為全世界第一個(gè)福利國家。隨后，福利國家模式風(fēng)靡整個(gè)歐洲，很多西歐和北歐國家先后成為福利國家。因此，從全球范圍內(nèi)社會(huì)保障制度發(fā)展的歷史看，福利制度的產(chǎn)生與發(fā)展不僅不是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的致因，而且常常成為緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良方。

（二）我國社會(huì)保障制度發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)

與歐洲發(fā)達(dá)國家相比，我國社會(huì)保障制度的建設(shè)起步較晚。但是，在我國近三十年的社會(huì)保障制度改革與發(fā)展過程中，卻也體現(xiàn)出了相同的規(guī)律。

1997年年底，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇不利的外部環(huán)境，對外貿(mào)易受到嚴(yán)重影響，國內(nèi)企業(yè)大量產(chǎn)品滯銷。與此同時(shí)，國有企業(yè)改革也進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，以減員增效為主要方式的改革導(dǎo)致了大量下崗職工的出現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇多重困難的時(shí)候，我國政府果斷采取了以“兩個(gè)確保、三條保障線”為主要內(nèi)容的社會(huì)保障措施，初步搭建起我國社會(huì)保障體系的總體框架。這些制度的建立在很大程度上化解了市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，防止了社會(huì)危機(jī)的出現(xiàn)，最大限度地降低了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的成本，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。[9］（P27）2008年以來，由美國次貸危機(jī)引致的全球金融危機(jī)再次對中國的經(jīng)濟(jì)增長方式構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切要求我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從外貿(mào)拉動(dòng)型向內(nèi)需拉動(dòng)型轉(zhuǎn)變，而加強(qiáng)以社會(huì)保障為主要內(nèi)容的民生建設(shè)就成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的基本落腳點(diǎn)。中央政府采取了加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)、全面推進(jìn)新醫(yī)改、提高新農(nóng)合的補(bǔ)助水平和報(bào)銷比例、加快推進(jìn)新農(nóng)保制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋、不斷提高養(yǎng)老金水平等多種措施，消除人們對未來預(yù)期的不確定性影響，有力地提振了居民消費(fèi)水平，消費(fèi)支出對GDP增長的貢獻(xiàn)率從2007年的39.2%上升到2009年的47.6%。

由此可見，無論是國外社會(huì)保障制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)還是我國社會(huì)保障制度發(fā)展的實(shí)踐都充分證明，福利制度從未成為經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的致因，卻往往成為一個(gè)國家擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)振興和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要支撐性措施。

三、不同類型福利制度與國家債務(wù)關(guān)系的理論分析

從世界范圍看，各國在福利制度建設(shè)過程中結(jié)合本國國情，逐步形成了以德國為代表的社會(huì)保險(xiǎn)型福利模式，以北歐諸國為代表的福利國家型福利模式②在埃斯平·安德森有關(guān)福利資本主義的劃分中，社會(huì)保險(xiǎn)型模式被稱為歐洲大陸傳統(tǒng)模式（Continental European Tradition Model），福利國家模式被稱為社會(huì)民主模式（Social Democratic Model）。參見Esping-Andersen，Gosta.The Three Worlds of Welfare Capitalism.Cambridge:Polity Press，1990.和以智利為代表的個(gè)人儲(chǔ)蓄型福利模式三種完全不同的福利體制。這三種福利模式的基本特征完全不同，不同福利模式中的資金與國家財(cái)政資金的關(guān)系也完全不同。③由于個(gè)人儲(chǔ)蓄型福利模式的資金與國家財(cái)政資金完全沒有關(guān)系，因此，這里僅分析社會(huì)保險(xiǎn)型和福利國家型兩種模式。

（一）社會(huì)保險(xiǎn)型福利模式

19世紀(jì)末，在講壇社會(huì)主義與秩序自由主義思想的引導(dǎo)和工人運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，德國成為世界上第一個(gè)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國家。[10］德國之所以采取以勞資自治為主要特征的社會(huì)保險(xiǎn)制度來應(yīng)對勞動(dòng)者的收入風(fēng)險(xiǎn)，主要是基于以下三個(gè)原因:第一，德國具有協(xié)商與自治的歷史文化傳統(tǒng)。德意志帝國在1871年成立時(shí)，便確定了聯(lián)邦州事務(wù)自治和聯(lián)邦事務(wù)共決的機(jī)制，相關(guān)利益群體參與政策過程的傳統(tǒng)由此形成。同時(shí)，德國工人階級力量較為強(qiáng)大，勞資雙方和政府共同參與的集體協(xié)商與談判機(jī)制成為社會(huì)保險(xiǎn)制度建立和運(yùn)行的基礎(chǔ)。第二，講壇社會(huì)主義與秩序自由主義的共識(shí)。作為社會(huì)保險(xiǎn)思想的兩個(gè)重要來源，講壇社會(huì)主義主張國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的職能；秩序自由主義則在強(qiáng)調(diào)建立經(jīng)濟(jì)秩序和倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)目標(biāo)的同時(shí)，明確反對政府對國家的直接干預(yù)。而勞資自治的社會(huì)保險(xiǎn)制度恰好可以滿足雙方的要求而成為最佳的政策選擇。第三，政黨妥協(xié)的結(jié)果。俾斯麥建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的直接目的是使低收入工人更加依靠國家，從而消除工人運(yùn)動(dòng)對國家的威脅，因此，他最先提出的是一個(gè)完全不需要?jiǎng)趧?dòng)者繳費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，但自由黨人認(rèn)為，這樣就割斷了勞動(dòng)與市場的聯(lián)系。經(jīng)過不同黨派的妥協(xié)，最終形成了勞資雙方繳費(fèi)各半的責(zé)任分擔(dān)模式。[11］（P18）繼德國之后，法國、奧地利、荷蘭、比利時(shí)等歐洲大陸國家也紛紛選擇了社會(huì)保險(xiǎn)型福利模式。

社會(huì)保險(xiǎn)型福利模式是以社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)為基礎(chǔ)，通過現(xiàn)收現(xiàn)付的財(cái)務(wù)模式實(shí)現(xiàn)代際之間和群體之間資金轉(zhuǎn)移支付的福利模式。社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任主體是勞資雙方，政府僅僅發(fā)揮擔(dān)保作用；社會(huì)保險(xiǎn)的待遇水平與繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)年限緊密相關(guān)，追求資金的自我平衡，社會(huì)保險(xiǎn)資金與財(cái)政資金之間保持著適當(dāng)?shù)木嚯x。在老齡化的背景下，財(cái)政性資金在社會(huì)保險(xiǎn)制度中承擔(dān)的責(zé)任包括兩個(gè)方面:第一，對殘疾人、低收入者以及單親母親等社會(huì)特殊群體進(jìn)行繳費(fèi)補(bǔ)貼；第二，在繳費(fèi)率沒有上升空間的情況下，對基金缺口進(jìn)行定額或者固定比例的補(bǔ)貼。因此，在社會(huì)保險(xiǎn)體制中，財(cái)政資金與社會(huì)保險(xiǎn)基金相互獨(dú)立①在社會(huì)保險(xiǎn)型國家，設(shè)置有專門的社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算，與國家財(cái)政一般預(yù)算相區(qū)別。，國家不承諾福利待遇的水平，財(cái)政對社會(huì)福利事業(yè)的支出比例相對固定，不會(huì)對國家財(cái)政造成負(fù)擔(dān)，更不會(huì)導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)危機(jī)。

主權(quán)債務(wù)危機(jī)是指一國主權(quán)債務(wù)占GDP的比重過高，其根本原因是財(cái)政缺口過大，因此，需要考察在財(cái)政支出的增量中，是什么因素發(fā)揮了主要作用。圖1顯示了1999年②選擇1999年作為起點(diǎn)，是因?yàn)闅W元從1999年1月1日起正式啟用。以來歐洲主要社會(huì)保險(xiǎn)型國家社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重。除了德國和奧地利兩個(gè)老齡化程度較高的國家該比例接近40%以外，其他社會(huì)保險(xiǎn)型國家的該項(xiàng)比例都低于35%；更重要的是，各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)型國家的該項(xiàng)比例都較為穩(wěn)定，未出現(xiàn)大幅的增加，這就充分說明，在國家財(cái)政支出的增量中，社會(huì)保障支出并未占據(jù)主要地位。綜上所述，在社會(huì)保險(xiǎn)型福利體制中，社會(huì)保險(xiǎn)資金與國家財(cái)政資金相對獨(dú)立，國家財(cái)政對社會(huì)保障的支出是相對穩(wěn)定的。因此，在社會(huì)保險(xiǎn)型福利體制下，社會(huì)保障制度發(fā)展導(dǎo)致國家主權(quán)債務(wù)增長的理論假設(shè)在邏輯上是不成立的，歐洲主要社會(huì)保險(xiǎn)型國家在此次歐債危機(jī)中的表現(xiàn)也充分說明了這一點(diǎn)。

圖1 歐洲社會(huì)保險(xiǎn)型國家社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重（1999—2010）

（二）福利國家型福利模式

福利國家型模式是繼社會(huì)保險(xiǎn)型模式之后出現(xiàn)的又一種重要的福利模式。英國是福利國家型模式的誕生地。作為世界上第一個(gè)完成工業(yè)革命的國家，在遭受1929—1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及第二次世界大戰(zhàn)破壞之后，英國迫切要求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)興。為此，英國政府于1941年任命了以貝弗里奇為首的委員會(huì)，為英國設(shè)計(jì)社會(huì)福利制度。1942年11月，貝弗里奇委員會(huì)向政府提交了著名的“貝弗里奇報(bào)告”，提出了統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一收益標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、適當(dāng)受益、全面普遍和區(qū)別對待六個(gè)原則。英國政府采納了這個(gè)報(bào)告的建議，逐步建立起包括家庭津貼、社會(huì)保險(xiǎn)①需要說明的一點(diǎn)是，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政汲取能力的限制以及私人保險(xiǎn)市場的強(qiáng)烈反對，英國在建立福利國家的過程中，逐步放棄了“貝弗里奇報(bào)告”提出的相關(guān)原則，最終建立起的仍然是一個(gè)以繳費(fèi)型保險(xiǎn)為主體的制度，而北歐諸國建立的是以稅收為基礎(chǔ)、普遍化和均等化為基本特征的真正意義上的福利國家型福利模式。、公共衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)制度在內(nèi)的完整的社會(huì)保障體系，并于1948年宣布建成了“福利國家”。此后，瑞典、芬蘭、挪威、丹麥四個(gè)北歐國家先后放棄已經(jīng)開始實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度，于20世紀(jì)50年代中期先后建成了福利國家制度。[12］（P66）普遍化與均等化是福利國家體制的基本特征。所謂普遍化，就是覆蓋全體國民，而不僅僅是勞動(dòng)者；覆蓋“從搖籃到墳?zāi)埂钡乃许?xiàng)目，而不僅僅是收入風(fēng)險(xiǎn)。所謂均等化，就是通過社會(huì)保障稅實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)的均等，通過統(tǒng)一給付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)待遇的均等。

從運(yùn)行機(jī)制來看，福利國家型模式與社會(huì)保險(xiǎn)型模式存在以下幾個(gè)主要區(qū)別:第一，在資金來源上，福利國家型模式以稅收為基礎(chǔ)，社會(huì)保障的資金支出直接來源于國家財(cái)政。第二，就責(zé)任主體而言，政府是福利國家型模式的直接責(zé)任主體，承擔(dān)包括籌資、管理甚至服務(wù)供給的全部責(zé)任。第三，從待遇的決定因素來看，福利國家型模式下的待遇水平主要取決于即期社會(huì)平均工資水平以及物價(jià)水平，且國民待遇均等化。由此可見，在福利國家型模式下，社會(huì)保障資金是財(cái)政性資金，社會(huì)保障支出是財(cái)政支出的重要組成部分。因此，從理論上看，在福利國家型模式下，社會(huì)保障的發(fā)展有可能導(dǎo)致財(cái)政支出的增加，進(jìn)而產(chǎn)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)。那么，福利國家在此次歐債危機(jī)中的表現(xiàn)如何呢？

圖2顯示了歐洲主要福利國家型國家1999年至2010年國家主權(quán)債務(wù)占GDP的比重。在所有年份中，典型福利國家型國家的主權(quán)債務(wù)比例都要低于歐洲的平均水平，并且北歐高福利國家的主權(quán)債務(wù)比例還呈現(xiàn)出整體的下降趨勢。其中，有“福利國家櫥窗”之稱的瑞典的主權(quán)債務(wù)比例只有39.7%，在所有歐盟國家中排名倒數(shù)第五。筆者認(rèn)為，采取福利國家型模式的歐洲諸國與此次歐債危機(jī)無緣，主要有兩個(gè)方面的原因:第一，這些國家的老齡化程度相對較低，福利支出的壓力相對較小。在歐洲主要福利型國家中，2010年老年人口占總?cè)丝诘谋壤诟鶕?jù)歐洲的標(biāo)準(zhǔn)，這里的老年人指65歲及以上人群。除瑞典（18.2%）略高于歐盟總體水平（17.4%）之外，其他國家都低于歐盟的總體水平。第二，這些國家嚴(yán)格控制了福利的水平，實(shí)現(xiàn)了福利制度的理性發(fā)展。公共養(yǎng)老金支出是各國最主要的福利開支，而公共養(yǎng)老金的水平可以由養(yǎng)老金替代率③養(yǎng)老金替代率是指養(yǎng)老金收入占退休前收入的比例。來反映。在歐洲主要福利型國家中，2010年的公共養(yǎng)老金替代率除了瑞典（60%）之外，其他福利型國家的養(yǎng)老金替代率都控制在50%以內(nèi)，普遍低于歐盟的總體水平。

圖2 歐洲主要福利國家型國家主權(quán)債務(wù)占GDP的比重（1999—2010）

綜上所述，由于福利國家型模式下社會(huì)保障支出直接來源于財(cái)政資金，因此，存在因福利支出開支規(guī)模增大而導(dǎo)致財(cái)政壓力，并進(jìn)一步引起主權(quán)債務(wù)危機(jī)的可能性。但是，作為福利國家的代表和典型，英國和北歐諸國的主權(quán)債務(wù)水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐洲的平均水平，未遭遇主權(quán)債務(wù)危機(jī)，這說明福利國家型模式也并非必然導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)危機(jī)。

四、福利開支增長:內(nèi)生性與外生性

以上，從歷史的視角分析了社會(huì)保障制度發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，從分類的視角分析了不同的福利模式及其對福利制度與主權(quán)債務(wù)關(guān)系的影響。分析結(jié)果表明，福利制度與主權(quán)債務(wù)危機(jī)沒有必然的聯(lián)系。那么，福利水平的增長是否會(huì)導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)危機(jī)呢？下面，本文通過引入福利的“內(nèi)生性增長”概念，以福利制度中最重要的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，以此次歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)最為嚴(yán)重的希臘為研究對象，對福利開支的內(nèi)生性增長與外生性增長進(jìn)行具體分析。

（一）福利“內(nèi)生性增長”概念的提出

所謂福利的內(nèi)生性增長，是指由福利支出的內(nèi)生性因素所導(dǎo)致的福利開支總量的增加。這里提出的“內(nèi)生性”不同于社會(huì)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的“內(nèi)生性問題”，但類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇下的“內(nèi)生性增長”。[13］內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)增長模式區(qū)分了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生性因素和決定性因素。其中，內(nèi)生性因素可以被理解為不以人的意志為轉(zhuǎn)移的、與該制度的發(fā)展沒有必然聯(lián)系的因素，內(nèi)生性因素導(dǎo)致的是一種自發(fā)性的增長。決定性的因素是一種外部因素而可以為人們所控制，是在制度設(shè)計(jì)過程中確定的。但是，內(nèi)生性因素在經(jīng)濟(jì)增長和福利開支增長中的作用是不同的。對于經(jīng)濟(jì)增長而言，內(nèi)生性因素只能帶來自發(fā)性增長，是一種外部政策不干預(yù)條件下的增長，因此，應(yīng)當(dāng)注重對決定性因素（外部性因素）的研究，通過外部的努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速增長。但是，社會(huì)福利制度，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本原則是自我完善和自我平衡，外部力量的介入反而會(huì)影響其正常運(yùn)行機(jī)制，并由此導(dǎo)致諸多問題。因此，社會(huì)福利水平的確定與增長應(yīng)該由內(nèi)生性因素決定，而不應(yīng)當(dāng)通過外部因素對其進(jìn)行過分干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)制度的自我平衡。

以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，養(yǎng)老金開支的計(jì)算公式為:

養(yǎng)老金開支＝總?cè)丝凇晾淆g化程度×社會(huì)平均工資水平×養(yǎng)老金替代率

其中，領(lǐng)取養(yǎng)老金的總?cè)藬?shù)在退休年齡不變的情況下，是由一國的老齡化程度決定的，而老齡化是人口出生率下降與預(yù)期壽命延長共同作用的結(jié)果，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，因此，屬于內(nèi)生性變量；養(yǎng)老金的水平是由社會(huì)平均工資水平和養(yǎng)老金替代率共同決定的，其中，社會(huì)平均工資水平是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提高的，屬于內(nèi)生性變量，但由于社會(huì)平均工資水平會(huì)同時(shí)對繳費(fèi)水平和待遇給付水平產(chǎn)生影響，所以在社會(huì)保險(xiǎn)體制下不會(huì)對養(yǎng)老金支出總量產(chǎn)生影響，但在福利國家體制下，會(huì)對養(yǎng)老金支出總量產(chǎn)生影響。養(yǎng)老金替代率是制度設(shè)計(jì)的結(jié)果，屬于外生性變量。內(nèi)生性變量導(dǎo)致的養(yǎng)老金增長是無法避免的，而根據(jù)養(yǎng)老金制度自我平衡的原則，應(yīng)當(dāng)減小并逐步消除外生性變量的變化（如隨意調(diào)整替代率）對養(yǎng)老金支出的影響。

（二）老齡化、經(jīng)濟(jì)增長與福利的內(nèi)生性增長

根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的客觀發(fā)展規(guī)律，由內(nèi)生性因素所導(dǎo)致的養(yǎng)老金支出增加是難以避免的，但如果一國在快速老齡化的同時(shí)，能夠保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)與穩(wěn)定發(fā)展，那么，國家財(cái)政就可以有充足的資源支持養(yǎng)老金開支的內(nèi)生性增長，而不會(huì)導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)危機(jī)。

下面，我們選取典型的福利國家（瑞典、丹麥、芬蘭、挪威、英國）和典型的社會(huì)保險(xiǎn)國家（德國、法國、奧地利、荷蘭、比利時(shí)）作為樣本，并通過與希臘的對比，來具體分析由老齡化導(dǎo)致的福利內(nèi)生性增長與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。20世紀(jì)中葉以來，各個(gè)樣本國家的人口老齡化程度都在不斷提高，歐盟國家老年人口占總?cè)丝诘谋戎卦?010年達(dá)到17.4%，成為世界上老齡化程度最高的地區(qū)。根據(jù)此前的分析，老齡化是福利開支增長的內(nèi)生性因素，是無法避免的，但如果該階段經(jīng)濟(jì)依然保持較快發(fā)展，那么，就有足夠的財(cái)政資源支持由于老齡化帶來的福利開支增加。表1顯示了樣本國家和希臘2005—2010年的平均GDP增長率，以及2010年的老齡化程度。從歐盟的總體情況來看，過去五年平均1.09%的經(jīng)濟(jì)增長率有力地支持了老齡化導(dǎo)致的福利支出增加。通過將樣本國家與希臘的對比可以發(fā)現(xiàn)，希臘的老齡化程度僅低于德國，而高于其他國家，但從經(jīng)濟(jì)增長率來看，希臘2005—2010年的平均經(jīng)濟(jì)增長率僅高于丹麥而排名倒數(shù)第二位。因此，希臘的老齡化是與經(jīng)濟(jì)增長放緩?fù)瑫r(shí)發(fā)生的，換句話說，希臘的經(jīng)濟(jì)發(fā)展未能有效地支持福利開支的內(nèi)生性增長。

導(dǎo)致希臘經(jīng)濟(jì)增長緩慢的原因主要包括三個(gè)方面:第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。希臘的經(jīng)濟(jì)在歐盟成員國中相對落后，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)相對落后。希臘服務(wù)業(yè)的總產(chǎn)值占GDP的3/4以上，工業(yè)總產(chǎn)值不足GDP的1/5，在服務(wù)業(yè)中，又以旅游業(yè)，尤其是國外旅游者為主。在全球金融危機(jī)爆發(fā)的背景下，各國就業(yè)者收入普遍受到影響，旅游業(yè)必然遭受重創(chuàng)。希臘旅游部門的統(tǒng)計(jì)資料顯示，2009年以來外國旅游者數(shù)量下降了20%。第二，經(jīng)濟(jì)增長模式存在缺陷。希臘長期依靠財(cái)政和經(jīng)常項(xiàng)目的雙赤字，以及加入歐元區(qū)后更容易獲得廉價(jià)的貸款帶來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的拉動(dòng)以及信貸消費(fèi)來維持經(jīng)濟(jì)增長。[14］這種經(jīng)濟(jì)增長模式往往依賴于較低的勞動(dòng)力生產(chǎn)成本，但在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，亞洲、拉丁美洲等地區(qū)的勞動(dòng)力成本更加低廉的國家加入到全球競爭中，使希臘這樣的國家遭遇“夾層效應(yīng)”[15］，競爭力顯著下降。第三，勞動(dòng)力市場缺乏彈性，失業(yè)率較高。受到勞動(dòng)力市場分割等多種因素的影響，希臘的失業(yè)率長期保持高位，在過去十年里的失業(yè)率顯著高于歐盟國家的平均水平，在2010年達(dá)到了12.6%，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)增長緩慢導(dǎo)致的直接后果是稅收性財(cái)政收入的下降，從2009年開始，希臘的稅收收入出現(xiàn)負(fù)增長，為了維持養(yǎng)老金等福利開支，只能通過借債的方式填補(bǔ)財(cái)政資金的不足。

表1 歐洲部分國家經(jīng)濟(jì)增長與老齡化程度

表2 2010年公共養(yǎng)老金替代率與人均GDP

通過以上分析，我們得出有關(guān)福利開支與主權(quán)債務(wù)危機(jī)關(guān)系的一個(gè)基本結(jié)論:老齡化程度加快作為內(nèi)生性變量，客觀上會(huì)導(dǎo)致福利開支的增加，但如果該國保持了較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長，就可以有效地支撐福利制度的順利運(yùn)行。然而，希臘在人口老齡化加速的同時(shí)，卻面臨經(jīng)濟(jì)增長的放緩，因此，無法提供足夠的財(cái)政資源來支持福利制度的發(fā)展。因此，從邏輯上說，是希臘的經(jīng)濟(jì)政策偏差與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，并影響了福利制度的正常發(fā)展，而絕非是福利制度的發(fā)展導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和債務(wù)危機(jī)。

（三）政策學(xué)習(xí)、政黨政治與福利外生性增長

以上分析了老齡化作為內(nèi)生性因素，對福利開支增長的影響，下面將分析作為外生性因素的養(yǎng)老金替代率對于福利開支的影響。在不同的福利模式中，養(yǎng)老金的替代率是由不同因素決定的。在福利國家型模式下，養(yǎng)老金替代率是當(dāng)期社會(huì)平均工資的一定比例，這個(gè)比例的確定相對主觀，往往取決于該國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；在社會(huì)保險(xiǎn)型模式下，養(yǎng)老金替代率是由參保人的繳費(fèi)水平和當(dāng)期社會(huì)平均工資水平共同確定的。相比較而言，社會(huì)保險(xiǎn)型福利體制的養(yǎng)老金替代率因?yàn)榕c繳費(fèi)水平掛鉤而具有自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，不易出現(xiàn)外生性增長，福利國家型模式下的養(yǎng)老金替代率確定則具有一定的主觀性。表2顯示了有關(guān)樣本國家以及希臘的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（人均GDP）和公共養(yǎng)老金替代率。對比之后可以發(fā)現(xiàn)，除希臘之外，選擇福利國家型體制的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍比較高，養(yǎng)老金替代率水平也控制得比較好，而希臘的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最低，但養(yǎng)老金替代率卻過高。這充分說明，希臘既未能選擇適合本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的福利模式，又未能較好地控制福利的水平。

續(xù)前表

那么，希臘為什么會(huì)選擇福利國家的模式呢？我們可以從政策學(xué)習(xí)（Policy Learning）理論的視角進(jìn)行解釋和分析。從全球社會(huì)福利模式的形成過程來看，基于地緣政治的政策學(xué)習(xí)在其中發(fā)揮了非常重要的作用。19世紀(jì)末德國率先建立社會(huì)保險(xiǎn)制度之后，法國、奧地利、比利時(shí)等歐洲大陸國家相繼學(xué)習(xí)德國的做法建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度①這也是社會(huì)保險(xiǎn)模式被稱為歐洲大陸模式的重要原因。。1948年，英國率先宣布建成了福利國家，北歐諸國紛紛效仿而建立起了福利國家制度②這也是福利國家模式被稱為北歐模式的重要原因。。20世紀(jì)80年代，位于南美洲的智利率先建立起個(gè)人負(fù)責(zé)、完全積累的公共養(yǎng)老金制度，并為一些拉丁美洲國家所效仿。[16］20世紀(jì)70年代，以基督教民主主義為政治理念、以家庭成員或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民為主要對象，以保持勞動(dòng)力成本優(yōu)勢為主要特征的南歐模式逐步形成，而希臘在當(dāng)時(shí)就是典型的南歐模式，這種模式是符合希臘的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的。

20世紀(jì)90年代以來，隨著歐盟一體化進(jìn)程的加快，福利模式之間的學(xué)習(xí)和模仿超越了歐洲傳統(tǒng)地域的限制，而在更高的歐洲層面上繼續(xù)進(jìn)行著。在政策學(xué)習(xí)的過程中，全面評估政策體系與本國社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化傳統(tǒng)之間的適應(yīng)性是決定政策學(xué)習(xí)是否成功的重要因素。但是，在一國內(nèi)部政黨政治體制③所謂政黨政治，就是發(fā)生在政黨與國家、政黨與公民和社會(huì)、政黨與政黨之間的相互關(guān)系和政治過程以及這三方面關(guān)系、過程間的彼此聯(lián)結(jié)，它們在一系列政治、法律規(guī)范或慣例的主導(dǎo)下，形成了驅(qū)動(dòng)民主政治運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)政治系統(tǒng)。參見徐鋒:《社會(huì)運(yùn)動(dòng)、政策議程與西方政黨政治的新變遷》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2011（6）。和外部歐盟一體化進(jìn)程的影響和推動(dòng)下，歐洲一些國家對福利政策的學(xué)習(xí)卻逐漸忽視了這種適應(yīng)性，呈現(xiàn)出以片面追求高福利為主要特征的政策攀比。在政黨政治體制下，包括希臘在內(nèi)的歐洲各國的福利泛政治化傾向日益明顯，并且在福利體制上呈現(xiàn)出顯著的“保險(xiǎn)福利化”傾向。從政黨與選民之間的關(guān)系看，隨著政黨意識(shí)形態(tài)色彩的淡化和觀點(diǎn)的趨同化，政黨在社會(huì)福利方面的政策取向往往成為選民投票的關(guān)鍵性影響因素。[17］在福利剛性④福利剛性就是指福利水平只能提高不能降低。的作用下，民眾都普遍傾向于不斷提高福利水平，并且將高福利水平固化⑤與社會(huì)保險(xiǎn)模式下福利水平與繳費(fèi)水平相掛鉤不同，福利國家模式下的福利水平與當(dāng)期社會(huì)平均工資水平掛鉤，因此，一旦確定了替代率，福利水平就得以固化。。政黨雖然認(rèn)識(shí)到福利水平的過快發(fā)展可能會(huì)對財(cái)政造成壓力，但為了贏得選舉，也不得不在選民要求與福利制度發(fā)展規(guī)律之間放棄后者。選民與政黨之間的這種關(guān)系進(jìn)一步影響了政黨與政黨之間的競爭關(guān)系，各個(gè)政黨紛紛在競選中承諾更高的福利水平，這種競爭性的政黨政治體制不斷推動(dòng)著福利水平的提高與福利開支的攀升。當(dāng)政黨獲得執(zhí)政權(quán)之后，發(fā)現(xiàn)高福利水平無法維系，再想要削減福利時(shí)，則會(huì)遭到普遍反對，甚至導(dǎo)致社會(huì)騷亂。⑥在法國、希臘等地爆發(fā)的反對削減福利的罷工浪潮就是一個(gè)很好的證明。與此同時(shí)，歐洲的一體化進(jìn)程也推動(dòng)了歐盟內(nèi)部各國之間的福利競爭。正是在這兩種力量的共同推動(dòng)下，希臘于2001年加入歐盟之后，逐步放棄了原有的、與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的南歐福利模式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠麌夷Ｊ?。然而，較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動(dòng)力參與率以及對公共干預(yù)秩序性和公平性的信任是福利國家模式的重要基礎(chǔ)[18］，希臘顯然還不具備這樣的條件。不僅如此，在轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠麌夷Ｊ街?，希臘未能根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力確定合理的替代率水平，而是在國內(nèi)政黨政治與國家間惡性福利競爭的進(jìn)一步推動(dòng)下，違背福利國家發(fā)展的基本規(guī)律，不斷提高養(yǎng)老金替代率水平，2010年公共養(yǎng)老金替代率達(dá)到95.7%，大大超出了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。

由此可見，一國內(nèi)部的競爭性政黨政治體制和歐盟的一體化進(jìn)程影響了國家理性的政策學(xué)習(xí)過程，導(dǎo)致了非理性的福利膨脹。這種類型的福利開支增加顯然不是福利的內(nèi)生性增長造成的，而是外部因素干預(yù)的結(jié)果，是不遵循社會(huì)福利制度客觀發(fā)展規(guī)律的結(jié)果。因此，由于外生性因素導(dǎo)致的福利開支增加，并由此導(dǎo)致國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)并非福利制度客觀發(fā)展的結(jié)果，而是在一國內(nèi)部政黨競爭和外部非理性福利競爭的雙重作用下，違背福利制度發(fā)展規(guī)律的結(jié)果。

五、結(jié)論及對中國的啟示

通過以上對歐債危機(jī)與福利制度關(guān)系的深入分析，我們可以得出以下幾點(diǎn)基本結(jié)論和對中國社會(huì)保障制度建設(shè)的啟示:

第一，國內(nèi)外社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的歷史進(jìn)程充分說明，福利制度從未成為一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的致因，卻往往通過發(fā)揮保障性功能和激勵(lì)性功能，成為促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、幫助一國擺脫經(jīng)濟(jì)低迷狀態(tài)的重要政策工具。目前，我國還處于社會(huì)保障制度建設(shè)的初級階段，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系框架才初步形成，社會(huì)保障待遇水平總體還比較低，因此，絕不能因?yàn)闅W債危機(jī)的發(fā)生而放緩社會(huì)保障體系建設(shè)、提高國民社會(huì)保障待遇的進(jìn)程。

第二，在不同的福利模式下，社會(huì)保障資金與國家財(cái)政資金的關(guān)系是不同的，對國家主權(quán)債務(wù)的影響也是不同的。在社會(huì)保險(xiǎn)型模式下，資金主要來源于勞資雙方繳費(fèi)，財(cái)政資金的投入是比例化、固定化的，社會(huì)保障基金與國家財(cái)政基金之間有一道無形的防火墻，社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行不會(huì)對國家財(cái)政資金構(gòu)成直接壓力，更不會(huì)造成國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)。在福利國家型模式下，社會(huì)保障資金直接來源于財(cái)政資金，因此，福利開支與國家主權(quán)債務(wù)之間存在理論上的相關(guān)性，但是英國、北歐等高福利國家都無緣此次歐債危機(jī)的事實(shí)充分說明，福利國家并不必然導(dǎo)致國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)。我國正在形成以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障制度，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這種正確的制度模式。與此同時(shí)，我國的新農(nóng)保制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則部分地采取了福利國家的運(yùn)行模式，針對這種情況，應(yīng)當(dāng)充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，使福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，防止惡性福利競爭局面的出現(xiàn)。

第三，福利開支的增長可以被區(qū)分為由老齡化所導(dǎo)致的內(nèi)生性增長和由替代率導(dǎo)致的外生性增長。雖然老齡化導(dǎo)致的內(nèi)生性增長是無法避免的，但是只要有經(jīng)濟(jì)增長的有力支撐，就可以維持福利開支的內(nèi)生性增長。與其他福利國家老齡化與經(jīng)濟(jì)增長同步不同，希臘的老齡化伴隨著經(jīng)濟(jì)增長的放緩，從而缺乏足夠的財(cái)力支撐福利開支的正常增加。因此，從希臘債務(wù)危機(jī)與福利制度的因果關(guān)系上看，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，經(jīng)濟(jì)增長模式出現(xiàn)問題影響了福利制度的正常發(fā)展，而非福利制度導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)問題。對于中國而言，隨著人口老齡化進(jìn)程的加快，福利開支也會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的內(nèi)生性增長。在這個(gè)階段，一方面，應(yīng)該通過優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，保持經(jīng)濟(jì)的長期與可持續(xù)發(fā)展，為福利開支的內(nèi)生性增長提供有力支持；另一方面，應(yīng)當(dāng)將近些年經(jīng)濟(jì)快速增長的成果轉(zhuǎn)變?yōu)閲窀＠?，以?yīng)對未來人口老齡化的高峰。我國于2000年建立了全國社會(huì)保障基金理事會(huì)，并將歷年財(cái)政收入的一部分固定劃撥到該理事會(huì)，形成戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，以應(yīng)對本世紀(jì)中葉人口老齡化高峰期的財(cái)政支出壓力，就是一個(gè)具有長遠(yuǎn)眼光和戰(zhàn)略意義的做法。

第四，在一國內(nèi)部競爭型政黨政治與外部區(qū)域一體化等外生性因素的共同作用下，盲目的政策攀比使希臘選擇了與本國國情不相適應(yīng)的福利國家型模式，同時(shí)，希臘沒有嚴(yán)格遵循福利國家的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，確定了過高的養(yǎng)老金替代率，對國家財(cái)政造成了不必要的壓力。這個(gè)教訓(xùn)值得中國認(rèn)真研究。從2005年起，我國已經(jīng)連續(xù)8年提高企業(yè)職工養(yǎng)老金水平，2005年以來養(yǎng)老金的平均增長率達(dá)到11.29%，超過了GDP增長速度，接近實(shí)際工資增長率。雖然這種調(diào)整客觀上維持了企業(yè)退休人員的生活水平，縮小了企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工的待遇差別，但這種增長明顯是一種外生性因素干預(yù)下的增長，很容易演化為非理性的福利膨脹。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循社會(huì)保險(xiǎn)制度自我平衡的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，盡快建立由內(nèi)生性因素（如社會(huì)平均工資增長率的一定比例）決定的養(yǎng)老金增長機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金水平的理性增長。

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[14]馬寅飛:《全球金融危機(jī)的持續(xù)沖擊——國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)的現(xiàn)狀、成因及影響分析》，載《財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版）》，2011（7）。

[15]陳志昂等:《“危機(jī)”是怎樣煉成的？——從“夾層效應(yīng)”看歐洲債務(wù)危機(jī)》，載《世界經(jīng)濟(jì)研究》，2011（1）。

[16]鄭功成:《智利模式——養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革述評》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2001（2）。

[17]孫潔:《選民、政黨與社會(huì)福利研究》，載《教學(xué)與研究》，2006（2）。

[18]彼得·亞伯拉罕森:《論斯堪的納維亞福利模式及對東亞的啟示》，載《社會(huì)保障研究》（北京），2010（1）。