征地補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩匮芯?/h1>
2011-10-09 10:05:58林丹
林丹
(福建江夏學(xué)院工商管理系，福建福州350025)
征地補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩匮芯?/p>
林丹
(福建江夏學(xué)院工商管理系，福建福州350025)
地租是合理進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和根本依據(jù)。不同的產(chǎn)權(quán)、不同的土地權(quán)益，征地補(bǔ)償也應(yīng)不同，所以必須對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰和界定。在具體補(bǔ)償時(shí)，既要考慮區(qū)位因素，也應(yīng)考慮其公平性。征地補(bǔ)償過程需要政府的參與，更要重視市場的作用，在我國目前情況下，主要應(yīng)防范“政府失靈”。
征地補(bǔ)償;地租;產(chǎn)權(quán);土地區(qū)位;政府干預(yù)
改革開放30多年來，中國城市化進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)之間的差距也在不斷擴(kuò)大。為了支持城市化和工業(yè)化發(fā)展，中國一直采取農(nóng)業(yè)支援工業(yè)的發(fā)展政策，在征地補(bǔ)償制度安排上，主要是保證工業(yè)化和城市化發(fā)展所需的土地價(jià)格低廉，多數(shù)農(nóng)轉(zhuǎn)非土地所產(chǎn)生的巨額增值收益由政府支配并主要用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相應(yīng)地，對農(nóng)民的征地補(bǔ)償較低，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入明顯不足?？梢?，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是城市化和工業(yè)化發(fā)展的助推器，但也成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙之一。近年來，征地補(bǔ)償問題的相關(guān)研究大致有以下幾方面:征地補(bǔ)償存在的問題、征地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、征地補(bǔ)償?shù)姆绞?、征地補(bǔ)償相關(guān)制度等。目前系統(tǒng)地從征地補(bǔ)償影響因素入手進(jìn)行征地補(bǔ)償制度改革的研究還較少，本文擬從這一視角展開論述。
影響征地補(bǔ)償?shù)囊蛩睾芏?，主要包括地租、產(chǎn)權(quán)、區(qū)位和政府行為等，必須對這些因素進(jìn)行深入探討和研究，才能厘清土地收益(包括增值收益)的來源和歸屬，才能進(jìn)行較為合理的征地補(bǔ)償，為征地補(bǔ)償制度改革提供一些理論思路。
一、征地補(bǔ)償與地租
英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿弗里德·馬歇爾(Alfred Marshall)［1］(P136)指出:地租是由三個(gè)因素構(gòu)成的:一是大自然創(chuàng)造的土壤的價(jià)值;二是人類對土地進(jìn)行的改良;三是稠密的大量人口的增長、公路和鐵道等交通便利設(shè)施，這是最重要的因素。馬歇爾［1］(P352)認(rèn)為，土地有“私有價(jià)值”和“公有價(jià)值”之分，“私有價(jià)值”是土地使用者的勞動(dòng)和支出所創(chuàng)造的那部分價(jià)值，“公有價(jià)值”是由土地的外部性因素形成的那部分價(jià)值。約翰·貝茨·克拉克(J．B．Clark)［2］認(rèn)為，任何生產(chǎn)至少需要有兩種生產(chǎn)要素互相結(jié)合才能進(jìn)行，地租就是土地對產(chǎn)品的生產(chǎn)所做的一種貢獻(xiàn)，即土地生產(chǎn)力的報(bào)酬。大衛(wèi)·李嘉圖［3］和約翰·馮·杜能［4］(P28－29)較早提出級差地租的概念，埃德加·胡佛［5］建立了競價(jià)曲線理論，用于處理不同類型土地使用的競標(biāo)，威廉·阿朗索［6］用競租曲線表示出了地租隨距離變化的規(guī)律，解決了城市土地地租、地價(jià)的計(jì)算問題。
馬克思的地租理論是在批判地繼承古典經(jīng)濟(jì)學(xué)地租理論的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的。馬克思很早就意識到土地價(jià)格不是價(jià)值的貨幣表現(xiàn)，而是地租的資本化。他在《資本論》中指出:“實(shí)際上，這個(gè)購買價(jià)格不是土地的購買價(jià)格，而是土地所提供的地租的購買價(jià)格?！保?］所以，土地價(jià)格可表示為:土地價(jià)格=地租量/利息率。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家里，公正補(bǔ)償是按照被征收土地在公開市場上能夠?qū)崿F(xiàn)的客觀價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模窗凑展绞袌鰞r(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。［8］所以，征地補(bǔ)償費(fèi)用可表示為:征地補(bǔ)償費(fèi)用=土地價(jià)格。如果按照征收農(nóng)業(yè)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)作為地價(jià)，以同期利息率還原折算出地租量，那么地租可表示為:地租量=土地補(bǔ)償費(fèi)×利息率，即征地補(bǔ)償費(fèi)用=地租量/利息率。征地補(bǔ)償費(fèi)與地租的聯(lián)系以土地價(jià)格為媒介，土地價(jià)格是地租的資本化，土地價(jià)格又是征地補(bǔ)償費(fèi)的市場化。［9］
馬克思指出:“土地所有權(quán)本身已經(jīng)產(chǎn)生地租?！保?］(P103)地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。土地所有權(quán)的變化必然帶來地租的變化，同時(shí)帶來征地補(bǔ)償制度的變化。生產(chǎn)力的發(fā)展必然帶來生產(chǎn)關(guān)系相應(yīng)的改變，也帶來土地所有權(quán)以及征地補(bǔ)償制度的改變，土地所有權(quán)以及征地補(bǔ)償制度的改革同樣也會影響生產(chǎn)力的發(fā)展，具體表現(xiàn)為城市化、工業(yè)化過程中生產(chǎn)力發(fā)展與征地補(bǔ)償制度改革之間的相互作用。
二、征地補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)
雖然征地是政府為公益目的通過行政手段實(shí)現(xiàn)土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移的過程，但是征地補(bǔ)償應(yīng)參照土地市場的價(jià)格，所以健全的土地市場是實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，而明晰的土地產(chǎn)權(quán)又是健全土地市場的基礎(chǔ)。不同的土地產(chǎn)權(quán)，意味著所擁有的土地權(quán)益不同，也意味著征地補(bǔ)償?shù)牟煌，F(xiàn)階段我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)主要包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)。
根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)包含以下權(quán)利:(1)承包地使用、收益和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，以及自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品的權(quán)利;(2)承包地被依法征用、占用依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利;(3)法律、行政法規(guī)定的其他權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)村集體土地使用權(quán)，土地歸集體所有，不得買賣，但農(nóng)民可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等多種形式流轉(zhuǎn)土地，也可以放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。所有流轉(zhuǎn)不得涉及農(nóng)地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)。
農(nóng)村建設(shè)用地是指用于非農(nóng)的農(nóng)村土地，一般分為公益性和經(jīng)營性兩種。農(nóng)村公益性建設(shè)用地是指農(nóng)村的公共設(shè)施用地。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地是指農(nóng)副產(chǎn)品加工、生產(chǎn)、經(jīng)營用地?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地其使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。其第63條同時(shí)規(guī)定:符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。這也為農(nóng)村集體建設(shè)用地的非農(nóng)化提供了一種可能。另外，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，國家已開始鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)合法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。
宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民為了建設(shè)個(gè)人住宅而依法使用農(nóng)村集體土地并對宅基地享有占有、使用和相應(yīng)收益及處分的權(quán)利。農(nóng)村宅基地的取得和使用有嚴(yán)格的限制條件，具體包括以下兩點(diǎn):一是獲得宅基地的主體必須是農(nóng)村集體成員，非集體成員不得在農(nóng)村集體土地上建設(shè)房屋。二是即使是農(nóng)村戶口，但是不在農(nóng)村勞動(dòng)、不參加農(nóng)業(yè)分配的，也不能獲得宅基地。這些規(guī)定嚴(yán)格限制了宅基地的流轉(zhuǎn)，宅基地一般只能在本村居民之間流轉(zhuǎn)。
馬克思很早就指出，土地所有權(quán)是地租的來源之一，地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。不同的土地權(quán)益所得到的補(bǔ)償也會有所不同。例如，城市出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償與農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償就不同(見表1)［10］，城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償是以市場價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行的，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償則是以土地年產(chǎn)值計(jì)算的。同樣地，農(nóng)村宅基地與城市房屋的產(chǎn)權(quán)也不相同(見表2)，相應(yīng)的補(bǔ)償也就不同。城市房屋拆遷可以參照市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，而農(nóng)村僅能以相當(dāng)?shù)恼剡M(jìn)行補(bǔ)償。
表1 城市出讓土地使用權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的比較
表2 城市房屋產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的比較
三、征地補(bǔ)償與土地區(qū)位
德國早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜能在《孤立國同農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系》一書中提出了著名的“杜能圈”:“一般地說，近郊應(yīng)該種植這樣的產(chǎn)品:相對于其價(jià)值來說是笨重而體積大的東西，往城市運(yùn)輸費(fèi)用很大，從遠(yuǎn)地供應(yīng)這些產(chǎn)品不合算;再則就是易于腐爛、必須新鮮消費(fèi)的產(chǎn)品，這是很清楚的事。離城遠(yuǎn)的地方總是逐漸地從事生產(chǎn)那樣的產(chǎn)品:相對于其價(jià)值來說，只要求較小的運(yùn)輸費(fèi)用的東西。由于這一原因，城市四周將形成一些界限相當(dāng)分明的同心圈，每個(gè)同心圈內(nèi)有各自的主要產(chǎn)品。”［4］(P22)阿朗索［6］將“杜能圈”的思想簡化為:(1)假定研究城市坐落在一個(gè)均質(zhì)平原上，該平原的所有土地是同質(zhì)的、處于不需要進(jìn)一步改良的備用狀態(tài)之中，并且可以自由買賣，那么任意區(qū)位都具有高度的可替代性。(2)假定買主和賣主都對市場非常了解，而且不會受到法律和社會的各種限制，那么可以認(rèn)為愿意出售土地的人希望他們的總收益最大化，購買土地的人則由于其身份的不同而有不同的目的。例如，廠商追求利潤最大化，而普通的消費(fèi)者則是希望滿足度最大化?？梢苑謩e從農(nóng)場主、居民和廠商追求總收益最大化，得到農(nóng)業(yè)、居住和工商業(yè)的競租曲線。不同的區(qū)位有著不同的地租，不同的地租又有不同的征地補(bǔ)償。
1．農(nóng)業(yè)競租曲線
農(nóng)場主在完全競爭的條件下超出平均利潤的差額，轉(zhuǎn)變?yōu)榈刈?。任意區(qū)域的地租可以用下式表示:
R1(S)=Q1·(P1－ C1－T1·S)
其中，R1(S)為農(nóng)用地租，Q1為農(nóng)作物產(chǎn)量，P1為農(nóng)作物單位價(jià)格，C1是農(nóng)作物單位成本，T1·S為運(yùn)輸單價(jià)與距離的積即運(yùn)輸成本。由公式得到農(nóng)業(yè)競租曲線(見圖1)?？梢?，單位農(nóng)地收益越大、地租越高，也就越靠近市場(或城市)。所以，征地補(bǔ)償往往以農(nóng)地收益為依據(jù)，農(nóng)地收益越大，離市場越近，征地補(bǔ)償越高。
圖1 農(nóng)業(yè)競租曲線
2．居住競租曲線
假設(shè)居民的效用函數(shù)為U(H(S)，G(S))，其中H(S)是居民居住面積，是距離的函數(shù)，說明區(qū)位會影響居民居住面積;G(S)是居民其他商品的消費(fèi)數(shù)量，說明其他商品的消費(fèi)數(shù)量也受區(qū)位的影響。居民的預(yù)算為:
個(gè)人收入=居住成本+交通成本+其他消費(fèi)
在預(yù)算約束條件下，居民追求效用最大化，可以得到居住競租曲線:
R2(S)=(Y2－T2·S－P2G(S))/H(S)
其中，R2(S)為居住用地租，Y2是個(gè)人收入，P2為其他消費(fèi)商品價(jià)格。可見，交通成本越高，居民越傾向于選擇在離城市中心近的地方居住;交通成本越低，居民則越傾向于在離城市中心遠(yuǎn)的地方購買更大面積的住房。同時(shí)，收入高的更傾向于在靠近城市的地方居住，收入低的則選擇較遠(yuǎn)的地方。因此，交通成本會影響地租，從而影響征地補(bǔ)償。交通越便利的地方，其土地可能得到的補(bǔ)償越高。
3．工商業(yè)競租曲線
工商業(yè)主在完全競爭的條件下超出平均利潤的差額，轉(zhuǎn)變?yōu)榈刈狻Ｔ谌我鈪^(qū)域的地租可以用下式表示:
R3(S)=Q3·(P3－C3－T3·S)
其中，R3(S)為工商業(yè)用地租，Q3為工商業(yè)產(chǎn)量，P3為工商業(yè)單位價(jià)格，C3為工商業(yè)單位成本。由此得到工商業(yè)競租曲線(見圖2)。可見，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)分布在遠(yuǎn)離城市的地方，反之，則更多地分布在離城市更近的地方。離中心城市越近，生產(chǎn)的集約化程度越高，地租越高，可能獲得的征地補(bǔ)償也越高;相反，離中心城市越遠(yuǎn)，經(jīng)營越粗放，地租越低，可能獲得的征地補(bǔ)償也越低。
圖2 工商業(yè)競租曲線
總之，離城市中心越遠(yuǎn)，地租越低，離城市中心越近，地租越高。同樣，城市遠(yuǎn)郊征地補(bǔ)償較少，城市近郊征地補(bǔ)償較多?？梢岳眠@一簡化的模型來研究征地補(bǔ)償。但我國目前的征地過程與阿朗索提出的假設(shè)條件并不吻合，他提出的“杜能圈”簡化模型是建立在一個(gè)完全競爭的土地市場基礎(chǔ)上的，而我國目前的征地過程顯然與完全競爭的土地市場是不同的，具體表現(xiàn)為:第一，征地是特定的過程，具有不可替代性;第二，土地并不是均質(zhì)的，如城市規(guī)劃帶來的對土地準(zhǔn)入的限制等;第三，征地者與被征地者對土地的了解不同，信息不對稱，尤其是農(nóng)民對土地未來用途及其價(jià)值、自身失去土地后可能承擔(dān)的成本等無法估計(jì);第四，當(dāng)事主體也存在限制，征地只能由政府執(zhí)行，農(nóng)民不能將土地權(quán)益非農(nóng)化;第五，當(dāng)事雙方并不是平等博弈，征地帶有強(qiáng)制性，即使是非強(qiáng)制性的征購?fù)恋兀鳛楫?dāng)事之一方也會使當(dāng)事雙方無法處于平等的狀態(tài)。所以，我國征地補(bǔ)償應(yīng)考慮區(qū)位的影響，但不能簡單套用市場化的競租曲線模型。
四、征地補(bǔ)償與政府行為
征地補(bǔ)償不是為了單純實(shí)現(xiàn)個(gè)人的利益，土地增值中相當(dāng)一部分是全社會共同創(chuàng)造的，應(yīng)在全社會中進(jìn)行合理分配，所以，征地補(bǔ)償政策是一個(gè)土地的公共政策。伊利·莫爾豪斯指出，“土地公共政策是約束個(gè)人利用土地時(shí)的活動(dòng)界限”，“土地利用和公共政策——按照比例更好地分配土地的各種用途，這顯然是一個(gè)將來的實(shí)際問題。這個(gè)問題的經(jīng)濟(jì)的解決，不單是會增加地產(chǎn)的價(jià)值和為土地所有主個(gè)人開辟更有利的生財(cái)之道，而且它也有助于完成那些使土地的某種用途合理化的社會目標(biāo)”。［11］以下用亨利·喬治定理說明土地級差地租應(yīng)由政府干預(yù)，在全社會中進(jìn)行合理分配，如果政府過度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生一系列的問題。
1．亨利·喬治定理
美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治1879年在其著作《進(jìn)步和貧窮》中就認(rèn)為，“土地是住所，是人類在其上取得全部需要的倉庫”，“人人都有使用土地的平等權(quán)利，正如人人都有呼吸空氣的平等權(quán)利一樣”。他還認(rèn)為，土地的“私有是盜竊，地租是贓物”，提出了“漲價(jià)歸公”的原則。［12］保羅·克魯格曼將亨利·喬治定理模式化為以下命題:“對于城市中純公共物品任意給定的支出水平，如果人口規(guī)模是城市居民效用水平最大化時(shí)的人口規(guī)模，則總級差地租等于公共支出?！保?3］
假設(shè):(1)城市邊界可變，(2)每一個(gè)城市的人口規(guī)模相對于總?cè)丝谝?guī)模而言必須非常小，(3)單一公共設(shè)施有能力為城市的居民提供所有公共服務(wù)，(4)消費(fèi)者無差異，那么，可以得到以下三種情況。
(1)ADR(N)＜G，當(dāng)且僅當(dāng) N＜N0(G)。其中ADR(N)表示消費(fèi)人口為N時(shí)的總級差地租，G代表公共支出，N0(G)代表效用最大化時(shí)的人口規(guī)模。也就是說，當(dāng)人口小于最優(yōu)的人口規(guī)模時(shí)，消費(fèi)者過少，使得地租較低，相對地，公共支出高于級差地租。這時(shí)，這一地區(qū)的效用高于均衡的效用，將引起人口的遷入，使消費(fèi)者增加，地租上升，公共支出與級差地租將趨于平衡，這一地區(qū)的效用回歸均衡。
(2)ADR(N)＞G，當(dāng)且僅當(dāng) N＞N0(G)。也就是說，當(dāng)人口大于最優(yōu)的人口規(guī)模時(shí)，消費(fèi)者過多，使得地租較高，相對地，公共支出少于級差地租。這時(shí)，這一地區(qū)的效用低于均衡的效用，將引起人口的遷出，使消費(fèi)者減少，地租下降，公共支出與級差地租將趨于平衡，這一地區(qū)的效用回歸均衡。
(3)ADR(N)=G，當(dāng)且僅當(dāng) N=N0(G)。也就是說，當(dāng)人口等于最優(yōu)的人口規(guī)模時(shí)，公共開支等于級差地租，本地區(qū)效用等于均衡的效用，人口不再遷入也不再遷出，達(dá)到均衡，即最優(yōu)的人口規(guī)模。
總之，亨利·喬治理論認(rèn)為，如果人口流動(dòng)不需要成本，那么通過市場機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)公共開支等于總級差地租，人口規(guī)模最優(yōu)，效用最大。但我國的現(xiàn)實(shí)與亨利·喬治理論的假設(shè)條件有諸多不符，具體表現(xiàn)在以下方面:第一，該理論中假設(shè)公共支出為城市居民提供所有公共服務(wù)，而目前我國農(nóng)村人口流動(dòng)到城市并不能得到相應(yīng)的公共福利;第二，該理論中假設(shè)城市邊界是可變的，而目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的分區(qū)是由政府確定的、不是由市場作用形成的;第三，目前我國農(nóng)村的公共支出太少，幾乎等于0，所以，N的變化，即人口從鄉(xiāng)村流出或從城市返回對農(nóng)村效用的影響不大;第四，目前我國農(nóng)村土地?zé)o法有效流轉(zhuǎn)，N的變化，即人口從鄉(xiāng)村流出或從城市返回對農(nóng)村地租的影響不大。所以，在我國，當(dāng)城市人口小于最優(yōu)的人口規(guī)模時(shí)，消費(fèi)者過少，使得地租較低;相對地，公共支出高于級差地租。這時(shí)，城市的效用高于農(nóng)村的效用，引起人口的遷入。這一情況符合亨利·喬治理論，表現(xiàn)出市場機(jī)制的作用。當(dāng)城市人口大于最優(yōu)的人口規(guī)模時(shí)，消費(fèi)者過多，使得地租較高;相對地，公共支出少于級差地租。在我國目前的情況下，農(nóng)村的效用并沒有因?yàn)槿丝诘倪w出而提高，城市的效用仍然高于農(nóng)村的效用，人口向城市流動(dòng)的趨勢并沒有停止。這一情況與亨利·喬治理論不符，表現(xiàn)出市場機(jī)制的失靈。
因此，不能簡單地套用亨利·喬治理論來解釋我國復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，靠市場機(jī)制不可能使公共開支等于總級差地租，也不可能達(dá)到最優(yōu)人口規(guī)模的效用最大化。所以，政府必須采取必要的干預(yù)手段，才能使城鄉(xiāng)之間效用達(dá)到均衡。具體可以采取以下措施:第一，降低人口流動(dòng)的成本，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民自由選擇住處，不管住在城市還是農(nóng)村，都能得到該地區(qū)的公共服務(wù)和福利;第二，減少人為的城鄉(xiāng)區(qū)劃，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，使城市邊界可變;第三，增加農(nóng)村公共支出，使農(nóng)村人口N的變化對農(nóng)村的效用有明顯影響;第四，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地反映真正市場價(jià)值。
在我國目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)條件下，不可能通過市場自發(fā)調(diào)節(jié)使得城鄉(xiāng)福利最大化，必須由政府參與，才能實(shí)現(xiàn)亨利·喬治的理想，即土地的總級差地租全部用于公共支出。
2．政府在征地補(bǔ)償中的角色定位
從上述分析可知:只有政府代表公眾進(jìn)行干預(yù)，才能保證土地的增值收益用于公共支出。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須具備以下條件:第一，政府應(yīng)該得到公民廣泛的信任，公民應(yīng)相信政府官員和政府機(jī)構(gòu)會為了公眾的利益能夠執(zhí)行公共政策;第二，通過政府執(zhí)行土地資源的配置，不存在信息不對稱問題;第三，政府會優(yōu)先考慮社會公平與平等，而不是效率——收入再分配被認(rèn)為是公共財(cái)政和公共政策最正當(dāng)?shù)氖聞?wù)。
但政府在征地補(bǔ)償過程中配置土地資源、再分配社會收益時(shí)，也存在一些局限:第一，政府機(jī)構(gòu)是由人組成的，人都有自己的利益和個(gè)人目的，都希望增加自己的收入，提高自己的地位。由于政府具有稅收、選擇和管理公共政策的壟斷權(quán)，所以政府的道德風(fēng)險(xiǎn)就不得不引起重視。第二，政府的干預(yù)將影響市場機(jī)制發(fā)揮作用，降低土地配置的效率。另外，政府的干預(yù)將削弱個(gè)人財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)在土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移中的地位。［14］
五、結(jié)語
綜上所述，地租是合理進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和根本依據(jù);不同的產(chǎn)權(quán)、不同的土地權(quán)益，征地補(bǔ)償也應(yīng)不同，所以須對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰和界定;在具體補(bǔ)償時(shí)，既要考慮區(qū)位因素，也應(yīng)考慮其公平性;征地補(bǔ)償過程需要政府的參與，更要重視市場的作用，但在我國目前情況下，應(yīng)主要防范“政府失靈”。
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F301
A
1009－3729(2011)01－0061－05
2010－12－15
福建省教育廳A類社會科學(xué)研究項(xiàng)目(JA10290S)
林丹(1966—)，男，福建省福州市人，福建江夏學(xué)院高級工程師，博士，主要研究方向:城鄉(xiāng)土地問題。
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林丹
(福建江夏學(xué)院工商管理系，福建福州350025)
征地補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩匮芯?/p>
林丹
(福建江夏學(xué)院工商管理系，福建福州350025)
地租是合理進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和根本依據(jù)。不同的產(chǎn)權(quán)、不同的土地權(quán)益，征地補(bǔ)償也應(yīng)不同，所以必須對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰和界定。在具體補(bǔ)償時(shí)，既要考慮區(qū)位因素，也應(yīng)考慮其公平性。征地補(bǔ)償過程需要政府的參與，更要重視市場的作用，在我國目前情況下，主要應(yīng)防范“政府失靈”。
征地補(bǔ)償;地租;產(chǎn)權(quán);土地區(qū)位;政府干預(yù)
改革開放30多年來，中國城市化進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)之間的差距也在不斷擴(kuò)大。為了支持城市化和工業(yè)化發(fā)展，中國一直采取農(nóng)業(yè)支援工業(yè)的發(fā)展政策，在征地補(bǔ)償制度安排上，主要是保證工業(yè)化和城市化發(fā)展所需的土地價(jià)格低廉，多數(shù)農(nóng)轉(zhuǎn)非土地所產(chǎn)生的巨額增值收益由政府支配并主要用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相應(yīng)地，對農(nóng)民的征地補(bǔ)償較低，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入明顯不足?？梢?，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是城市化和工業(yè)化發(fā)展的助推器，但也成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙之一。近年來，征地補(bǔ)償問題的相關(guān)研究大致有以下幾方面:征地補(bǔ)償存在的問題、征地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、征地補(bǔ)償?shù)姆绞?、征地補(bǔ)償相關(guān)制度等。目前系統(tǒng)地從征地補(bǔ)償影響因素入手進(jìn)行征地補(bǔ)償制度改革的研究還較少，本文擬從這一視角展開論述。
影響征地補(bǔ)償?shù)囊蛩睾芏?，主要包括地租、產(chǎn)權(quán)、區(qū)位和政府行為等，必須對這些因素進(jìn)行深入探討和研究，才能厘清土地收益(包括增值收益)的來源和歸屬，才能進(jìn)行較為合理的征地補(bǔ)償，為征地補(bǔ)償制度改革提供一些理論思路。
一、征地補(bǔ)償與地租
英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿弗里德·馬歇爾(Alfred Marshall)［1］(P136)指出:地租是由三個(gè)因素構(gòu)成的:一是大自然創(chuàng)造的土壤的價(jià)值;二是人類對土地進(jìn)行的改良;三是稠密的大量人口的增長、公路和鐵道等交通便利設(shè)施，這是最重要的因素。馬歇爾［1］(P352)認(rèn)為，土地有“私有價(jià)值”和“公有價(jià)值”之分，“私有價(jià)值”是土地使用者的勞動(dòng)和支出所創(chuàng)造的那部分價(jià)值，“公有價(jià)值”是由土地的外部性因素形成的那部分價(jià)值。約翰·貝茨·克拉克(J．B．Clark)［2］認(rèn)為，任何生產(chǎn)至少需要有兩種生產(chǎn)要素互相結(jié)合才能進(jìn)行，地租就是土地對產(chǎn)品的生產(chǎn)所做的一種貢獻(xiàn)，即土地生產(chǎn)力的報(bào)酬。大衛(wèi)·李嘉圖［3］和約翰·馮·杜能［4］(P28－29)較早提出級差地租的概念，埃德加·胡佛［5］建立了競價(jià)曲線理論，用于處理不同類型土地使用的競標(biāo)，威廉·阿朗索［6］用競租曲線表示出了地租隨距離變化的規(guī)律，解決了城市土地地租、地價(jià)的計(jì)算問題。
馬克思的地租理論是在批判地繼承古典經(jīng)濟(jì)學(xué)地租理論的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的。馬克思很早就意識到土地價(jià)格不是價(jià)值的貨幣表現(xiàn)，而是地租的資本化。他在《資本論》中指出:“實(shí)際上，這個(gè)購買價(jià)格不是土地的購買價(jià)格，而是土地所提供的地租的購買價(jià)格?！保?］所以，土地價(jià)格可表示為:土地價(jià)格=地租量/利息率。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家里，公正補(bǔ)償是按照被征收土地在公開市場上能夠?qū)崿F(xiàn)的客觀價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模窗凑展绞袌鰞r(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。［8］所以，征地補(bǔ)償費(fèi)用可表示為:征地補(bǔ)償費(fèi)用=土地價(jià)格。如果按照征收農(nóng)業(yè)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)作為地價(jià)，以同期利息率還原折算出地租量，那么地租可表示為:地租量=土地補(bǔ)償費(fèi)×利息率，即征地補(bǔ)償費(fèi)用=地租量/利息率。征地補(bǔ)償費(fèi)與地租的聯(lián)系以土地價(jià)格為媒介，土地價(jià)格是地租的資本化，土地價(jià)格又是征地補(bǔ)償費(fèi)的市場化。［9］
馬克思指出:“土地所有權(quán)本身已經(jīng)產(chǎn)生地租?！保?］(P103)地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。土地所有權(quán)的變化必然帶來地租的變化，同時(shí)帶來征地補(bǔ)償制度的變化。生產(chǎn)力的發(fā)展必然帶來生產(chǎn)關(guān)系相應(yīng)的改變，也帶來土地所有權(quán)以及征地補(bǔ)償制度的改變，土地所有權(quán)以及征地補(bǔ)償制度的改革同樣也會影響生產(chǎn)力的發(fā)展，具體表現(xiàn)為城市化、工業(yè)化過程中生產(chǎn)力發(fā)展與征地補(bǔ)償制度改革之間的相互作用。
二、征地補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)
雖然征地是政府為公益目的通過行政手段實(shí)現(xiàn)土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移的過程，但是征地補(bǔ)償應(yīng)參照土地市場的價(jià)格，所以健全的土地市場是實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，而明晰的土地產(chǎn)權(quán)又是健全土地市場的基礎(chǔ)。不同的土地產(chǎn)權(quán)，意味著所擁有的土地權(quán)益不同，也意味著征地補(bǔ)償?shù)牟煌，F(xiàn)階段我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)主要包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)。
根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)包含以下權(quán)利:(1)承包地使用、收益和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，以及自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品的權(quán)利;(2)承包地被依法征用、占用依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利;(3)法律、行政法規(guī)定的其他權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)村集體土地使用權(quán)，土地歸集體所有，不得買賣，但農(nóng)民可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等多種形式流轉(zhuǎn)土地，也可以放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。所有流轉(zhuǎn)不得涉及農(nóng)地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)。
農(nóng)村建設(shè)用地是指用于非農(nóng)的農(nóng)村土地，一般分為公益性和經(jīng)營性兩種。農(nóng)村公益性建設(shè)用地是指農(nóng)村的公共設(shè)施用地。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地是指農(nóng)副產(chǎn)品加工、生產(chǎn)、經(jīng)營用地?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地其使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。其第63條同時(shí)規(guī)定:符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。這也為農(nóng)村集體建設(shè)用地的非農(nóng)化提供了一種可能。另外，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，國家已開始鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)合法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。
宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民為了建設(shè)個(gè)人住宅而依法使用農(nóng)村集體土地并對宅基地享有占有、使用和相應(yīng)收益及處分的權(quán)利。農(nóng)村宅基地的取得和使用有嚴(yán)格的限制條件，具體包括以下兩點(diǎn):一是獲得宅基地的主體必須是農(nóng)村集體成員，非集體成員不得在農(nóng)村集體土地上建設(shè)房屋。二是即使是農(nóng)村戶口，但是不在農(nóng)村勞動(dòng)、不參加農(nóng)業(yè)分配的，也不能獲得宅基地。這些規(guī)定嚴(yán)格限制了宅基地的流轉(zhuǎn)，宅基地一般只能在本村居民之間流轉(zhuǎn)。
馬克思很早就指出，土地所有權(quán)是地租的來源之一，地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。不同的土地權(quán)益所得到的補(bǔ)償也會有所不同。例如，城市出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償與農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償就不同(見表1)［10］，城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償是以市場價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行的，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償則是以土地年產(chǎn)值計(jì)算的。同樣地，農(nóng)村宅基地與城市房屋的產(chǎn)權(quán)也不相同(見表2)，相應(yīng)的補(bǔ)償也就不同。城市房屋拆遷可以參照市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，而農(nóng)村僅能以相當(dāng)?shù)恼剡M(jìn)行補(bǔ)償。
表1 城市出讓土地使用權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的比較
表2 城市房屋產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的比較
三、征地補(bǔ)償與土地區(qū)位
德國早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜能在《孤立國同農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系》一書中提出了著名的“杜能圈”:“一般地說，近郊應(yīng)該種植這樣的產(chǎn)品:相對于其價(jià)值來說是笨重而體積大的東西，往城市運(yùn)輸費(fèi)用很大，從遠(yuǎn)地供應(yīng)這些產(chǎn)品不合算;再則就是易于腐爛、必須新鮮消費(fèi)的產(chǎn)品，這是很清楚的事。離城遠(yuǎn)的地方總是逐漸地從事生產(chǎn)那樣的產(chǎn)品:相對于其價(jià)值來說，只要求較小的運(yùn)輸費(fèi)用的東西。由于這一原因，城市四周將形成一些界限相當(dāng)分明的同心圈，每個(gè)同心圈內(nèi)有各自的主要產(chǎn)品。”［4］(P22)阿朗索［6］將“杜能圈”的思想簡化為:(1)假定研究城市坐落在一個(gè)均質(zhì)平原上，該平原的所有土地是同質(zhì)的、處于不需要進(jìn)一步改良的備用狀態(tài)之中，并且可以自由買賣，那么任意區(qū)位都具有高度的可替代性。(2)假定買主和賣主都對市場非常了解，而且不會受到法律和社會的各種限制，那么可以認(rèn)為愿意出售土地的人希望他們的總收益最大化，購買土地的人則由于其身份的不同而有不同的目的。例如，廠商追求利潤最大化，而普通的消費(fèi)者則是希望滿足度最大化?？梢苑謩e從農(nóng)場主、居民和廠商追求總收益最大化，得到農(nóng)業(yè)、居住和工商業(yè)的競租曲線。不同的區(qū)位有著不同的地租，不同的地租又有不同的征地補(bǔ)償。
1．農(nóng)業(yè)競租曲線
農(nóng)場主在完全競爭的條件下超出平均利潤的差額，轉(zhuǎn)變?yōu)榈刈?。任意區(qū)域的地租可以用下式表示:
R1(S)=Q1·(P1－ C1－T1·S)
其中，R1(S)為農(nóng)用地租，Q1為農(nóng)作物產(chǎn)量，P1為農(nóng)作物單位價(jià)格，C1是農(nóng)作物單位成本，T1·S為運(yùn)輸單價(jià)與距離的積即運(yùn)輸成本。由公式得到農(nóng)業(yè)競租曲線(見圖1)?？梢?，單位農(nóng)地收益越大、地租越高，也就越靠近市場(或城市)。所以，征地補(bǔ)償往往以農(nóng)地收益為依據(jù)，農(nóng)地收益越大，離市場越近，征地補(bǔ)償越高。
圖1 農(nóng)業(yè)競租曲線
2．居住競租曲線
假設(shè)居民的效用函數(shù)為U(H(S)，G(S))，其中H(S)是居民居住面積，是距離的函數(shù)，說明區(qū)位會影響居民居住面積;G(S)是居民其他商品的消費(fèi)數(shù)量，說明其他商品的消費(fèi)數(shù)量也受區(qū)位的影響。居民的預(yù)算為:
個(gè)人收入=居住成本+交通成本+其他消費(fèi)
在預(yù)算約束條件下，居民追求效用最大化，可以得到居住競租曲線:
R2(S)=(Y2－T2·S－P2G(S))/H(S)
其中，R2(S)為居住用地租，Y2是個(gè)人收入，P2為其他消費(fèi)商品價(jià)格。可見，交通成本越高，居民越傾向于選擇在離城市中心近的地方居住;交通成本越低，居民則越傾向于在離城市中心遠(yuǎn)的地方購買更大面積的住房。同時(shí)，收入高的更傾向于在靠近城市的地方居住，收入低的則選擇較遠(yuǎn)的地方。因此，交通成本會影響地租，從而影響征地補(bǔ)償。交通越便利的地方，其土地可能得到的補(bǔ)償越高。
3．工商業(yè)競租曲線
工商業(yè)主在完全競爭的條件下超出平均利潤的差額，轉(zhuǎn)變?yōu)榈刈狻Ｔ谌我鈪^(qū)域的地租可以用下式表示:
R3(S)=Q3·(P3－C3－T3·S)
其中，R3(S)為工商業(yè)用地租，Q3為工商業(yè)產(chǎn)量，P3為工商業(yè)單位價(jià)格，C3為工商業(yè)單位成本。由此得到工商業(yè)競租曲線(見圖2)。可見，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)分布在遠(yuǎn)離城市的地方，反之，則更多地分布在離城市更近的地方。離中心城市越近，生產(chǎn)的集約化程度越高，地租越高，可能獲得的征地補(bǔ)償也越高;相反，離中心城市越遠(yuǎn)，經(jīng)營越粗放，地租越低，可能獲得的征地補(bǔ)償也越低。
圖2 工商業(yè)競租曲線
總之，離城市中心越遠(yuǎn)，地租越低，離城市中心越近，地租越高。同樣，城市遠(yuǎn)郊征地補(bǔ)償較少，城市近郊征地補(bǔ)償較多?？梢岳眠@一簡化的模型來研究征地補(bǔ)償。但我國目前的征地過程與阿朗索提出的假設(shè)條件并不吻合，他提出的“杜能圈”簡化模型是建立在一個(gè)完全競爭的土地市場基礎(chǔ)上的，而我國目前的征地過程顯然與完全競爭的土地市場是不同的，具體表現(xiàn)為:第一，征地是特定的過程，具有不可替代性;第二，土地并不是均質(zhì)的，如城市規(guī)劃帶來的對土地準(zhǔn)入的限制等;第三，征地者與被征地者對土地的了解不同，信息不對稱，尤其是農(nóng)民對土地未來用途及其價(jià)值、自身失去土地后可能承擔(dān)的成本等無法估計(jì);第四，當(dāng)事主體也存在限制，征地只能由政府執(zhí)行，農(nóng)民不能將土地權(quán)益非農(nóng)化;第五，當(dāng)事雙方并不是平等博弈，征地帶有強(qiáng)制性，即使是非強(qiáng)制性的征購?fù)恋兀鳛楫?dāng)事之一方也會使當(dāng)事雙方無法處于平等的狀態(tài)。所以，我國征地補(bǔ)償應(yīng)考慮區(qū)位的影響，但不能簡單套用市場化的競租曲線模型。
四、征地補(bǔ)償與政府行為
征地補(bǔ)償不是為了單純實(shí)現(xiàn)個(gè)人的利益，土地增值中相當(dāng)一部分是全社會共同創(chuàng)造的，應(yīng)在全社會中進(jìn)行合理分配，所以，征地補(bǔ)償政策是一個(gè)土地的公共政策。伊利·莫爾豪斯指出，“土地公共政策是約束個(gè)人利用土地時(shí)的活動(dòng)界限”，“土地利用和公共政策——按照比例更好地分配土地的各種用途，這顯然是一個(gè)將來的實(shí)際問題。這個(gè)問題的經(jīng)濟(jì)的解決，不單是會增加地產(chǎn)的價(jià)值和為土地所有主個(gè)人開辟更有利的生財(cái)之道，而且它也有助于完成那些使土地的某種用途合理化的社會目標(biāo)”。［11］以下用亨利·喬治定理說明土地級差地租應(yīng)由政府干預(yù)，在全社會中進(jìn)行合理分配，如果政府過度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生一系列的問題。
1．亨利·喬治定理
美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治1879年在其著作《進(jìn)步和貧窮》中就認(rèn)為，“土地是住所，是人類在其上取得全部需要的倉庫”，“人人都有使用土地的平等權(quán)利，正如人人都有呼吸空氣的平等權(quán)利一樣”。他還認(rèn)為，土地的“私有是盜竊，地租是贓物”，提出了“漲價(jià)歸公”的原則。［12］保羅·克魯格曼將亨利·喬治定理模式化為以下命題:“對于城市中純公共物品任意給定的支出水平，如果人口規(guī)模是城市居民效用水平最大化時(shí)的人口規(guī)模，則總級差地租等于公共支出?！保?3］
假設(shè):(1)城市邊界可變，(2)每一個(gè)城市的人口規(guī)模相對于總?cè)丝谝?guī)模而言必須非常小，(3)單一公共設(shè)施有能力為城市的居民提供所有公共服務(wù)，(4)消費(fèi)者無差異，那么，可以得到以下三種情況。
(1)ADR(N)＜G，當(dāng)且僅當(dāng) N＜N0(G)。其中ADR(N)表示消費(fèi)人口為N時(shí)的總級差地租，G代表公共支出，N0(G)代表效用最大化時(shí)的人口規(guī)模。也就是說，當(dāng)人口小于最優(yōu)的人口規(guī)模時(shí)，消費(fèi)者過少，使得地租較低，相對地，公共支出高于級差地租。這時(shí)，這一地區(qū)的效用高于均衡的效用，將引起人口的遷入，使消費(fèi)者增加，地租上升，公共支出與級差地租將趨于平衡，這一地區(qū)的效用回歸均衡。
(2)ADR(N)＞G，當(dāng)且僅當(dāng) N＞N0(G)。也就是說，當(dāng)人口大于最優(yōu)的人口規(guī)模時(shí)，消費(fèi)者過多，使得地租較高，相對地，公共支出少于級差地租。這時(shí)，這一地區(qū)的效用低于均衡的效用，將引起人口的遷出，使消費(fèi)者減少，地租下降，公共支出與級差地租將趨于平衡，這一地區(qū)的效用回歸均衡。
(3)ADR(N)=G，當(dāng)且僅當(dāng) N=N0(G)。也就是說，當(dāng)人口等于最優(yōu)的人口規(guī)模時(shí)，公共開支等于級差地租，本地區(qū)效用等于均衡的效用，人口不再遷入也不再遷出，達(dá)到均衡，即最優(yōu)的人口規(guī)模。
總之，亨利·喬治理論認(rèn)為，如果人口流動(dòng)不需要成本，那么通過市場機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)公共開支等于總級差地租，人口規(guī)模最優(yōu)，效用最大。但我國的現(xiàn)實(shí)與亨利·喬治理論的假設(shè)條件有諸多不符，具體表現(xiàn)在以下方面:第一，該理論中假設(shè)公共支出為城市居民提供所有公共服務(wù)，而目前我國農(nóng)村人口流動(dòng)到城市并不能得到相應(yīng)的公共福利;第二，該理論中假設(shè)城市邊界是可變的，而目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的分區(qū)是由政府確定的、不是由市場作用形成的;第三，目前我國農(nóng)村的公共支出太少，幾乎等于0，所以，N的變化，即人口從鄉(xiāng)村流出或從城市返回對農(nóng)村效用的影響不大;第四，目前我國農(nóng)村土地?zé)o法有效流轉(zhuǎn)，N的變化，即人口從鄉(xiāng)村流出或從城市返回對農(nóng)村地租的影響不大。所以，在我國，當(dāng)城市人口小于最優(yōu)的人口規(guī)模時(shí)，消費(fèi)者過少，使得地租較低;相對地，公共支出高于級差地租。這時(shí)，城市的效用高于農(nóng)村的效用，引起人口的遷入。這一情況符合亨利·喬治理論，表現(xiàn)出市場機(jī)制的作用。當(dāng)城市人口大于最優(yōu)的人口規(guī)模時(shí)，消費(fèi)者過多，使得地租較高;相對地，公共支出少于級差地租。在我國目前的情況下，農(nóng)村的效用并沒有因?yàn)槿丝诘倪w出而提高，城市的效用仍然高于農(nóng)村的效用，人口向城市流動(dòng)的趨勢并沒有停止。這一情況與亨利·喬治理論不符，表現(xiàn)出市場機(jī)制的失靈。
因此，不能簡單地套用亨利·喬治理論來解釋我國復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，靠市場機(jī)制不可能使公共開支等于總級差地租，也不可能達(dá)到最優(yōu)人口規(guī)模的效用最大化。所以，政府必須采取必要的干預(yù)手段，才能使城鄉(xiāng)之間效用達(dá)到均衡。具體可以采取以下措施:第一，降低人口流動(dòng)的成本，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民自由選擇住處，不管住在城市還是農(nóng)村，都能得到該地區(qū)的公共服務(wù)和福利;第二，減少人為的城鄉(xiāng)區(qū)劃，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，使城市邊界可變;第三，增加農(nóng)村公共支出，使農(nóng)村人口N的變化對農(nóng)村的效用有明顯影響;第四，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地反映真正市場價(jià)值。
在我國目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)條件下，不可能通過市場自發(fā)調(diào)節(jié)使得城鄉(xiāng)福利最大化，必須由政府參與，才能實(shí)現(xiàn)亨利·喬治的理想，即土地的總級差地租全部用于公共支出。
2．政府在征地補(bǔ)償中的角色定位
從上述分析可知:只有政府代表公眾進(jìn)行干預(yù)，才能保證土地的增值收益用于公共支出。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須具備以下條件:第一，政府應(yīng)該得到公民廣泛的信任，公民應(yīng)相信政府官員和政府機(jī)構(gòu)會為了公眾的利益能夠執(zhí)行公共政策;第二，通過政府執(zhí)行土地資源的配置，不存在信息不對稱問題;第三，政府會優(yōu)先考慮社會公平與平等，而不是效率——收入再分配被認(rèn)為是公共財(cái)政和公共政策最正當(dāng)?shù)氖聞?wù)。
但政府在征地補(bǔ)償過程中配置土地資源、再分配社會收益時(shí)，也存在一些局限:第一，政府機(jī)構(gòu)是由人組成的，人都有自己的利益和個(gè)人目的，都希望增加自己的收入，提高自己的地位。由于政府具有稅收、選擇和管理公共政策的壟斷權(quán)，所以政府的道德風(fēng)險(xiǎn)就不得不引起重視。第二，政府的干預(yù)將影響市場機(jī)制發(fā)揮作用，降低土地配置的效率。另外，政府的干預(yù)將削弱個(gè)人財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)在土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移中的地位。［14］
五、結(jié)語
綜上所述，地租是合理進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和根本依據(jù);不同的產(chǎn)權(quán)、不同的土地權(quán)益，征地補(bǔ)償也應(yīng)不同，所以須對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰和界定;在具體補(bǔ)償時(shí)，既要考慮區(qū)位因素，也應(yīng)考慮其公平性;征地補(bǔ)償過程需要政府的參與，更要重視市場的作用，但在我國目前情況下，應(yīng)主要防范“政府失靈”。
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F301
A
1009－3729(2011)01－0061－05
2010－12－15
福建省教育廳A類社會科學(xué)研究項(xiàng)目(JA10290S)
林丹(1966—)，男，福建省福州市人，福建江夏學(xué)院高級工程師，博士，主要研究方向:城鄉(xiāng)土地問題。
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