王利軍

（太原大學外語師范學院，山西 太原 030012）

公有公共設(shè)施致害的賠償問題

王利軍

（太原大學外語師范學院，山西 太原 030012）

關(guān)于公有公共設(shè)施致害的賠償問題，我國的司法實踐一般傾向于民事賠償，因此引發(fā)了在這一問題上適用民事賠償與國家賠償?shù)臓幷摗Ｎ恼轮赋隽藚⒖紘庀嚓P(guān)國家賠償理論時產(chǎn)生的問題，并分析了相關(guān)原因，提出對不同性質(zhì)的公有公共設(shè)施以營利性標準來劃分賠償方式。

公有公共設(shè)施；民事賠償；國家賠償

一、公有公共設(shè)施致害的民事賠償與國家賠償

公有公共設(shè)施，指由行政機關(guān)或其特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理以供公眾使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、港埠碼頭、堤防、下水道、車站、機場、自來水廠、煤氣供應(yīng)站等。公有公共設(shè)施與我們的生活密切相關(guān)，近些年來，一些因公共的道路、橋梁等設(shè)施引發(fā)的侵權(quán)責任越來越多。例如某公司訴南京機場高速公路管理處賠償案、公園設(shè)施致人死亡案、下水道井蓋丟失致人死亡案等。根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，這些案件是適用民法侵權(quán)行為責任處理的。然而我們發(fā)現(xiàn)，一旦涉及比較重大的損害事故的發(fā)生，政府就會積極行動起來、安善后事，承擔賠償工作。區(qū)分公法與私法的國家，一般認為國家公法上的行為，如果侵害公民權(quán)益（侵權(quán)行為），應(yīng)該由國家負擔公法上的國家賠償責任；而私法行為則由民法來解決。在我國，也存在著國家的侵權(quán)責任是適用國家賠償法還是適用民法的問題。

一般說來，因行使公共權(quán)力而造成的損害適用國家賠償標準，而其他非公共權(quán)力行為造成的損害適用民事賠償標準。在公共行政、給付行政大量發(fā)展的今天，擴大《國家賠償法》適用范圍的呼聲非常之高。主張國家賠償?shù)膶W者們認為，參照大陸法系和英美法系的國家，公有公共設(shè)施致害賠償一般都被納入國家賠償范圍；公有公共設(shè)施與利用者之間是行政關(guān)系；而且從最終責任的承擔這來看，大多數(shù)公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理者都為事業(yè)單位，它們的經(jīng)費來源由各級財政撥款；如果由它本身來承擔賠償責任，追求公共利益、維持公共秩序的目的就無法完成；公有公共設(shè)施致害納入國家賠償范圍，更有利于增強行政機關(guān)的責任意識，更有利于保護相對人。

問題是公有公共設(shè)施的民事賠償與國家賠償是否對立?在日本，規(guī)定了對因供公共之用的設(shè)施之設(shè)置、管理瑕疵所造成的損害予以賠償?shù)呢熑危@是民法第717條的特殊規(guī)則，對此不存在異議。在基本的損害賠償請求權(quán)成立要件這一點上，通過適用《國家賠償法》或者適用《民法》，并不存在多大的差異。本來將在《民法》上也可以請求的內(nèi)容，借此機會予以明確規(guī)定，是立法的基本宗旨。在英國、美國等不區(qū)分公私法的國家，行政機關(guān)的侵權(quán)行為也適用一般侵權(quán)法，由普通法院管轄，公共設(shè)施的致害自然也不例外。只有法國、瑞士等少數(shù)國家認為國家賠償是獨立于民法的公法制度，由行政法院審理。

在我國，《國家賠償法》頒布之前，國家賠償也是通過一些民事賠償來實現(xiàn)的。廣義的國家賠償包括各種形式，有民事賠償、行政賠償、司法賠償（有些國家還包括立法賠償）。國家賠償表明的是賠償責任的主體，民事賠償表明的是賠償責任的性質(zhì)，國家可以是民事責任的主體。

二、公有公共設(shè)施國家賠償理論問題產(chǎn)生的原因

在大陸法系國家，無論法國、德國、日本，行政主體的概念與我國行政主體的概念的內(nèi)容有很大的不同，我國借鑒了大陸法系“行政主體”這一概念，但為了方便訴訟，使大量的行政機關(guān)和授權(quán)組織都具有行政主體資格，使得行政行為的連續(xù)統(tǒng)一性和責任承擔方面都出現(xiàn)不少的尷尬狀況。大陸法系國家行政主體主要分為國家、地方團體、公務(wù)法人，在這些國家，國家賠償無論通過民事訴訟或行政訴訟，無論適用國家賠償法或民事法律，承擔最終責任的只能是具有法人資格的行政主體。這里的國家賠償即國家、地方團體、公務(wù)法人等行政主體賠償，無論民事賠償、行政賠償、司法賠償都是由相應(yīng)行政主體的財政來賠償?shù)?。我國行政主體的范圍設(shè)定為行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織。根據(jù)《國家賠償費用管理辦法》第6條規(guī)定：“國家賠償費用，列入各級財政預(yù)算，由各級財政按照財政管理體制分級負擔。各級政府應(yīng)當根據(jù)本地區(qū)的實際情況，確定一定數(shù)額的國家賠償費用，列入本級財政預(yù)算?！蓖瑫r，1994年開始實施的分稅分級預(yù)算管理體制改革以對社會資源的再分配為目的，進行了中央和地方的事權(quán)和財權(quán)劃分。在實體行政權(quán)和行政責任的歸屬問題上，根據(jù)國家賠償?shù)挠嘘P(guān)法律規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)中央政府和地方各級人民政府是責任的真正承擔者。在國家賠償中的“行政賠償”和“司法賠償”由中央或地方財政來負擔，而某一行政機關(guān)或授權(quán)組織如果因公共公有設(shè)施的設(shè)置、管理欠缺發(fā)生的民事訴訟中承擔賠償，就是以其自身的財產(chǎn)承擔賠償而不是由中央或地方財政來負擔（雖然有大部分最后由財政負擔，但名義上是該單位進行民事賠償）。所以就有了上面提到的民事賠償和國家賠償相對立的認識，認為一定要寫入《國家賠償法》才是國家賠償。

這里另一個癥結(jié)在于，“公有公共設(shè)施”外延的模糊性。資本主義國家以私有制為基礎(chǔ)，出于管理社會經(jīng)濟生活的需要，通過對一些私營經(jīng)濟國有化，建立公法人或國庫直接出資等方式設(shè)置了一些公有公共設(shè)施。這類設(shè)施都是由行政主體設(shè)立的，設(shè)置、管理不當?shù)辱Υ?，由行政主體賠償是順理成章的。我國不區(qū)分公、私法人，還有大量的事業(yè)單位性質(zhì)模糊。而且我國以公有制為基礎(chǔ)，公有公共設(shè)施范圍十分廣泛，占有、使用、管理這類設(shè)施大部分為國家機關(guān)和國營企事業(yè)單位。在我們討論“公有公共設(shè)施”這一概念時，有沒有想過那么國有企事業(yè)單位所管理的設(shè)施，與“行政機關(guān)或其特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理以供公眾使用的設(shè)施”有沒有不同呢？例如，在我國，國有企業(yè)追求的是公共利益還是它自身的利益，也不一個是很清楚的問題。也就是說，前述民事賠償與國家賠償之爭所立足的出發(fā)點有很大的不同，所以才會得出不同的結(jié)論。

三、對策初探

可以看出，國外公有公共設(shè)施的國家賠償途徑有兩種方法，第一種是通過解釋，擴大民法上工作物所有者責任以及歸責原則而適用民法；第二種是在國家賠償法中，規(guī)定公有公共設(shè)施的設(shè)置管理者的責任而適用國家賠償法（這方面，關(guān)于公有公共設(shè)施國家賠償?shù)臉?gòu)成要件、第三人過錯、不可抗力、計算標準等不同于行政賠償和司法賠償?shù)囊话阋?guī)定）。而在我國，只有第二種方法可以使國家成為賠償主體。

公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理的情況十分復(fù)雜。有的設(shè)置、管理者對公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理行為完全是營利的，與財政撥款脫鉤，可以自己承擔；有的設(shè)置、管理行為是非營利的，最后還需財政負擔。于是就有了賠償責任行政機關(guān)或企事業(yè)單位對賠償責任“負擔得起還是負擔不起”、“由誰負擔才公平”的爭論。公有公共設(shè)施這一概念由于在我國沒有統(tǒng)一的定義和外延，從公平負擔的角度來講，應(yīng)區(qū)分不同的情況：

公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理者的主體為營利性時，適合于第一種方法。例如：大中型國有企業(yè)如鐵路、航空、郵電、煤氣、自來水等公司所管理的設(shè)施致人損害，也由國家來賠償，將會使國家賠償?shù)姆秶鷶U展至整個國有經(jīng)濟領(lǐng)域，使財政背上沉重的負擔，最后也是由稅收轉(zhuǎn)嫁到全社會的身上，這顯然不是主張國家賠償?shù)娜怂Ｍ?。而且，我國?jīng)濟體制改革的目標就是政企分開，如果這類責任由國家來負擔，企業(yè)的責任感問題和國家如何向有過失的責任人追償?shù)膯栴}又將使政府和國有企業(yè)的關(guān)系陷入糾纏不清的局面。例如某公司訴南京機場高速公路管理處賠償案，判決認定該高速公路管理處是一個自收自支的事業(yè)單位，它對車輛收費是營利性行為，不是行政事業(yè)性收費，判決民事賠償已經(jīng)合理而充分。

當這些公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理者的主體為非營利性時，適合于第二種方法。例如：路管部門、水利部門等行政機關(guān)管理的道路、橋梁，公立中小學、公園、圖書館等所管理的設(shè)施致人損害時，它們的財產(chǎn)很大部分由財政撥款，它們不收費（或收費僅有象征性的意義而并不是一種對價），如果背上沉重的民事賠償負擔，將陷入無法正常運轉(zhuǎn)的境地，從公共利益的角度出發(fā)由國家賠償比較合適。如重慶彩虹橋事件、北京密云事故等，應(yīng)在國家賠償法中規(guī)定公有公共設(shè)施的設(shè)置管理者的責任，還可以由國家去對設(shè)計者、建造者追償。此外，資本主義國家還通過發(fā)達的保險業(yè)解決這一問題，借助于保險制度來轉(zhuǎn)移、分散危險造成的損失，值得我們借鑒，國家可以選擇向保險公司投保來彌補財政支出的不足。

當然，營利性標準還需要進一步的考量。以國家賠償而論，由于各國的背景和發(fā)展情況的不同，相似的規(guī)定并不體現(xiàn)相同的含義，只有探究其立法精神、結(jié)合我國的實際情況，才能找尋屬于本國的解決方法。

［1］馬懷德，喻文光.公有公共設(shè)施致害的國家賠償［J］.法學研究,2000，（2）:14-19.

［2］鹽野宏.行政法［M］.楊建順,譯.北京：法律出版社, 1999:479.

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1673-0046（2011）11-0072-02