文◎黃海波

對不批準逮捕案件實施偵查監(jiān)督的問題及對策

文◎黃海波*

由于長時間羈押被追訴人并對其進行強制審查，逮捕這一最嚴厲刑事強制措施的積極和消極效應(yīng)都展現(xiàn)無遺。一方面，逮捕可以保證司法機關(guān)在較充裕的時限內(nèi)從容查清案件事實，準確打擊犯罪；另一方面，逮捕完全剝奪被追訴人人身自由，將其置于被追究刑事責任的危險境地。因此，審查逮捕成為檢察機關(guān)履行偵查監(jiān)督職能，保障公民人權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而不批準逮捕更是由于體現(xiàn)控制犯罪與保障人權(quán)矛盾的直接沖突而備受關(guān)注，成為偵、訴、辨三方審前博弈的焦點。

一、不捕退查案件的跟蹤監(jiān)督

基于公民基本人權(quán)優(yōu)于國家權(quán)力的憲政理念，作為現(xiàn)代法律制度之一，逮捕制度更多地呈現(xiàn)出對逮捕權(quán)力的限制，并以保障公民人身自由不受任意侵犯為己任。［1］檢察機關(guān)通過考量逮捕的各種條件，依法分別做出批準逮捕或不批準逮捕的決定，從而實現(xiàn)打擊犯罪和保障人權(quán)職能。不批準逮捕案件分為不構(gòu)成犯罪、無逮捕必要和不批準逮捕退回補充偵查 （簡稱不捕退查）三類，其中由于事實不清、證據(jù)不足而不捕退查案件在不批準逮捕案件總數(shù)占有較高比例，且退回公安機關(guān)后普遍存在補充偵查時間長、重新移送審查逮捕率低、對犯罪嫌疑人變更強制措施后案件被擱置不理等問題。如何防止不捕退查案件流失，防止偵查監(jiān)督職能被虛置，是檢察機關(guān)必須直面的現(xiàn)實課題。

（一）不捕退查案件的司法現(xiàn)狀

從案件本身看，不捕退查案件與不構(gòu)成犯罪、無逮捕必要的不批準逮捕案件迥然不同。不捕退查的本義是犯罪嫌疑人具有一定的犯罪嫌疑，但尚未達到批準逮捕的條件，因而檢察機關(guān)作出不批準逮捕決定后提出補充偵查意見退回公安機關(guān)補充偵查。檢察機關(guān)作出不捕退查決定，并非徹底推翻公安機關(guān)的偵查結(jié)論，也非完全否定犯罪嫌疑人的犯罪嫌疑，更非就此終止訴訟進程，而是基于證據(jù)不足提出繼續(xù)偵查和完善證據(jù)的方向，從而使有罪者被繩之以法，無罪者早日洗清嫌疑。

在應(yīng)然意義上，不捕退查案件在公安機關(guān)補充偵查后的可能結(jié)果有三：一是查明犯罪嫌疑人無犯罪嫌疑而撤銷案件；二是補充新的證據(jù)后重新移送檢察機關(guān)審查逮捕或?qū)彶槠鹪V；三是犯罪事實不清、證據(jù)不足而需要繼續(xù)偵查。但在司法實踐中，不批準逮捕意味著偵查活動的終結(jié)，不捕退查案件退回公安機關(guān)后被束之高閣，拖延不辦。不捕退查案件虛置不查帶來極大的負面效應(yīng)，一方面無辜公民背負著“犯罪嫌疑人”的沉重標簽難以自拔，另一方面又可能放縱犯罪，部分犯罪嫌疑人由于訴訟程序運轉(zhuǎn)不暢而逃脫法律懲罰。

（二）不捕退查案件重新呈捕率低的原因考察

1．現(xiàn)行刑事立法不周延。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機關(guān)對于事實不清、證據(jù)不足的案件應(yīng)當退回偵查機關(guān)補充偵查，但既沒有明確規(guī)定不捕退查案件必須重新移送審查逮捕或向檢察機關(guān)通報情況，也沒有明確界定公安機關(guān)補充偵查的期限，更沒有賦予檢察機關(guān)對不捕退查案件跟蹤監(jiān)督的有效手段，致使檢察機關(guān)開展對不捕退查案件的偵查監(jiān)督缺乏法律保障，大量不捕退查案件退而不查，久拖不報，不捕退查案件不了了之。

2．偵查機關(guān)不重視。當前刑事犯罪在高位徘徊，犯罪總量居高不下，公安機關(guān)案多人少的矛盾比較突出，警力高度緊張，加上“重新案、輕舊案”的觀念根深蒂固，偵查人員認為批準逮捕的案件就能夠起訴，不批準逮捕的案件沒有繼續(xù)偵查的必要，偵查進程以審查逮捕階段為終點，不捕退查案件在公安機關(guān)遭受“冷遇”，對補充偵查工作缺乏熱情，偵查人員認為檢察機關(guān)已審查過案件，責任已不在己方，通常將犯罪嫌疑人草率取保了事，或作其他行政處理。

3．偵查人員證據(jù)意識不強。當下偵查人員雖然整體素質(zhì)有所提高，但偵查手段仍然落后單一，證據(jù)意識不強，只注重破案和抓捕，不注意收集和固定證據(jù)，以致時過境遷，不可補救，錯失補充偵查提取證據(jù)的最佳時機。如不捕退查率較高的強奸案，如果沒有在第一時間進行活體檢驗并提取物證，再行補充偵查已無意義。

4．檢察機關(guān)跟蹤監(jiān)督意識欠佳。檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門缺乏后續(xù)監(jiān)督、跟蹤監(jiān)督意識，對不捕案件只顧作出不捕決定，提出偵查建議，至于偵查機關(guān)是否補充偵查，有無重新呈捕均在所不問。

5．不捕退查提綱的引導偵查作用有限。檢察機關(guān)部分辦案人員囿于辦案能力不足，不了解偵查活動的規(guī)律，沒有掌握案件事實證據(jù)的內(nèi)在關(guān)系，難以提出具有針對性和可操作性的補充偵查建議，不捕退查提綱空洞無物，不知所云，偵查人員無所適從。

（三)完善不捕退查案件跟蹤監(jiān)督的制度措施

審查逮捕職能的目的在于及時打擊犯罪，維護公民權(quán)益，促進依法執(zhí)法，保障訴訟。不捕退查案件已經(jīng)經(jīng)過檢察機關(guān)的全面審查，并有明確具體的補充偵查提綱，檢察機關(guān)應(yīng)當加大跟蹤監(jiān)督力度，敦促偵查機關(guān)深入補充偵查，查清案件事實，還無辜者于清白，拘有罪者于法網(wǎng)。

1．規(guī)范不捕退查提綱。對事實不清、證據(jù)不足的案件，檢察機關(guān)在作出不捕退查決定的同時，要在不捕退查提綱中，對案件的事實和證據(jù)方面存在的問題進行分析，說明不批準逮捕的理由，并有針對性地指出補查的內(nèi)容、方向和建議，做到切中要害，言之有物，有的放矢。

2．設(shè)立不捕退查案件跟蹤監(jiān)督臺賬。檢察機關(guān)應(yīng)對每一個不捕退查案件的犯罪嫌疑人基本情況、簡要案情、不捕理由、退查日期、退查提綱、偵查機關(guān)及承辦人等進行詳細登記，并要求審查批捕承辦人負責跟蹤偵查機關(guān)補充偵查情況并記錄，做到誰辦案誰監(jiān)督，責任到人，監(jiān)督到人。

3．加強檢察引導偵查工作力度。檢察機關(guān)要充分發(fā)揮在審查事實、把握證據(jù)上的優(yōu)勢，適時介入案件偵查，引導偵查人員提取、收集、固定和保全證據(jù)，有效降低案件不捕退查率。提前介入的方式可以多樣化，如參與公安機關(guān)的現(xiàn)場勘查、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、被害人等偵查工作，共同討論復雜刑事案件，對偵查的方向提出中肯意見，用逮捕的證據(jù)標準引導偵查取證，完善訴訟證據(jù)，提高案件質(zhì)量。

4．建立不捕退查案件定期通報制度。檢察機關(guān)可以將不捕退查案件的補充偵查情況制成表格并適當總結(jié)，定期向公安機關(guān)予以通報。對個別久拖不辦的不捕退查案件,必要時以《檢察建議書》的方式督促催辦，促使偵查人員化被動為主動，提高補查效率，增強補查效果。檢察機關(guān)還可以通過直接交流、電話溝通、工作走訪等多種手段，與偵查機關(guān)經(jīng)?；ネㄐ畔?，交換意見，減少分歧，達成共識，統(tǒng)一證據(jù)意識，形成偵檢合力。

5．建立偵查活動監(jiān)督調(diào)查機制。檢察機關(guān)根據(jù)具體情況，對無正當理由將不捕退查案件擱置不辦的，可以發(fā)出《糾正違法通知書》或《檢察建議書》，提出糾正意見；《糾正違法通知書》或《檢察建議書》應(yīng)當載明糾正意見，要求公安機關(guān)及時書面回復；檢察機關(guān)可以向公安機關(guān)建議改變案件管轄和更換辦案人員；檢察機關(guān)提出的糾正意見不被接受的，可以向上一級人民檢察院報告，并抄報上一級公安機關(guān)，必要時報告同級人大及其常委會。

二、不批準逮捕案件的異議

公安機關(guān)對檢察機關(guān)不批準逮捕的決定認為有錯誤的，可以提出異議，即啟動復議、復核程序。不批準逮捕案件的異議，是貫徹分工負責、互相配合、互相制約訴訟原則的要求，體現(xiàn)謹慎審查、慎重不捕精神，防止漏捕或該捕不捕而放縱犯罪。

（一）不批準逮捕案件異議程序的實踐現(xiàn)狀

根據(jù)廣東省S市人民檢察院的辦案情況，2006年全市公安機關(guān)提請復議案件25件59人，僅占不捕案件1078件2124人的2.32%和2.78%，其中復議后維持原不捕決定19件51人，撤銷原不捕決定6件8人；公安機關(guān)提請復核案件6件14人，經(jīng)復核維持原不捕決定5件13人，撤銷原不捕決定1件1人。2007年，公安機關(guān)提請復議案件26件45人，僅占不捕案件774件1599人的3.36%和2.81%，其中經(jīng)復議后維持原不捕決定24件42人，撤銷原不捕決定2件3人；公安機關(guān)提請復核案件11件36人，經(jīng)復核維持原不捕決定7件29人，撤銷原不捕決定4件7人。2008年，公安機關(guān)提請復議案件19件34人，僅占不捕案件940件1899人的2.02%和1.79%，其中經(jīng)復議后維持原不捕決定15件29人，撤銷原不捕決定4件5人。公安機關(guān)提請復核案件3件4人，經(jīng)復核維持原不捕決定3件4人。

從上述數(shù)字看，不批準逮捕案件的復議復核程序存在提請復議復核率低、復議復核改變率低等問題，大多數(shù)提請復議復核案件由公安機關(guān)處理 （立即釋放在押犯罪嫌疑人或改變強制措施），大多數(shù)復議復核案件均被維持原不批準逮捕決定。究其原因，在于不批準逮捕案件屬于疑難復雜案件，檢察機關(guān)在作出不批準逮捕決定時已經(jīng)過承辦人慎重審查、科室集體討論等程序，部分疑難案件甚至經(jīng)過本院檢察委員會討論或向上一級檢察機關(guān)匯報征求意見，因此在案件事實證據(jù)沒有變化的條件下，維持原不捕決定的概率較大。

（二）公安機關(guān)啟動復議復核程序的原因分析

1．檢察機關(guān)和公安機關(guān)對逮捕條件的理解存有偏差。公安機關(guān)認為只要犯罪嫌疑人的行為符合犯罪的四個構(gòu)成要件就應(yīng)當批捕，而檢察機關(guān)在審查是否應(yīng)當對犯罪嫌疑人采取逮捕措施時，認為必須同時具備三個方面的條件，一是行為已構(gòu)成犯罪；二是可能判處徒刑以上刑罰；三是采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住等強制措施不足以防止發(fā)生社會危險，即有無逮捕的必要，尤其是在在有無逮捕必要的判斷上，檢法兩機關(guān)分歧嚴重。由于對逮捕適用條件認識有異，公安機關(guān)如果不認同檢察機關(guān)不批準逮捕決定，通常會通過啟動復議、復核程序來提出異議。

2．檢察機關(guān)和公安機關(guān)對法律適用、證據(jù)審查上存在差異。在一些疑難復雜案件上，檢察機關(guān)、公安機關(guān)由于對案件事實的認識不同，導致對案件性質(zhì)認定、如何適用法律上出現(xiàn)分歧。同時，公安機關(guān)在刑事案件的偵查中，囿于證據(jù)鏈條意識缺乏，重口供，輕其他證據(jù)，在對案件證據(jù)上把握準確度上存在欠缺。在對刑事案件偵查過程中，一旦獲得了犯罪嫌疑人的有罪供述便放松了對相關(guān)證據(jù)的收集，忽視相關(guān)證據(jù)的相互印證、證據(jù)是否互相矛盾及矛盾點能否合理排除等問題。而檢察機關(guān)在審查逮捕時更注重對全案證據(jù)是否具有合法性、客觀性、關(guān)聯(lián)性的分析，如證據(jù)鏈條存在缺陷，一旦犯罪嫌疑人在審查逮捕環(huán)節(jié)翻供則常會造成不捕，從而產(chǎn)生分歧。

3．復議復核程序的形式化。由于復議案件經(jīng)過同一辦案集體審查討論，體現(xiàn)偵查監(jiān)督部門集體判斷，部分案件還經(jīng)過檢察委員會討論或請示過上級偵查監(jiān)督部門，復議復核改變原決定的可能性較小。

4．社會壓力等外界因素的影響。有些案件，公安機關(guān)在提請審查逮捕時就明知不符合逮捕條件，但因案件在當?shù)赜绊戄^大（往往是民憤較大），被害人、黨委政府、新聞媒體、人大代表等社會各界施加了種種壓力，公安機關(guān)為轉(zhuǎn)移責任，將不應(yīng)提請批捕的案件提請批捕。在檢察機關(guān)依法作出不批準逮捕決定之后，為用盡法律手段抵擋社會壓力，繼續(xù)提請復議、復核，其目的只是為了嫁接矛盾，走完程序。

5．立法規(guī)定過于隨意。現(xiàn)行法律沒有規(guī)定提請復議、復核的必備條件，公安機關(guān)只要認為不批準逮捕決定有錯誤，或者認為不批準逮捕的維持決定需要復核的，就可以提請復議復核，而“認為”一詞的主觀性和模糊性使得公安機關(guān)啟動復議復核程序沒有任何限制。公安機關(guān)為提高逮捕率，對部分介于捕與不捕邊緣的案件存有僥幸過關(guān)心理，希望通過復議復核改變原決定。

（三）完善復議復核程序的制度對策

1．延長復議復核案件的辦理期限。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，檢察機關(guān)辦理復議案件的期限為7天。由于不捕復議案件需另行指派辦案人員審查、并需要集體討論和主管領(lǐng)導審批，復雜案件還需檢察委員會討論，所以其工作量相當于辦理一個新的審查逮捕案件甚至更大，7天的辦案期限過短。同樣，在短短的15日內(nèi)上一級檢察機關(guān)檢察長或者檢察委員會要對兩次審查、分歧嚴重的不批準逮捕作出改變或維持決定也稍顯倉促。如果將復議案件的辦理期限延長至15日，復核案件的辦理期限延長至30日，則辦案期限較為合理，辦案質(zhì)量也較有保障。

2．規(guī)范提請復議復核的啟動程序。應(yīng)淡化公安機關(guān)啟動復議復核程序的主觀性色彩，要求公安機關(guān)對不批捕決定作出有針對性的書面意見并說明要求逮捕的理由。同時，改變現(xiàn)行法律將將復議界定為復核的必經(jīng)前置程序的規(guī)定，而將復議復核設(shè)為平行的并列程序，即公安機關(guān)可以選擇提請復議或直接提請復核，以節(jié)省司法資源投入，提高案件復查效果。

3．加強逮捕工作的溝通與協(xié)調(diào)。檢察機關(guān)、公安機關(guān)可通過典型案例的共同探討，對易產(chǎn)生認識分歧的法律問題形成共識；對擬作維持原不批準逮捕決定的復議復核案件，檢察機關(guān)要及時與公安機關(guān)辦案人員溝通，必要時可采取召開聯(lián)席會議等形式，邀請偵查人員參加檢察機關(guān)對案件的討論或召開案件聽證會，聽取偵查人員的意見，最大限度減少辦案分歧。

4．全面推行不批準逮捕案件說明理由制度。檢察機關(guān)對作出不批準逮捕決定的案件，在制作不捕理由說明書或補充偵查提綱時，應(yīng)深入分析不捕理由和法律依據(jù)，以充分理由說服公安機關(guān)理解和信任檢察機關(guān)的決定。

注釋：

［1］宋英輝、吳宏耀：《刑事審判前程序研究》，中國政法大學出版社2002年版，第178頁。

*廣東省深圳市羅湖區(qū)人民檢察院［518021］